許典利

(廣西民族師范學(xué)院，廣西 崇左 532200)

邊境民族地區(qū)校園有著復(fù)雜的人文環(huán)境和地理環(huán)境，相對容易被周邊民族分裂勢力、邪教組織和其他敵對勢力的滲透、破壞。隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和社會的急劇轉(zhuǎn)型，我國已進(jìn)入一個(gè)社會矛盾易發(fā)期、多發(fā)期、高發(fā)期，而邊境民族地區(qū)校園的平安更是我國治安工作的難點(diǎn)、熱點(diǎn)。為了保障邊境民族地區(qū)學(xué)校師生員工的生命財(cái)產(chǎn)安全，有關(guān)部門必須高度重視校園突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，建立有效的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力。

一、對應(yīng)急管理的認(rèn)識

應(yīng)急管理是近年來管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一門新興學(xué)科，是對面臨突發(fā)公共事件時(shí)如何進(jìn)行最優(yōu)決策、如何減少或避免其發(fā)生的研究。人類的文明史總有一些不確定性的災(zāi)難伴隨，人們在應(yīng)對過程中逐漸掌握了一些簡單的經(jīng)驗(yàn)方法。直到20世紀(jì)90年代，人們才真正開始全面認(rèn)識各種災(zāi)難，對應(yīng)對工作進(jìn)行系統(tǒng)化研究，應(yīng)急管理才作為一門學(xué)科進(jìn)入公眾視線。近些年來，頻繁發(fā)生的重、特大突發(fā)公共事件對社會公共安全造成了巨大沖擊，應(yīng)急管理工作的重要性日益凸顯，中國的應(yīng)急管理體系建設(shè)工作也開始加速推進(jìn)。

(一)應(yīng)急管理及突發(fā)事件應(yīng)急管理的內(nèi)涵

1.應(yīng)急管理的內(nèi)涵

應(yīng)急管理是應(yīng)對于特重大事故災(zāi)害的危險(xiǎn)問題提出的。應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全;促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展，通過建立必要的應(yīng)對機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段來預(yù)防和處理突發(fā)事件，使公共組織及其成員擺脫危機(jī)狀態(tài)的行為過程［1］34。應(yīng)急管理包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。

2.學(xué)校應(yīng)急管理的內(nèi)涵

學(xué)校應(yīng)急管理是指學(xué)校的主要領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)人員組建危機(jī)管理小組，制定危機(jī)管理計(jì)劃，培養(yǎng)危機(jī)應(yīng)對能力，對學(xué)?？赡艿暮同F(xiàn)實(shí)的危機(jī)進(jìn)行預(yù)防、處理、恢復(fù)和評價(jià)的系統(tǒng)的策略應(yīng)對過程。學(xué)校應(yīng)急管理來源于公共關(guān)系危機(jī)管理和企業(yè)危機(jī)管理，與其有相似的特征，如不確定性、應(yīng)急性和危害性。但學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理由于管理的對象不同，利益相關(guān)涉及面廣，管理的價(jià)值不同，存在其自身的特點(diǎn)，就是同樣的特征也具有不同的內(nèi)涵。學(xué)校應(yīng)急管理具有不確定性、長效性、多元性和教育性的特點(diǎn)。

3.突發(fā)事件應(yīng)急管理的內(nèi)涵

突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制是指針對突發(fā)事件而建立的國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地為主的應(yīng)急管理體制，是一套集預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等于一體的應(yīng)急體系和工作機(jī)制［2］140，它包括信息披露機(jī)制、應(yīng)急決策機(jī)制、處理協(xié)調(diào)機(jī)制、善后處理機(jī)制等。

(二)學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理的作用

1.減少損失。通過加強(qiáng)應(yīng)急管理，建立健全學(xué)校預(yù)警機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，可以最大程度地降低和減少突發(fā)事件造成的損失和危害，最大限度地保障師生的利益和生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)學(xué)校安全穩(wěn)定，促進(jìn)學(xué)校全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從而為學(xué)校師生員工提供一個(gè)安全、穩(wěn)定、和諧的學(xué)習(xí)科研、教育教學(xué)環(huán)境。

2.突出事故預(yù)防。從事故金字塔理論和事故分析的結(jié)果來看，一切事故都是可以預(yù)防和避免的。通過加強(qiáng)應(yīng)急管理，減少事故和控制事態(tài)的能力逐步強(qiáng)化，使安全管理的關(guān)口逐步從事后事故管理逐步向控制和預(yù)防前移，在重大突發(fā)事件、險(xiǎn)情出現(xiàn)時(shí)即不會茫然不知所措，應(yīng)急管理的過程得到加強(qiáng)，安全的重要性也越來越被大家認(rèn)識。

3.體現(xiàn)社會責(zé)任。應(yīng)急管理體現(xiàn)了學(xué)校對安全工作的重視，實(shí)現(xiàn)了管理工作的主動性，體現(xiàn)的是一種學(xué)校和社會責(zé)任。由于突發(fā)事件的危害性和擴(kuò)散性，影響的范圍會從發(fā)生地點(diǎn)迅速擴(kuò)展到其他區(qū)域，引發(fā)次生災(zāi)害或造成社會的不穩(wěn)定。只有處理突發(fā)事件的保障措施得當(dāng)，才能夠把事件的影響及時(shí)地限定在一個(gè)局部區(qū)域，減少對社會其他區(qū)域帶來的消極影響，從而保障社會的穩(wěn)定性。

4.提升校園文化。應(yīng)急管理體現(xiàn)的是學(xué)校的一種能力，反映學(xué)?？刂坪吞幹猛话l(fā)事件的能力，體現(xiàn)學(xué)校的社會責(zé)任。應(yīng)急管理是從領(lǐng)導(dǎo)意識、文化價(jià)值觀念、學(xué)校使命以及與之配套的規(guī)范和行為，以至包括學(xué)校的外在表現(xiàn)、公共感受等一套系統(tǒng)的管理過程，是校園文化的體現(xiàn)。能夠?qū)ι⑸鐣?、公眾?fù)責(zé)任的學(xué)校，必將通過學(xué)校的綜合應(yīng)急能力建設(shè)來實(shí)現(xiàn)學(xué)校的社會責(zé)任。

二、學(xué)校突發(fā)事件的分類和特征

(一)學(xué)校突發(fā)事件的分類

縱觀近幾年國家發(fā)生的校園突發(fā)事件，筆者認(rèn)為學(xué)校突發(fā)事件可以分為以下幾大類。

1.自然災(zāi)害類事件。中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害頻發(fā)、分布廣、損失大。自然災(zāi)害是無情的也是人類無法控制的，自然災(zāi)害的種類包括地震、洪水、颶風(fēng)、大雨、雷擊、冰雹、森林火災(zāi)以及山體滑坡等，其發(fā)生具有突發(fā)性和不可控制性，造成的傷害往往是群體性的和災(zāi)難性的。自然災(zāi)害的發(fā)生，也給學(xué)校帶來了巨大的損失和傷害。

2.事故災(zāi)難類事件。是指在社會生產(chǎn)、活動中發(fā)生的，違反人們意志的、迫使活動暫時(shí)或永久停止，并且造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境污染的各類意外的事故。主要包括各類安全生產(chǎn)事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施設(shè)備事故、環(huán)境污染以及生態(tài)破壞事故等。

3.公共衛(wèi)生類事件。是指突然發(fā)生，造成或者可能造成學(xué)校師生健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響師生健康的事件。公共衛(wèi)生類事件主要包括食物中毒、傳染病等。

4.社會安全類事件。主要指各種非法傳教活動、政治性活動，針對師生的恐怖襲擊事件，學(xué)生群毆事件以及校園暴力、搶劫、綁架等。

(二)學(xué)校突發(fā)事件的特征

1.不確定性。即事件的發(fā)展和可能的影響往往根據(jù)既有經(jīng)驗(yàn)和措施難以判斷、掌控，處理不當(dāng)就可能致事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。許多突發(fā)事件，如各種火災(zāi)、暴力、中毒等事故災(zāi)難，人們還難以準(zhǔn)確預(yù)測其在什么時(shí)候，在什么地方，以什么樣的形式發(fā)生;有些突發(fā)事件，如地震、臺風(fēng)、傳染病等雖能作出一定的預(yù)報(bào)，但對這些突發(fā)事件發(fā)生的具體形式及其所造成的影響或后果，還難以完全準(zhǔn)確預(yù)見。

2.突發(fā)性。即事件發(fā)生的準(zhǔn)確時(shí)間、地點(diǎn)及危害難以預(yù)料，往往超乎人們的心理慣性和社會的常態(tài)秩序。如，2008年汶川和2010年玉樹發(fā)生的兩次大地震。

3.公共威脅性。即事件的發(fā)生會威脅到一個(gè)集體的學(xué)生的生命安全，具有公共危害性。在學(xué)校，一般性的針對個(gè)體的突發(fā)性事件，如個(gè)人交通事故、個(gè)人摔傷、自殺等情況，如果沒有對學(xué)校或班級的公共安全或公共秩序構(gòu)成威脅，就不屬于這里所說的突發(fā)事件的范疇。

4.社會影響大。孩子的安全牽動著千家萬戶，一旦學(xué)校發(fā)生突發(fā)事件，消息便會在人群中迅速傳播，引起每個(gè)父母的恐慌和不安，媒體也會對此高度關(guān)注，如果突發(fā)事件造成的后果嚴(yán)重，更是給父母造成了終生的創(chuàng)傷，也會引起對社會的不滿。

三、學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀與問題分析

(一)應(yīng)急組織體系不健全

目前，很多學(xué)校都沒有建立專門處理突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)并劃分相應(yīng)的責(zé)任，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就驚慌失措，出現(xiàn)無人指揮、無人救援的局面。如果學(xué)校在處理突發(fā)事件中不能很好地加以協(xié)調(diào)，將會嚴(yán)重地影響到學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急救援的效率［3］75。由于臨時(shí)建立起來的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，其組成人員大多數(shù)缺乏應(yīng)急救援的相關(guān)知識，在執(zhí)行應(yīng)急救援的過程中常常無能為力。

(二)突發(fā)事件信息不暢通

一些學(xué)校在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)信息不暢通主要表現(xiàn)為，一是有些學(xué)校為了替自己開脫和逃避法律制裁而隱瞞、緩報(bào)或謊報(bào)信息甚至阻撓媒體介入事件的報(bào)道，不讓公眾了解突發(fā)事件的真相。另一方面是當(dāng)突發(fā)事件發(fā)性時(shí)學(xué)校管理者無法在第一時(shí)間得到消息，因而無法及時(shí)采取有效措施，使學(xué)校管理者陷入極其被動的局面。

(三)應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施不盡完善

邊境民族地區(qū)的學(xué)校，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展比較滯后，對教育投入不足，學(xué)校自身財(cái)力也比較困難，且管理者缺乏安全意識，造成很多學(xué)校在處理應(yīng)急事件時(shí)所需要的物資、設(shè)備、設(shè)施和資金儲備嚴(yán)重不足，大部分學(xué)校常見的應(yīng)急救援設(shè)備只有滅火器，而且有的也只作為擺設(shè)，其功能早已失效［2］140。有的學(xué)校甚至連滅火器都沒有，基本喪失救援能力。

(四)應(yīng)急處置措施不得力

一些學(xué)校管理者對自身的安全隱患、突發(fā)事件易發(fā)地、如何預(yù)防以及突發(fā)事件發(fā)生后如何處置等問題不很清楚。一旦發(fā)生突發(fā)事件，就不知道該向哪些部門或人員報(bào)告，該報(bào)告哪些內(nèi)容;不知道如何撲滅火災(zāi);如何控制打架斗毆者。從而沒能做到快速反應(yīng)、有序施救和及時(shí)處置，或者因?yàn)閼?yīng)急決策由于事先沒有經(jīng)過充分的研究和討論，可能不是最佳的應(yīng)急措施，有的甚至?xí)m得其反，從而造成了應(yīng)急救援的失敗，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大或造成師生的傷亡。

(五)學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案不夠科學(xué)

學(xué)校制定的應(yīng)急預(yù)案缺乏科學(xué)評估，缺乏科學(xué)的方法和技術(shù)支撐，應(yīng)急預(yù)案針對性差，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案中的應(yīng)對方案過于籠統(tǒng)、簡單、粗糙、可操作性差［2］140，有些只是一般的管理規(guī)章，缺乏對應(yīng)急預(yù)案的綜合評價(jià)的理論和突發(fā)事件發(fā)生后對應(yīng)急預(yù)案實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)的方法;缺乏對應(yīng)急預(yù)案靈活性設(shè)計(jì)方面的思考以及在此基礎(chǔ)上對應(yīng)急預(yù)案有效性進(jìn)行評價(jià)的方法，對于應(yīng)急救援方面的可操作性不強(qiáng)，很多應(yīng)急的方法和措施不具體，責(zé)任不明確［2］140。

四、學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理解決對策

針對以上存在的問題，各級各類學(xué)校應(yīng)暢通預(yù)警信息傳遞，創(chuàng)新管理機(jī)制，科學(xué)規(guī)范指導(dǎo)，切實(shí)加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，力求取得實(shí)際效果。

(一)切實(shí)增強(qiáng)師生風(fēng)險(xiǎn)防范意識和災(zāi)害應(yīng)對能力

實(shí)踐證明，當(dāng)災(zāi)難來臨時(shí)，個(gè)人的行動是否積極合理，往往影響其在災(zāi)難中生存的幾率。因此，教育廣大師生掌握避災(zāi)、救災(zāi)的知識，學(xué)會自救、互救本領(lǐng)，強(qiáng)化師生的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)意識就顯得尤為迫切和重要。應(yīng)借鑒國外在這方面的經(jīng)驗(yàn)，深入推進(jìn)公共安全教育進(jìn)課堂、進(jìn)教室，提高學(xué)生的自我防護(hù)能力。建立政府部門和學(xué)校協(xié)同開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育的機(jī)制，將防災(zāi)避險(xiǎn)、自救互救等應(yīng)急救援知識納入學(xué)校教育體系，重點(diǎn)加強(qiáng)對學(xué)生的宣傳和培訓(xùn)，形成全校師生共同防災(zāi)減災(zāi)的良好局面。

(二)繼續(xù)健全應(yīng)急管理體制機(jī)制

完善學(xué)校的應(yīng)急管理體制，要立足校情，借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的總體要求，進(jìn)一步理順學(xué)校與職能部門間的職責(zé)關(guān)系，建立健全科學(xué)、高效的應(yīng)急管理組織關(guān)系。全面加強(qiáng)各級應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)，提高快速反應(yīng)能力。安置“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的原則，完善突發(fā)事件預(yù)防處置各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，建立相互協(xié)調(diào)的應(yīng)急響應(yīng)級別標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化明確各方面的職責(zé)分工，形成上下貫通、部門協(xié)調(diào)、全民動員、相互協(xié)作的工作機(jī)制。按照“及時(shí)準(zhǔn)確、公開透明、有有序開放、有效管理、正確引導(dǎo)”的20字方針，加強(qiáng)信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，提高學(xué)校輿情應(yīng)對和不良信息管控能力，為突發(fā)事件處置創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要充分發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，動員全校廣大教職員工積極參與突發(fā)事件防范和處置工作。

(三)加快完善應(yīng)急管理規(guī)章制度

越是情況復(fù)雜、事情緊急，越要堅(jiān)持依法辦事，越要通過法律制度引導(dǎo)、規(guī)范、保障、促進(jìn)應(yīng)急管理工作。應(yīng)急管理的效能來源于科學(xué)完備的制度保障，只能具有規(guī)范的管理規(guī)章制度，并根據(jù)具體的經(jīng)驗(yàn)做法和規(guī)律性認(rèn)識，才能更好地指導(dǎo)實(shí)際工作。2007年公布施行的突發(fā)事件應(yīng)對法，為應(yīng)對各類突發(fā)公共事件提供了共同性規(guī)范，但是應(yīng)對突發(fā)事件是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的工作，僅靠一部法律是不能完全涵蓋的。當(dāng)前，各類學(xué)校應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際，抓緊制定應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)的配套規(guī)定，完善突發(fā)事件分級、預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息發(fā)布等具體制度;抓緊清理學(xué)?，F(xiàn)行有關(guān)應(yīng)急管理的規(guī)章制度，及時(shí)修改與突發(fā)事件應(yīng)對法不一致的規(guī)定。同時(shí)，學(xué)校要抓緊組織修訂各類專項(xiàng)應(yīng)急制度，努力構(gòu)建完整的應(yīng)急管理法制體系。

(四)全面修訂完善應(yīng)急預(yù)案

各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定完成后，不應(yīng)是一成不變的，而是應(yīng)該建立動態(tài)管理制度，針對應(yīng)急管理工作實(shí)踐中暴露出的問題進(jìn)行不斷修訂完善。目前我們很多學(xué)校雖有預(yù)案，但還不同程度地存在操作性、針對性不強(qiáng)，銜接不暢、互相脫節(jié)等問題。必須針對突發(fā)事件防范應(yīng)對中發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)，抓緊評估修訂現(xiàn)有各項(xiàng)預(yù)案，進(jìn)一步明確具體工作程序和有關(guān)方面的具體職責(zé);抓緊研究完善突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化預(yù)案之間的銜接，確保各方面行動協(xié)調(diào)有序。經(jīng)常地開展預(yù)案演練，充分發(fā)揮其在檢驗(yàn)預(yù)案、發(fā)現(xiàn)隱患、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制和宣傳教育等方面的作用，有重點(diǎn)地組織跨部門、跨行業(yè)的綜合性演練，提高綜合應(yīng)急能力和實(shí)戰(zhàn)能力［4］18－19。

(五)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警能力

許多突發(fā)事件的發(fā)生都有征兆，如果做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警、早處置，就能做到真正防微杜漸。學(xué)校要因地制宜研究、完善預(yù)警信息報(bào)送程序、時(shí)限和內(nèi)容，建立信息報(bào)告激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究制度;完善突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系;建立并完善事故災(zāi)難隱患、學(xué)校矛盾糾紛定期排查和動態(tài)跟蹤機(jī)制，提高信息收集、研判能力;加大宣傳和培訓(xùn)工作力度，利用各種途徑和手段，加強(qiáng)安全教育，提高師生保安全、促穩(wěn)定的思想覺悟和應(yīng)急技能。

學(xué)校是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的崇高領(lǐng)地，師生員工每個(gè)人的健康安全都是學(xué)校的頭等大事，不僅會牽涉到其個(gè)人家庭的幸福，甚至維系著幾個(gè)家庭的幸福。因此，只有加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，有效地預(yù)防、控制和妥善處理學(xué)校突發(fā)事件，提高快速反應(yīng)和應(yīng)急處置能力，確保師生員工的健康安全，才能為教書育人和科學(xué)研究的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

［1］孫斌.學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理［M］.北京:氣象出版社，2008.

［2］楊力，邢娟娟.學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理與預(yù)案模式探討［J］.中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2010.

［3］孫斌.學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問題及解決對策研究［J］.中國安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2006(12).

［4］張勇.突發(fā)事件應(yīng)急管理［M］.北京:人民出版社和黨建讀物出版社，2011.