任中秀

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100;太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

世界各國(guó)在城市化發(fā)展過程中均產(chǎn)生過土地征收、開發(fā)利用、權(quán)利歸屬等一系列問題，各國(guó)為應(yīng)對(duì)這些問題在立法上有各種不同的經(jīng)驗(yàn)和做法。本文主要以兩個(gè)典型國(guó)家——美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度和德國(guó)的土地整理制度為例，闡述其對(duì)我國(guó)的城市化進(jìn)程中土地發(fā)展的借鑒意義。

一、美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度及其影響

土地發(fā)展權(quán)的基本觀念是發(fā)展土地的權(quán)利，是一項(xiàng)可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。進(jìn)一步說，所謂土地發(fā)展權(quán)，就是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)確定的正常使用的價(jià)值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)制度肇始于英國(guó)。第一次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)為了解決城市重建和土地開發(fā)帶來的土地征收問題，創(chuàng)設(shè)了土地發(fā)展權(quán)制度，首次提出土地發(fā)展權(quán)概念①國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“development”有不同的譯法，有的譯為“開發(fā)”，有的譯為“發(fā)展”。相應(yīng)地，“development rights”有的譯為“開發(fā)權(quán)”，有的譯為“發(fā)展權(quán)”。本文使用大多數(shù)人的譯法，使用“發(fā)展”和“發(fā)展權(quán)”的譯法。。1947年英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸國(guó)家所有，由國(guó)家獨(dú)占，實(shí)行所謂土地發(fā)展權(quán)“國(guó)有化”。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實(shí)行開發(fā)建設(shè)之前，必須向政府購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)。1990年，英國(guó)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修正案中將“發(fā)展”定義為在地里、地面、地上或地下進(jìn)行建筑、工程、采礦或其他操作，或者在任何建筑或者其他土地用途上進(jìn)行任何實(shí)體變更。從英國(guó)法律對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的規(guī)定來看，英國(guó)土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，權(quán)利屬性具有公權(quán)性，價(jià)值取向偏重于公平。

20世紀(jì)上半葉，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化速度加快，城市向外擴(kuò)張占用大量農(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來巨大壓力。在20世紀(jì)二三十年代，美國(guó)曾學(xué)習(xí)德國(guó)對(duì)土地用途實(shí)施管制，控制城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，保護(hù)農(nóng)地、同時(shí)保護(hù)環(huán)境。但到20世紀(jì)60年代，美國(guó)各州政府逐漸認(rèn)識(shí)到土地用途管制收益不明顯，農(nóng)地流失狀況仍然很嚴(yán)重。20世紀(jì)60年代末，美國(guó)政府在土地用途管制的基礎(chǔ)上，仿效英國(guó)的做法，建立了土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)施四十多年，遍及全美國(guó)。與英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)不同，美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度的價(jià)值取向注重效率，因?yàn)橥恋匕l(fā)展權(quán)歸私人所有，激發(fā)了農(nóng)地所有者保護(hù)農(nóng)地的積極性。無(wú)論是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移還是土地發(fā)展權(quán)的征購(gòu)都引入了市場(chǎng)機(jī)制，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。

美國(guó)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬不同于英國(guó)歸國(guó)家所有，而是歸土地所有者擁有。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)主要通過兩種制度運(yùn)行:一是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(Transfer of Development Right簡(jiǎn)稱TDR);二是土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)(Purchase of Development簡(jiǎn)稱PDR)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移由土地使用受限制的土地所有者將其土地上的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人，土地發(fā)展權(quán)受讓人獲得土地發(fā)展權(quán)并支付對(duì)價(jià)。1968年美國(guó)紐約市的《界標(biāo)保護(hù)法》第一次規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。該法規(guī)定，禁止改變或拆毀具有歷史意義的界標(biāo)，但允許界標(biāo)土地所有者將界標(biāo)所在土地的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人。新澤西州頒布了專門的《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移法令》。土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)是由美國(guó)各州及政府出資，從土地所有者手中購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)，政府掌握土地發(fā)展權(quán)。1974年紐約州Suffolk縣首先推行土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的運(yùn)作首先是劃定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)出區(qū)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)通常是需要保護(hù)的區(qū)域或禁止進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的區(qū)域。受讓區(qū)通常是可進(jìn)一步進(jìn)行開發(fā)的區(qū)域，通常是城市的中心地帶。土地所有者可以選擇保留土地發(fā)展權(quán)，按原規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行使用，也可以轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但此后不能變更土地用途。其次是由政府確定土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。各地對(duì)土地發(fā)展權(quán)的具體價(jià)值通常有一個(gè)計(jì)算公式。

土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)的運(yùn)作首先由擬出售土地發(fā)展權(quán)的土地所有者向當(dāng)?shù)卣r(nóng)業(yè)(資源)保護(hù)委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)初步審查后，該委員會(huì)對(duì)有關(guān)土地進(jìn)行綜合評(píng)估并確定價(jià)格。雙方經(jīng)談判后簽約。之后，委員會(huì)對(duì)土地的利用情況進(jìn)行監(jiān)督。征購(gòu)的資金有公共資金和非公共資金。前者包括農(nóng)業(yè)基金、財(cái)政撥款、債券發(fā)行、稅收、彩票收入，后者則是組織或個(gè)人捐款的資金。

美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)生了影響。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部營(yíng)建署”在1998年公布“都市計(jì)劃容積移轉(zhuǎn)辦法”(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)，該制度是仿美國(guó)而創(chuàng)設(shè)?！稗k法”第15條規(guī)定，基地的可移出容積，經(jīng)核定全部或部分移出后，其所有權(quán)的全部或部分，應(yīng)轉(zhuǎn)移登記為“國(guó)有”或公有。臺(tái)灣地區(qū)“都市計(jì)劃容積移轉(zhuǎn)辦法”在2004年做出修正，修正案簡(jiǎn)化了移轉(zhuǎn)程序，并擴(kuò)大了適用范圍，如對(duì)政府無(wú)力征收的因軍事、航空、噪音以及其他因法規(guī)變更而禁建的土地都可適用容積移轉(zhuǎn)，容積移轉(zhuǎn)也可跨區(qū)進(jìn)行。

二、德國(guó)土地整理制度及其特點(diǎn)

在歐洲國(guó)家中，德國(guó)的土地整理在制度、理論、技術(shù)等方面都具有一定的代表性。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地利用關(guān)系發(fā)生了很大變化。為應(yīng)對(duì)這一變化，聯(lián)邦德國(guó)于1953年頒布聯(lián)邦土地整理法，并于1976年和1982年兩次修訂。起初土地整理的目標(biāo)是為了改善農(nóng)林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，之后轉(zhuǎn)向不僅重視農(nóng)業(yè)利益，而且重視自然環(huán)境的保護(hù)和景觀的保持。到20世紀(jì)80年代，德國(guó)的土地整理的職能進(jìn)一步擴(kuò)大，增加了村鎮(zhèn)改造的內(nèi)容，土地整理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施其發(fā)展計(jì)劃和實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)的重要手段。

德國(guó)土地整理的具體運(yùn)作是在土地整理官方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，按照一定的程序，在土地所有人、公共利益代表和農(nóng)業(yè)職工代表的共同參與下進(jìn)行。土地整理官方機(jī)構(gòu)為土地整理局(不同的州名稱不同)，在州、地區(qū)及基層都設(shè)不同級(jí)別的土地整理局。土地整理的具體執(zhí)行單位為參加者聯(lián)合會(huì)。該聯(lián)合會(huì)同土地整理區(qū)域內(nèi)的全部土地所有者以及土地整理期間的合法建房者共同組成。參加者聯(lián)合會(huì)在土地整理局的指導(dǎo)下開展工作，其主要任務(wù)是組織公用設(shè)施的建設(shè)和維護(hù);實(shí)施必要的土壤改良;負(fù)責(zé)土地整理的有關(guān)經(jīng)費(fèi)籌措和使用;完成土地整理局承擔(dān)的其他任務(wù)。土地整理程序按照實(shí)施的先后順序可分為制定土地整理規(guī)劃階段;明確權(quán)利歸屬階段;實(shí)施土地整理工程階段;核算階段。德國(guó)土地整理制度的特點(diǎn)可以簡(jiǎn)要概括如下。

第一，土地整理制度有完善的法律制度為依據(jù)。如前所述，德國(guó)在1953年已頒布土地整理法，并隨著形式的變化而不斷進(jìn)行修正。各州制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則和條例，明確規(guī)定土地整理的目的、任務(wù)和方法、組織機(jī)構(gòu)與其職能、參加者的權(quán)利與義務(wù)、土地整理費(fèi)用、土地估價(jià)、權(quán)屬調(diào)整及成果驗(yàn)收等內(nèi)容。

第二，注重公眾參與和廣泛支持。從德國(guó)土地整理的實(shí)際運(yùn)作來看，土地整理的執(zhí)行者是參加者聯(lián)合會(huì)，不僅土地的所有者和合法建房者會(huì)成為聯(lián)合會(huì)的參與者，而且有關(guān)的農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等政府部門以及農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)及農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)也會(huì)參與土地整理。各個(gè)參與者對(duì)于土地整理的立項(xiàng)決定、土地估價(jià)、權(quán)屬調(diào)整方案以及土地整理方案都可以通過法定程序表達(dá)自身意愿，有利于土地整理決策的合理、公平，有利于兼顧各方的利益訴求。

第三，重視土地所有權(quán)人的利益保護(hù)。德國(guó)對(duì)土地所有權(quán)人的利益保護(hù)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，明確權(quán)利歸屬。德國(guó)實(shí)行土地私有制。明確權(quán)利歸屬是對(duì)土地所有權(quán)人利益保護(hù)的前提。由于德國(guó)民法制度中已有較為完善的登記制度，在土地整理前已有明確的權(quán)利歸屬登記。在制定土地整理方案時(shí)，土地整理后涉及的產(chǎn)權(quán)變更及時(shí)進(jìn)行變更登記，如土地登記、水利登記、文化遺址登記等。登記變更是未來保護(hù)土地權(quán)益的基礎(chǔ)。其次，合理評(píng)估土地價(jià)格。要保護(hù)土地所有者的利益，必須有合理的土地估價(jià)制度。德國(guó)的土地估價(jià)不像美國(guó)完全由市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)完成價(jià)格評(píng)估，而是由土地整理局提供土地的價(jià)值參照體系。這個(gè)估價(jià)不是絕對(duì)的貨幣價(jià)格而是各個(gè)地塊與其他地塊的相對(duì)價(jià)值關(guān)系。具體的估價(jià)工作一般由農(nóng)業(yè)估價(jià)師承擔(dān)。整個(gè)土地估價(jià)工作一般要花費(fèi)兩年的時(shí)間。

第四，注重對(duì)景觀和生態(tài)的保護(hù)。德國(guó)土地整理的理念也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，從只重視改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量，到既重視農(nóng)業(yè)利益又重視自然環(huán)境保護(hù)和景觀的維持。強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)具有生態(tài)可行性，盡量減少對(duì)動(dòng)植物生存環(huán)境的不利影響，形成合理的景觀生態(tài)環(huán)境。

第五，設(shè)立專門的機(jī)關(guān)解決權(quán)屬爭(zhēng)議問題。德國(guó)的土地整理法規(guī)定，每個(gè)州的最高行政法院要設(shè)立土地整理法庭，負(fù)責(zé)審議和處理有關(guān)的訴訟案件和糾紛。在州一級(jí)土地整理局內(nèi)部還設(shè)有一個(gè)獨(dú)立的爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，專門解決土地整理過程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議。

三、國(guó)外土地發(fā)展制度對(duì)完善我國(guó)大陸土地發(fā)展制度的借鑒意義

(一)我國(guó)大陸地區(qū)城市化進(jìn)程中土地發(fā)展制度的現(xiàn)狀及存在的問題

隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，城市用地規(guī)模擴(kuò)大也會(huì)導(dǎo)致耕地減少以及農(nóng)村宅基地用地的調(diào)整。從我國(guó)一系列有關(guān)土地管理的法律法規(guī)來看，立法者對(duì)于土地管理的理念在不斷變化。2004年的國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》重在對(duì)土地嚴(yán)格管理，主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的嚴(yán)格限制，到2007年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則開始強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境、自然資源及歷史文化遺產(chǎn)。但總體而言，與國(guó)外的土地發(fā)展及土地整理相比，我國(guó)的土地發(fā)展制度還處于初級(jí)階段，土地發(fā)展模式還需要不斷發(fā)展和完善。具體而言，我國(guó)的土地發(fā)展存在以下問題。

第一，土地發(fā)展缺少理論支撐和完善的立法。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的理論是在1961年由學(xué)者杰拉爾德·勞埃德(Gerald Lloyd)提出的，從其制度運(yùn)作及影響力來看比較成功。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)引入土地發(fā)展權(quán)制度建立“都市計(jì)劃容積移轉(zhuǎn)”制度，就是以土地發(fā)展權(quán)的理論為基礎(chǔ)的。德國(guó)的土地整理以完善的法律為依據(jù)。相比而言，我國(guó)的土地發(fā)展是在不斷試點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展的。20世紀(jì)90年代在還沒有法律法規(guī)規(guī)定的情況下，有的省已開始土地整理的試點(diǎn)了。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》性質(zhì)上也不是行政法規(guī)，而是具有內(nèi)部約束力的行政通知，是對(duì)各級(jí)政府和機(jī)構(gòu)具體行政行為的約束，直到2007年才出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，立法相對(duì)滯后于實(shí)踐且缺乏有力的理論基礎(chǔ)支撐。

第二，公眾參與土地發(fā)展缺乏具體的程序與制度安排。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和征購(gòu)制度是通過具體的市場(chǎng)化程序來運(yùn)作的，政府進(jìn)行監(jiān)督。土地所有者在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和征購(gòu)過程中有談判、協(xié)商的權(quán)利。而德國(guó)的土地整理則通過參加者聯(lián)合會(huì)實(shí)現(xiàn)公眾參與，并且還規(guī)定有具體的程序安排。我國(guó)的有關(guān)文件中也提到要“尊重群眾意愿”，但實(shí)踐中只涉及土地征收，只是以看農(nóng)戶是否愿意簽合同為準(zhǔn)，至于農(nóng)村土地整理的規(guī)劃與做法則很少舉行聽證，也很少通過召開會(huì)議的形式讓農(nóng)戶直正參與土地發(fā)展決策。

第三，土地物權(quán)人的利益保護(hù)存在立法漏洞。美國(guó)和德國(guó)都實(shí)行土地私有制，其土地權(quán)屬明確。德國(guó)完備的土地登記制度保證了土地整理的順利進(jìn)行。美國(guó)的土地價(jià)值主要通過市場(chǎng)中介完成，而德國(guó)的土地估價(jià)由土地整理局提供價(jià)值參照系統(tǒng)，具體由農(nóng)業(yè)估價(jià)師承擔(dān)。我國(guó)不實(shí)行土地私有制，但《物權(quán)法》已確立對(duì)物權(quán)人的物權(quán)保護(hù)。然而我國(guó)尚未建立起完備的土地登記和土地估價(jià)制度，立法的缺失不利于保護(hù)土地物權(quán)人的利益。

第四，土地生態(tài)與景觀保護(hù)仍需加強(qiáng)具體立法與執(zhí)法。從其他國(guó)家的實(shí)踐來看，土地發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視生態(tài)與景觀保護(hù)。我國(guó)2007年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也體現(xiàn)了這一理念，但是從具體的實(shí)踐來看。隨著2008年的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》的頒布，地方政府仍以獲得建設(shè)用地指標(biāo)為主要目標(biāo)，著眼于短期利益，而不重視長(zhǎng)期的生態(tài)效益。因此，有必要進(jìn)一步完善土地生態(tài)與景觀保護(hù)立法，并加強(qiáng)執(zhí)法。

第五，土地糾紛解決的司法途徑不夠暢通。我國(guó)最高人民法院的司法解釋規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決;集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理①參見《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》2005年7月29日。。雖然對(duì)于農(nóng)村土地承包糾紛的解決設(shè)有仲裁機(jī)構(gòu)，但對(duì)于農(nóng)村宅基地及其他農(nóng)村土地糾紛的解決并無(wú)仲裁的途徑。

(二)國(guó)外土地發(fā)展制度對(duì)我國(guó)大陸土地發(fā)展的借鑒意義

鑒于我國(guó)土地發(fā)展制度的現(xiàn)狀及存在的問題，有必要借鑒國(guó)外土地發(fā)展制度的合理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)大陸土地發(fā)展制度。

第一，土地發(fā)展權(quán)制度的借鑒意義。土地發(fā)展權(quán)理論發(fā)端于英國(guó)，但英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，而臺(tái)灣受美國(guó)影響而創(chuàng)設(shè)的“都市計(jì)劃容積移轉(zhuǎn)辦法”則采取了折衷的態(tài)度，基地的可移出容積的全部或部分，其所有權(quán)的全部或部分可移轉(zhuǎn)登記為“國(guó)有”或公有。土地發(fā)展權(quán)理論可以解決由于土地資源保護(hù)、景觀保護(hù)、文化遺址保護(hù)或由于其他原因而禁建的土地所有者與其他可發(fā)展空間資源的土地所有者的利益均衡與合理分配。而對(duì)于何種方案更適合于我國(guó)則屬于立法選擇問題。我國(guó)若引入土地發(fā)展權(quán)理論，可根據(jù)我國(guó)土地制度設(shè)計(jì)相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)而設(shè)定不同的土地發(fā)展權(quán)歸屬主體。

第二，德國(guó)土地整理制度也可資立法借鑒。德國(guó)并未采納英美的土地發(fā)展權(quán)理論，對(duì)于土地的發(fā)展，形成了自己獨(dú)特的土地整理立法:土地整理的目的、任務(wù)和方法、組織機(jī)構(gòu)與其職能，參加者的權(quán)利與義務(wù)，土地整理費(fèi)用、土地估價(jià)、權(quán)屬調(diào)整及成果驗(yàn)收等。

第三，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)土地所有權(quán)人的利益保護(hù)并通過具體制度落實(shí)。無(wú)論是美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度還是德國(guó)的土地整理制度，都注重對(duì)土地所有權(quán)人的利益保護(hù)并且有土地登記制度、土地價(jià)格評(píng)估制度保障。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，建立土地登記制度，并完善土地價(jià)格評(píng)估制度。

第四，設(shè)計(jì)具體的程序，保障公眾參與土地發(fā)展。如果引入土地發(fā)展權(quán)制度，則可以通過市場(chǎng)機(jī)制的談判及合同讓民眾表達(dá)自由意志。如果借鑒德國(guó)的土地整理制度，則可以建立類似的公眾參與土地整理的委員會(huì)，讓公眾參與土地整理，為土地發(fā)展規(guī)劃提出合理化建議。

第五，完善土地糾紛解決的途徑。在土地行政糾紛救濟(jì)方面，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立土地糾紛解決的仲裁機(jī)構(gòu)，制定土地糾紛仲裁的有關(guān)法律。在土地糾紛司法救濟(jì)方面，法院對(duì)于涉及的大量土地案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步納入受案范圍，拓寬土地糾紛解決途徑。

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