張錦珠，王洪兵，溫 穎

(廣州市廣播電視大學，廣東廣州510091)

當前，購買教育服務逐漸成為政府履行教育職責、向服務型政府轉變的一種重要手段。要降低政府購買教育服務的成本，提高服務效率，實現(xiàn)預期效果，必須構建科學合理的績效評價體系。由于政府購買教育服務績效評價是一項復雜的系統(tǒng)工程，要確保評價的順利實施和效果，只有在理論上對績效評價的內(nèi)涵、功能、原則、要素、標準等幾個基本問題進行深入思考，并形成科學的認識與判斷，才能在操作層面為政府購買教育服務的績效評價提供相應的理論基礎。

一、政府購買教育服務績效評價的內(nèi)涵

(一)政府購買教育服務績效評價的概念

政府購買教育服務是政府與社會組織簽訂契約，根據(jù)對社會組織所提供教育服務的評估，以公共財政全部或部分支付相應費用，目的在于向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、可選擇的教育服務［1］。政府購買教育服務的績效則是政府購買教育服務過程中的效率、效益和質(zhì)量。它是一個由購買效率和服務質(zhì)量綜合而成的復合概念，是政府教育服務供給能力的基本體現(xiàn)［2］。因此，可以將政府購買教育服務績效評價屆定為政府依據(jù)一定的原則、標準、方法，對政府購買教育服務合同的履行、服務項目目標達成度、社會效益、受益群體滿意度等情況進行檢查、評價的過程［3］。

(二)政府購買教育服務績效評價的本質(zhì)內(nèi)涵

首先是一種以結果即績效為本的評價，即評價的判斷標準是政府購買教育服務的成本、質(zhì)量、效率和教育服務消費者的滿意度。其次是一種以服務和教育消費者為主的評價，即評價目的是提高政府所購買的教育服務的質(zhì)量，以滿足社會公眾多元化、多層次的教育需求。

二、政府購買教育服務績效評價的功能

(一)實現(xiàn)預期目標

一是績效評價需要考慮社會公眾多元化、多層次的教育需求，需要制定合理的購買內(nèi)容和目標;而在對政府購買教育服務項目進行評估的過程中，又需要通過對服務提供過程的監(jiān)督保證政府購買教育服務的高效和快捷，并通過激勵的方式保證合同中規(guī)定的各方面服務內(nèi)容和目標更好地實現(xiàn)，從而保障社會公眾獲得更好的教育服務。二是績效評價的標準和指標選擇直接反映了政府購買教育服務行為的目標和社會公共利益分配模式，對政府的購買行為具有顯著的導向和監(jiān)督功能。而在政府購買教育服務績效評價過程中，通過設計合理的評價標準和科學的評價程序，可以使政府更好地將競爭機制引入教育服務領域，進一步明確政府在購買過程中的“監(jiān)管者”和“服務者”的角色和地位，進而有效推動政府教育職能轉變。三是通過績效評價可以更好地滿足社會公眾對教育服務的需求，進而增強公眾對政府的信任和歸屬感，緩和社會矛盾，增強政府的號召力和對社會公眾的凝聚力。同時能夠反映政府在購買教育服務過程中存在的問題和不足，有利于推動社會公眾對政府的監(jiān)督，并贏得公眾的理解和支持，鞏固公眾對政府的信任，提升政府的信譽與形象［4］。

(二)優(yōu)化社會環(huán)境

在現(xiàn)行的社會環(huán)境下，社會公眾往往對政府購買教育服務的行為表現(xiàn)出顧慮。通過績效評價的實施，實現(xiàn)了政府購買教育服務，再購買教育服務的再服務，讓二個被購買主體之間實現(xiàn)相互制約，在一定程度上可以消解社會公眾的擔心，改善政府購買教育服務的社會環(huán)境［5］。

(三)提高服務效率

首先，要保證政府購買教育服務的順利實施，必須在教育服務領域引入競爭機制，通過公開招標等方式來選擇最有效率的教育服務供給機構，績效評價為這種競爭機制的推行提供了保障。其次，在績效評價過程中，通過對供給機構提供服務的過程和方法的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決服務過程中出現(xiàn)的問題，保證了政府購買教育服務活動的順利實施和教育服務供給的有效執(zhí)行。第三，對政府購買教育服務績效的最終評價，需要對比教育服務的預期目標與服務供給機構的服務結果，對達到目標要求的服務供給機構進行激勵，對未完成目標的則給予處罰并要求限期整改。通過績效評價的激勵和約束機制，可以促使教育服務供給機構按政府要求更好地完成教育服務任務，保證教育服務目標的實現(xiàn)。

(四)降低購買成本

要約束政府購買教育服務過程中的隨意行為，降低運行成本，必須加大社會公眾參與監(jiān)督的力度?？冃гu價把政府購買教育服務合同的履行作為檢查、評價內(nèi)容，要求政府制定合理、合法的購買預算的基礎上，按照合同規(guī)定的標準和程序執(zhí)行購買工作。這就為社會公眾參與監(jiān)督提供了參考標準?？冃гu價還要求政府選擇效率最高的供給機構來提供教育服務，并對其在提供服務過程中的成本支出進行監(jiān)督，也可以有效地降低教育服務供給機構的運行成本。

三、政府購買教育服務績效評價的原則

政府購買教育服務績效評價是一個具有較強價值導向性的綜合管理過程，要求政府根據(jù)預先確定的評價目標和指標體系，對購買教育服務項目的實施過程、結果及形成的社會影響進行綜合評價并不斷改進。政府購買教育服務績效評價應該遵循四個基本原則:

(一)系統(tǒng)、全面、客觀和科學評價相結合原則

通過科學理論指導評價指標體系和方法的選擇，確保對政府購買教育服務績效評價的系統(tǒng)性、全面性和客觀性。具體要求如下:

1.根據(jù)系統(tǒng)性原則選擇評價指標和設計評價程序。要求政府根據(jù)教育服務項目的自身特點，設計一套能夠系統(tǒng)反映購買過程的評價指標體系。同時要求政府不僅要系統(tǒng)考慮購買項目的目標設定、過程評價和結果評價之間的關系，還要系統(tǒng)考慮評價過程中不同階段工作的彼此銜接，設計科學、合理的評價程序。

2.根據(jù)全面性原則確定評價的參與者和內(nèi)容。在政府購買教育服務的過程中，需要投入大量的人力、物力、財力，存在著社會公眾、服務供給機構和政府部門等不同參與者。政府購買教育服務的績效評價不僅要準確反映購買、供給、消費三方參與者的意見和態(tài)度，還要全面反映各種資源的投入和使用效率。

3.根據(jù)客觀性原則反映項目的運行過程和效果。在評價過程中，做到尊重客觀實際和不主觀隨意。根據(jù)實際情況選擇能夠有效獲取所需信息的評估指標和評估方法;在評估過程中，要排除各種因素的影響，如實地反映項目的運行過程和預期目標實現(xiàn)的程度。

4.根據(jù)科學性原則保障評價的系統(tǒng)性、全面性和客觀性。遵循相關的科學理論和方法，在深入分析政府購買教育服務的本質(zhì)特點和全部過程的基礎上，設計系統(tǒng)、全面的指標體系;采用科學的樣本選擇和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，確定各個評估指標的數(shù)值和權重。

(二)政府、社會公眾和第三方共同參與原則

政府購買教育服務績效評價需要通過擴大評估主體范圍并合理確定它們的相對重要性，形成以政府為主導、社會公眾和第三方評估共同參與的多元主體結構。在績效評價中，政府是出資方和主要管理者，其職責主要有兩個:一是建立健全相關制度，明確評價的主體、客體、內(nèi)容、方法和過程監(jiān)督等;二是組織評價的具體實施，并利用評價結果改進預算管理、提高決策能力。組織方式可采取購買教育評估中介組織的服務或成立由技術人員組成的評價專家小組承擔兩種。評價專家小組主要任務是參與政府部門評價指標和標準的制定，對遇到的難題在技術方面進行指導，并對獲得的數(shù)據(jù)進行分析評估。社會公眾作為消費者和受益者，其滿意度是反映政府購買教育服務最終結果的最主要指標。因此，在績效評價過程中，應該突出滿足社會公眾教育需求的目標導向，通過問卷調(diào)查、訪談等方法獲得社會公眾滿意度的數(shù)據(jù)，評價所購買的教育服務項目的效果。第三方是為績效評價提供服務的教育評估中介組織，作為供給機構負責評價的具體實施。

作為評價主體的政府、社會公眾和第三方，由于利益偏好和考慮問題的角度不同，對評價過程中獲取數(shù)據(jù)的分析結果也不相同。為確保評估結果的科學性和客觀性，需要甄別各個評估主體意見的客觀性，并對不同主體意見的影響權重進行合理設置［6］。

(三)定量評價和定性評價相結合原則

政府購買教育服務績效評價指標由定量和定性指標兩部分組成。定量指標通過應用實地測量和調(diào)查等方法，獲取政府購買教育服務項目的相關數(shù)據(jù)，客觀性較強，但綜合性缺乏，同時也很難獲得一些定量指標的數(shù)據(jù)。定性指標是指評估主體對政府購買教育服務項目的狀況進行評定和判斷，雖然綜合性較強，能夠全面反映政府購買服務項目的本質(zhì)和總體情況，而且相關的指標信息容易獲取，但具有很強的主觀隨意性。

在政府購買教育服務績效評價的操作過程中，一般采取定量評估和定性評估相結合的原則。為了對政府購買服務項目進行全面而有效的評價，首先需要通過定性評估評定和判斷政府購買教育服務項目的總體狀況，然后利用定量評估進行驗證和檢驗，以確保評估結果的信度和效度。

(三)過程評價和結果評價相結合原則

監(jiān)控購買服務的過程和評價購買服務的最終結果，是政府購買教育服務績效評價的主要目的。過程評估是通過對政府購買教育服務行為的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并迅速解決，保證供給機構所提供服務的數(shù)量和質(zhì)量。要全面、系統(tǒng)、客觀、準確地反映政府購買教育服務的真實情況，要求將資料收集、加工和分析處理貫穿于購買服務的全過程。要有效地監(jiān)控政府購買教育服務的全過程，必須做到過程評價與結果評價相結合，努力在第一時間發(fā)現(xiàn)購買活動中存在的問題，進而為實現(xiàn)政府購買教育服務的最終結果提供保障。

四、政府購買教育服務績效評價的要素

評價主體、評價客體和評價內(nèi)容是政府購買教育服務績效評價的三個基本組成要素。

(一)評價主體是教育服務的購買方(政府)、教育服務的消費方(社會公眾)和第三方(教育評估中介組織)

教育服務的購買方是使用國家行政編制，經(jīng)費由財政承擔的機關單位;納入行政編制管理，經(jīng)費由財政承擔的教育群團組織;以及依法行使行政管理職能或公益服務職能，經(jīng)費由財政全額保障的教育事業(yè)單位［7］。服務項目績效評價的組織工作，一般由購買方牽頭，政府教育主管部門根據(jù)需要也可直接組織。具體實施除了通過購買教育評估中介組織的評估服務方式，還可以由購買方專門組織成立的考核評估小組(其成員可包括購買方、監(jiān)督管理部門、教育主管部門、服務提供方等單位代表以及邀請的專家學者和服務對象代表等)負責。政府教育主管部門指導、監(jiān)督購買方開展考核評估工作，并根據(jù)購買方的申請和服務提供機構的申訴，對考核評估結果進行復核［8］。

(二)評價客體

從我國已有的實踐來看，政府購買教育服務績效評價的客體(對象)主要是企業(yè)、教育中介組織和其他政府部門提供的教育服務三種。從提供教育服務的數(shù)量和規(guī)模看，目前占首位的是企業(yè)，其次是教育中介組織，其他政府部門則屈指可數(shù)。由于教育中介組織的非營利性、公益性等特征和主要活動領域及業(yè)務范圍的特點，其提供的教育服務應成為政府購買教育服務績效評價的主要對象。

(三)評價內(nèi)容

政府購買教育服務績效評價內(nèi)容主要包括政府購買教育服務的成本、效率、社會公正度和公眾滿意度四個方面的評價。政府成本是政府在購買教育服務過程中所產(chǎn)生的各種費用和開支，以及由此所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負擔［9］。成本評價不僅包括政府在履行職能中所產(chǎn)生的消費支出等有形成本，還包括由政府決策行為所引起的公共資源損耗、政府公信力等無形成本。因此，政府成本的測量項為政府協(xié)調(diào)成本、信息成本、監(jiān)控成本和形象成本。效率評價是對政府購買教育服務的投入與產(chǎn)出比率的評價，是政府購買教育服務績效評價的重要構成部分和標準，能夠反應購買教育服務的效果與消耗的公共教育資源之間的投入產(chǎn)出關系［10］。社會公正度評價反映政府購買教育服務在促進社會公正，公平公正地為公眾提供均等的教育服務方面的作用。公眾滿意度評價是公眾對政府購買工作滿意程度的評價，是對基于公眾自身的期望，在使用政府提供的教育服務后形成的滿意或不滿意的狀態(tài)的評價［11］。

五、政府購買教育服務績效評價的標準

效率、效益和公平是政府購買教育績效評價中必須堅持的三個標準，它們之間相互聯(lián)系而且不可或缺?！皟r值取向是影響和制約政府績效評估體系的一個極為重要的因素，政府績效評估指標體系的構成、評估方法的選擇、評估信息的選取及評估結果的運用等，都受制于價值取向?！保?2］價值導向決定政府購買教育服務績效評價的標準。在傳統(tǒng)的政府本位價值導向下，績效評價的主體只有政府，政府往往自己決定評價的指標設計、標準設定、方式方法的選擇，社會公眾完全被置之度外。服務型政府以社會本位和公民本位為價值取向，要求實現(xiàn)從以政府為中心向以公民為中心，從注重政府自身利益向強調(diào)公共利益的轉變。因此，在對政府購買教育服務的績效進行評價時，不能以效率為唯一標準，應該堅持效益標準和效果標準相結合，而且應該更加注重社會效果;要強調(diào)評價過程中社會公眾的參與，以滿足社會公眾的教育需求為政府購買教育服務績效評價的價值所在［13］。

［1］周翠萍.我國政府購買教育服務的現(xiàn)狀與問題——基于上海市教育委托管理的分析［J］.教育發(fā)展研究，2011(03):39～44.

［2］［10］包國憲，劉紅芹.政府購買居家養(yǎng)老服務的績效評價研究［J］.廣東社會科學，2012(02):15-22.

［3］［8］廣州市民政局.廣州市財政局.廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/8110040.htm.

［4］［5］湯赤.教育評估在政府購買教育服務中的作用——上海市浦東新區(qū)的探索與實踐［J］.教育發(fā)展研究，2007(04):47～49.

［6］盛明科.服務型政府評估體系的基本框架與構建方法［J］.中國行政管理，2009(04):25～28.

［7］廣東省人民政府辦公廳.印發(fā)政府向社會組織購買服務暫行辦法的通知［EB/OL］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201205/t20120531_317083.html.

［7］蔡禮強.政府向民間組織購買公共服務研究報告［A］.黃曉勇.中國民間組織報告(2010-2011)［C］.北京:社會科學文獻出版社，2011:48～49.

［11］蘇雷.農(nóng)民工公共就業(yè)培訓的公眾滿意度研究——基于成都市的調(diào)研數(shù)據(jù)分析［D］.成都:西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，2011:16～17.

［12］任金秋，曹淑芹，蔡永亮.服務型政府導向下的政府績效評估［J］.中國行政管理，2010(02):18～22.

［13］王春婷.政府購買公共服務績效與其影響因素的實證研究-基于深圳市和南京市的分析［D］.武漢:華中師范大學管理學院，2012:37.