劉 亮

(華東政法大學研究生教育院，上海200042)

山西省十二屆人大一次會議選出山西出席第十二屆全國人民代表大會代表70人，申紀蘭赫然在列。從1954年至今，她是惟一一名從第一屆連任至第十二屆的全國人大代表［1］。當然，這樣的案例不具有典型性，全國人大代表有復雜的政治考量，但這一案例能反映出我國人大代表缺乏任屆限制的現(xiàn)實。與全國人大代表不一樣，地方人大代表與選民關系更為密切，對選民切身利益有著更為重要的意義。在地方人大的實踐中，多次連任更為常見，這恐怕不是一個好現(xiàn)象。對部分代表來說，已成為事實上的“半終身制”，即人大代表只要沒有明顯違法違紀行為，即可無限期連任，這樣的現(xiàn)實顯然與人大代表制度建立的初衷相左，需要對制度作出修正。

一、理論與實踐對議員任屆限制的探究

(一)代議制原理對議員任屆限制的要求

代議制的優(yōu)勢是明顯的，理想中最好的政府形式就是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會整個集體的那種政府;每個公民不僅對該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務［2］42。代議制相比君主制來說，其民主性更高，但代議制也有其弊端，西方思想家在提出代議制的同時，就意識到代議制存在的危險。約翰·密爾論證議會期限存在的必要性時提出:“議員不應有太長的任期致使他忘記他的責任，對他的職務漫不經(jīng)心，執(zhí)行起職務來完全為他個人的利益，或者忽視同他的選民進行自由而公開的商談”［2］168。僅僅規(guī)定議員任期，而缺乏對議員任屆限制的規(guī)定，使議員意識到有長期連任的可能性，其履行職責的出發(fā)點就是獲得連任，而非真正代表選民的利益。當其長期處于政府機關內(nèi)部，成為事實上的“職業(yè)政客”，就很難期待他深入基層與“選民進行自由而公開的商談”。

在民主政治發(fā)達、議員的產(chǎn)生通過公開競選的情況下，密爾在論證議員需要有任期的同時，主張議員應該有一個“足夠使人們能根據(jù)他的行為過程而不是根據(jù)他的單個行為對他作出判斷的任期”［2］168，這樣的建議是明智的。與此相反，在公民的權(quán)利意識不夠、民主的環(huán)境不夠充分的情況下，密爾顯然側(cè)重于強調(diào)“議員不應有太長的任期”，避免其長期處于議員職位，為其自身謀取利益。

(二)任屆限制的實踐探索

早在古雅典民主時期，代議機構(gòu)成員任屆限制事實上已經(jīng)存在。公民大會是雅典的最高權(quán)力機構(gòu)，但是由于公民大會人數(shù)較多(法定人數(shù)6 000人)，集會不容易，也難以運作，因此，另外成立500人的評議會，公民大會的主要議程和擬議事項均由500人評議會決定。其成員有嚴格的任期規(guī)定，任期一般為1年，在短期之內(nèi)不能再次當選［3］120。雅典的500人評議會就是最早的代議制機構(gòu)，是西方代議制理論的源頭，其中規(guī)定的“在短期之內(nèi)不能再次當選”就是屬于對代議機構(gòu)成員的一種任屆限制。

筆者查閱多國憲法，發(fā)現(xiàn)目前世界上大部分國家的議員都沒有任屆限制。在美國，國會參議院和眾議院議員滯留的現(xiàn)象較為明顯，引起民眾對議員任屆限制的思考。早在1776年，激進民主的賓夕法尼亞州憲就要求議會每年改選，且“在7年之內(nèi)，任何人不能超過4次被選為本州自由人的眾議院代表”，這是近代立法中最早的關于議員任屆限制的規(guī)定。

兩百多年之后，加利福尼亞州的選民肯定了限制州政府任屆數(shù)的必要性。1990年，加州選民修正了州憲第四章“立法機構(gòu)”，其中第十五節(jié)第二款規(guī)定了“參議院和眾議院的成員及任期”:參議院具有40名參議員;參議員被選舉任期4年，每兩年改選20人。任何參議員不得連任超過兩屆。眾議院具有80名成員;眾議員被選舉任期兩年。任何眾議員不得連任超過3屆［4］576。與同樣實行任屆限制的俄克拉何馬州、科羅拉多州相比，加州州憲關于地方議員任屆限制的規(guī)定最為明確和徹底。

世界上一些新興國家對議員任屆限制進行實踐，以泰國憲法為例，其第95條規(guī)定:“上議員每屆任期六年，任期自國王任命之日算起。根據(jù)本條文，上議員自國王任命之日起，首屆上議員任期滿3年時，采用抽簽方式更換第九十四條:規(guī)定的全部上議員人數(shù)的一半。被更換的上議員被視為任期屆滿，結(jié)束上議員資格……國王有權(quán)任命因任期屆滿離任的上議員再任參議員?！备鶕?jù)本條規(guī)定，參議院議員一般任期只有6年，任期屆滿時必須離任，除非國王繼續(xù)任命，可以視為對議員任屆限制結(jié)合國情的嘗試，還是未敢實行嚴格的任屆限制。與泰國相比，菲律賓對議員的任屆限制則更為徹底，《菲律賓共和國憲法》第六章第四條規(guī)定:“參議員任期六年……參議員連續(xù)任職不得超過兩屆。參議員在任期內(nèi)自動放棄執(zhí)行職務的時間，不論多久，概不得視為其當選任期連續(xù)性的中斷?！边@一規(guī)定與加利福尼亞州憲相類似，是各國憲法中關于議員任屆限制的少數(shù)代表。

西方憲法傳統(tǒng)，尤其以美國為例，公民對立法權(quán)始終保持不信任，各種制度的設計初衷都是為了限制立法機關濫用權(quán)力，加利福尼亞州憲中關于任屆限制必要性的論述可以視為對議員不信任最直接的表述，也是建立議員任屆限制的原因。加州州憲“立法機構(gòu)”第十五節(jié)規(guī)定，人民發(fā)現(xiàn)并宣布:國父們建立了基于自由、公正和競爭選舉的代議制政府體系。但政治權(quán)力越來越多地集中于連任代表之手，這削弱了選舉系統(tǒng)的自由、競爭及代表性。立法者無限連任、為自身建立退休制度、并利用州政府開銷來支付助理及服務的能力，在很大程度上導致極大多數(shù)議員獲得連任。這些不公正的在職優(yōu)勢打擊了符合條件的候選人尋求公共職位的積極性，并創(chuàng)造一個職業(yè)政客階層——而非國父們所想象的公民代表。這些職業(yè)政客成為官僚代表，而非選舉他們的人民的代表。為了恢復公共選舉的自由和民主體制，并鼓勵符合資格的候選人尋求公共職位，人民發(fā)現(xiàn)并宣布在職權(quán)利必須受到限制，必須限制退休福利、州自主的在職助理和服務以及連任屆數(shù)［4］576。

二、我國地方人大代表應當有任屆限制

理論上認為，我國的人民代表大會制度也是代議制的一種表現(xiàn)形式，通說認為其與西方資本主義國家的議員制度的根本區(qū)別在于:它是建立在公有制為主體的經(jīng)濟基礎之上的，各級人民代表大會代表是人民利益的真正代表。相比于西方議員來說，我國的地方人民代表與選民聯(lián)系更加密切，更能代表人民的利益，更能體現(xiàn)人民的意志。

(一)權(quán)力制約的需求

我國全國人民代表大會制度框架下，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，其他國家機關由其產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，各地方主要領導人的任免都由同級地方人民代表大會決定。地方各級人民代表大會在其所代表的地區(qū)內(nèi)，決定著該地區(qū)內(nèi)的發(fā)展走向。我國的制度架構(gòu)是人民代表大會是最高國家權(quán)力機關，行政、司法不能對其進行制約，當人民代表大會通過地方性法規(guī)、各項決議為人民代表自身謀取利益，不存在有效制約機制。相反，地方各級人民代表大會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令，當代表認為人民政府所作的決議與其自身利益相沖突時，可以通過在人民代表大會上投反對票以爭取使政府決議流產(chǎn)。實踐中，人民政府、人民法院和人民檢察院對人民代表大會報告工作，為了使其報告獲得通過，采取事先與人大代表進行溝通的方式，滿足人大代表提出的利益要求，這些也是人民代表大會制度設計之初不曾預想到的，在經(jīng)過多年的實踐后逐漸顯現(xiàn)出來的漏洞。與人大代表的職權(quán)不相對稱的是對人大代表的制約。法律賦予原選舉單位和選民監(jiān)督人大代表的權(quán)利，實踐中，對地方人大代表的監(jiān)督由不確定的群體——原選舉單位或選民組成，在公民權(quán)利意識仍顯薄弱的當代，這樣的監(jiān)督是難以得到落實的，僅僅在人大代表存在明顯的違法行為時，才由原選舉單位或選民群體象征性地行使罷免權(quán)，即使如此，通過選民罷免人大代表的案例仍然是不多的。

人民主權(quán)原則必然要求人民掌握最高權(quán)力，在我國即由人民代表大會代表人民行使權(quán)力，“絕對的權(quán)力絕對導致腐敗”，任何權(quán)力都需要存在制約。在公民權(quán)力監(jiān)督意識薄弱的情況下，只能通過制度的完善來制約權(quán)力。長期任職的“職業(yè)政客”對于權(quán)力濫用的危害顯然高于偶爾當選的代表，在不能對權(quán)力本身進行削減的時候，對行使權(quán)力的代表的制約成為首選，這也就是權(quán)力制約對代表任屆限制的需求。

(二)利益控制的需要

加利福尼亞州憲法關于任屆限制必要性的表述，表達了西方公民對于連任議員的反感以及對自身權(quán)利受到侵犯的擔憂，以我國為代表的社會主義國家，原先的憲法理念是對國家的信任，相信國家代表人民的利益，忽視了對國家權(quán)力的防御，因此，在我國的憲法觀念中，人大代表是真正代表人民的，即使存在一些反面案例的人大代表，那也是不能代表大多數(shù)的極小一部分人。這樣的觀念在建國初期，國家和人民都處于極度貧困的狀態(tài)下，人民代表沒有自身私有利益的情況下，是能夠得到認可的。隨著改革開放的深入，社會中存在各種利益，人大代表很難單純地代表人民的利益，大部分人大代表有著自身的利益需求，以1996～1999年省級人大代表身份構(gòu)成比例為例，其中，工人代表 14.01%，農(nóng)民占 10.47%，軍人占4.66%，干部占 42.8%，知識分子占 20.95%，歸國華僑占 1.02%，其他占 6.09%［5］，其中個人利益較小的只有農(nóng)民代表，僅占10.47%，很難在人民代表大會中發(fā)揮關鍵作用。相反的是干部占了將近一半，這些人大代表本身即為“職業(yè)政客”，其對人民真正關心的利益的了解顯然不如基層的工人農(nóng)民，甚至不如相對處于中立地位的知識分子，獲得連任和升遷是其主要利益所在。結(jié)合我國地方人大代表的產(chǎn)生的民主不充分性，這些并非通過足夠民主的競爭形式獲得代表資格的人大代表，一方面其背后沒有真正的選民，也就不知道代表哪些人民的利益，另一方面，這些代表更容易利用其在職優(yōu)勢獲得連任，從而為自己謀取利益。

實踐證明，任何一個制度都不是完美的，人民代表大會制度設計的初衷是好的，人民通過民主選舉產(chǎn)生自己的代言人，代表自己行使國家權(quán)力，從其本意來說，對人大代表擔任的時間不應該有任何限制，只要人民滿意，就可以無任何時間限制的當選。早期建國的領導人也意識到人民代表缺乏任職時間限制存在的弊端，制度設計時采取折中的方式，即規(guī)定了人大代表任期這一限制，但并未規(guī)定任屆限制。現(xiàn)實情況對任期的“名存實亡”提出挑戰(zhàn)，迫切要求對人大代表的任屆限制進行重新思考。

三、地方人大代表缺乏任屆限制的弊端

地方人大代表多次連任的案例并不少見，如2009年時《吉林人大》上報道的有關吉林省地方病第二防治所地方病醫(yī)院院長程文增代表，其連任四屆人大代表，在人大代表的崗位上工作了20年;又如湖北省夷陵區(qū)人大代表宋志武也是多次擔任區(qū)人大代表。不可否認，其中有些代表在人大的崗位上兢兢業(yè)業(yè)，為選民表達利益訴求，代表選民的最高利益，但缺乏任屆限制的地方人大代表制度在實踐中暴露的問題也是明顯的。

首先，限制代表的廣泛性。依據(jù)選舉法來說，“代表應當具有廣泛的代表性”，依據(jù)這一理念，即應當充分考慮各個地方、各個行業(yè)都有自己的代表，我國實行區(qū)域代表制，但也部分兼顧行業(yè)代表，如果部分代表長期霸占某些代表名額，在代表總量一定的情況下，剝奪了其他地區(qū)或行業(yè)代表表達訴求的機會。以吉林省人大代表程文增為例，其長期在醫(yī)院工作，所提議案局限于與醫(yī)療有關問題，侵占了其他一些沒有代表的行業(yè)表達其意愿的權(quán)利。當然，此說并非否定程文增代表本人，這是制度使然，與代表本人無關，這種問題是客觀存在的。

其次，惰性的滋生。半終身制助長了一些長期任職的人大代表的惰性，長期遠離選民，缺乏與選民的溝通。在最能體現(xiàn)民權(quán)作用的選舉領域，目前的情況是權(quán)力過于強大，民權(quán)的力量相對弱小。正是基于權(quán)力對選舉過程的超強控制，因此在我國一定程度上存在著人大代表的榮譽性特征，即人大代表的資格與身份上附著了特定的榮譽性。一些不具備參政議政能力，但在各行各業(yè)做出一定貢獻的標兵、勞?；颢@得各種榮譽稱號的人，國家為進一步嘉獎他們而使他們獲得候選人提名并當選為人大代表［3］。正因為缺乏競爭機制，只要不存在明顯違法違紀行為，與榮譽性緊密聯(lián)系的人大代表基于其在職優(yōu)勢，連任也就順理成章。當其利用人大代表的權(quán)力為自身獲得更多的名利之后，其人大代表的地位也更加鞏固，由此人大代表的職位在很長的一段時間內(nèi)就成為其個人的專有。在這部分代表的觀念中，只要不犯原則性的錯誤，連任是必然的，與選民的溝通是沒有必要的。

再次，腐敗的形成。部分人大代表長期處于權(quán)力行使者的地位，事實上等同于政府公務員，與公務員不同的是，普通人大代表并未實行專職化，人大代表在履行代表職責的同時，繼續(xù)著自己的工作，自身利益需要滿足的空間更大也更為具體。由于人大代表具有被社會廣泛認可的特定社會地位或影響，具有與各行各業(yè)精英和黨政要員廣泛接觸的便利，以及享有某些法定特權(quán)，因此，在一切以權(quán)力為歸依的現(xiàn)實社會中，一些熱衷于仕途、權(quán)位或名利的心術不正之人，在特定權(quán)力的操作或庇護下獲得人大代表候選人提名并當選為人大代表。長期任職使一部分具備職業(yè)政客的權(quán)力控制能力，利用權(quán)力進行尋租成為必然。人大代表的身份不是其腐敗的原因，但長期連任的事實為其腐敗提供保障則無疑。

最后，民主教育機會的錯失。我國公民民主參政的意識稍顯薄弱，在此基礎上，地方人大代表的無限制連任，讓熱衷于參與民主政治建設的選民對選舉的民主性產(chǎn)生質(zhì)疑，逐步對選舉喪失興趣，不僅不積極行使自己的選舉權(quán)，而且對人大代表缺乏監(jiān)督的意識，進一步使人大代表的選舉成為某一小部分人的“特權(quán)活動”。民主選舉對于公民政治興趣培養(yǎng)的意義不言而喻，當公民參政僅有的途徑遭到破壞，公民即會對政治產(chǎn)生抵觸情緒，認為其與自身無關。

我國建國之初，長期奉行的實際上是領導干部終身制。十一屆三中全會以后鄧小平一直在考慮廢除領導干部職務終身制。1980年8月18日，鄧小平在黨和國家領導制度的改革的講話中特別指出:“干部領導職務終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系，后來沒有及時解決，是一個失策?！保?］人大代表雖然不屬于領導干部，但在我國這樣一個講究排資論輩的社會里，長期擔任人大代表職務的人大代表事實上成為了人大代表群體里的權(quán)威人物，其話語更能得到關注，其分量與一人一票的平等原則是不均等的，在這樣的情況下，長期連任的人大代表已與領導干部無異。

人民代表大會制度設計的初衷，是通過人大代表的議案以及在人民代表大會中其他職責的履行，為人民謀取利益。代表要想獲得連任，必須得到其所在地區(qū)選民的認可，只有滿足了其所在地區(qū)選民的利益需要，人大代表才算是合格，選民也會自發(fā)地對其表示認同，進入人民代表大會代表人民，人民認同人大代表的良性循環(huán)。在當前的運行模式下，少數(shù)地方人大代表的工作重心并非人民的利益，而是其自身利益，缺乏任屆限制的地方人民代表大會制度往往使這樣的情況長期持續(xù)，現(xiàn)實中暴露的問題對任屆限制的缺乏提出挑戰(zhàn)。

四、地方人大代表任屆限制實施面臨的困境

地方人民代表大會制度是人民代表大會制度的重要組成部分，在中國民主和憲政建設中發(fā)揮著積極作用。地方人大代表的優(yōu)化有助于完善地方人民代表大會制度，在公民參政意識不高、民主選舉難以得到落實的情況下，只能通過制度的完善來強制對人大代表進行優(yōu)化。建立地方人大代表任屆限制，不能直接起到優(yōu)化作用，但可以改變一些代表無限連任的現(xiàn)狀。第一，可以讓更多的新代表進入人民代表大會行使公權(quán)力，提出更多更富創(chuàng)造力的議案;第二，可以避免一些人大代表利用長期處于人大代表之位，成為事實上的官僚階層，從而進行權(quán)力尋租，導致人大代表的腐敗;第三，人大代表的變動讓選民意識到，人大代表并非某些人的專屬，任何人都有可能進入到人大代表的群體中行使權(quán)力，增加其參政的積極性。

以我國現(xiàn)實來說，這一限制的建立存在著諸多障礙:

首先，理論支持不夠。我國學界關于地方人大代表制度完善的研究者很多，也形成一些很有說服力的理論成果，包括對地方選舉中的違憲現(xiàn)象、地方立法中的利益傾向、人大代表評議中的相反效應、個案監(jiān)督的負面影響等類似問題的研究。關于地方人大代表任屆限制的研究則很少，實踐需要理論的指引，在理論研究嚴重不足的情況下，難以期待制度的創(chuàng)新。

其次，人大代表自身的反對。在我國，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是國家權(quán)力機關，全國人民代表大會掌握基本法律的制定權(quán)，我國憲法中沒有公民創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)的規(guī)定，人民不具有集體制法的權(quán)力，只能期待全國人民代表大會自身作出對代表的限制，即使在民主程度非常高的西方國家，如此自己立法限制自己也屬罕見，如上文提到的加利福尼亞州憲，在通過該限制修正案時，出現(xiàn)有組織的反對力量，最終是通過全州公投方式來解決，以52%的些微優(yōu)勢獲得通過。事實上，由于各州的民間組織的持續(xù)推動，此后1992年到1995年，除了以上3個州以外，先后有18個州陸續(xù)加入議員限制連任次數(shù)的行列。1995年路易斯安那州進行的全州全民公決議員連任期限制制度的過程中，有甚至高達66%的支持率。在立法過程中，除了路易斯安那州是由州議會通過州憲修正案，猶他州是州議會自我立法限制之外，其他18個州都是經(jīng)由人民創(chuàng)制權(quán)所通過的法案或者憲法修正案［7］。我國傳統(tǒng)的官本位思想較之美國顯然更為嚴重，在部分人大代表的眼里，人大代表就是國家官員，誰愿意自己舍棄自己“做官”的機會?甚至有人會指出，既然是民意選擇的結(jié)果，就不應該存在限制，否則就是壓制民意。這種論調(diào)顯然是站不住腳的，國家主席即使再能得到人民的認同，也得依據(jù)憲法只能任期兩屆。

最后，全社會民主環(huán)境的欠佳。在我國，公民的政治參與嚴重不足，造成這一現(xiàn)象的原因很多，包括民主政治真正實行僅有三十多年的歷史，人民參與民主選舉的機會不多，并未形成競爭選舉意識;人口眾多，每個人大代表所代表的人數(shù)太多，很難讓每位選民充分了解當選人大代表，每位選民獲得當選的機會也很小，逐漸失去參與的熱情。當民眾對人大代表的選舉失去興趣，也就減少了對人民代表大會制度進行改革的訴求。這是進行任屆限制改革的環(huán)境阻礙，失去人民的支持也就失去了推動力。

結(jié) 語

地方人大代表的任屆限制在我國屬于比較陌生的詞匯，從學者到政府再到全社會，對于這一制度創(chuàng)新的理解都不夠。在全世界，將這一限制理念落實到制度中的也為數(shù)不多，即使在一些被認為民主程度較高的國家，其推行也遭遇巨大的阻力。我國民主政治的發(fā)展不可謂成熟，這一制度的在短期內(nèi)難以得到認同，但未嘗不可通過先建立制度來反作用民主政治的發(fā)展。期待能有更多學者和官員對此關注，推動制度創(chuàng)新。

［1］申紀蘭:連任12屆的全國人大代表［N］.中國婦女報.2013－3－18(1).

［2］約翰·密爾.代議制政府［M］.汪瑄，譯.北京:商務印書館，2007.

［3］江啟疆.論人大代表選舉及其相關問題［J］.江蘇社會科學，2002(5):120－125.

［4］張千帆.西方憲政體系(上冊·美國憲法)［M］.北京:中國政法大學出版社，2000.

［5］白鋼.數(shù)據(jù)選舉［M］.北京:中國社會科學出版社，2001:120－121.

［6］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:331.

［7］任勇.美國議員的任期限制制度改革:內(nèi)容與評估［J］.人大研究，2009(10):36－39.