欒 洋，孫海波，劉 穎

(1.哈爾濱理工大學(xué)，哈爾濱150080;2.哈爾濱工業(yè)大學(xué)，哈爾濱150006;3.黑龍江省科學(xué)院，哈爾濱150001)

高校專項(xiàng)資金是指由政府相關(guān)部門和高校年度預(yù)算安排下達(dá)的除基本支出以外的具有指定項(xiàng)目和用途的專用資金，主要包括“211工程”、“985工程”、大型修建和購置、三重建設(shè)(重點(diǎn)科研、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、重點(diǎn)學(xué)科)項(xiàng)目、課程建設(shè)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)［1］。

隨著高等教育體制改革的深入和發(fā)展，國家逐漸加大對(duì)高校專項(xiàng)資金的投入力度，高校財(cái)政支出中的專項(xiàng)資金所占比重越來越大，在高校的發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。專項(xiàng)資金的分配、使用、管理等一系列問題也越來越引起高校的重視，有必要建立高校專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系，分析投入決策，強(qiáng)化產(chǎn)出責(zé)任，提高專項(xiàng)資金的使用效益、效率和效果。

一、高校專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理中存在的主要問題

1.專項(xiàng)資金項(xiàng)目分配缺乏可行性論證

(1)專項(xiàng)資金項(xiàng)目前期缺乏可行性論證。缺乏對(duì)項(xiàng)目前期申報(bào)、審批過程的評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目的報(bào)批過程中，往往會(huì)出現(xiàn)人情項(xiàng)目、補(bǔ)償項(xiàng)目等，對(duì)項(xiàng)目本身的社會(huì)效果、經(jīng)濟(jì)效益缺乏全面、系統(tǒng)的分析和評(píng)估。對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的設(shè)備采購缺乏前期的市場調(diào)研，以致于與項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行中的設(shè)備購置費(fèi)出入較大［2］。

(2)專項(xiàng)資金預(yù)算編制不細(xì)，缺乏一致性。預(yù)算編制不細(xì)，不利于專項(xiàng)評(píng)估、項(xiàng)目的實(shí)施和追蹤問效。由于財(cái)政撥款與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間的不一致性，項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)度與高校項(xiàng)目進(jìn)程難以保持一致，導(dǎo)致專項(xiàng)項(xiàng)目資金跟不上項(xiàng)目自身進(jìn)展，影響了項(xiàng)目順利進(jìn)行，甚至導(dǎo)致資金管理失控。

2.專項(xiàng)資金使用效率、資產(chǎn)利用率不高

專項(xiàng)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)。財(cái)務(wù)部門在審核專項(xiàng)資金票據(jù)時(shí)，往往只能從票據(jù)本身的合理性和合法性進(jìn)行審核，而對(duì)資金使用的真實(shí)性或業(yè)務(wù)本身的真實(shí)性卻無從判斷，從而形成隱形擠占專項(xiàng)資金的情況，使專項(xiàng)資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性大打折扣。

由于專項(xiàng)資金缺乏必要的績效評(píng)價(jià)制度，一些專項(xiàng)資金在使用時(shí)出現(xiàn)盲目擴(kuò)大支出，重復(fù)購置設(shè)備現(xiàn)象。由于資金使用效率不高，設(shè)備閑置，未能有效整合資源，資產(chǎn)利用率不高，資產(chǎn)在無形中造成浪費(fèi)。

3.專項(xiàng)資金項(xiàng)目結(jié)題后，對(duì)專項(xiàng)資金缺少有效的分析與評(píng)價(jià)

(1)績效評(píng)價(jià)體系不健全、不完善，監(jiān)督機(jī)制不能有效地發(fā)揮作用。高校專項(xiàng)資金目前的評(píng)價(jià)主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面，各類指標(biāo)的設(shè)計(jì)單一，不成體系，缺乏全局觀念。缺乏除財(cái)務(wù)指標(biāo)外的定量指標(biāo)與定性指標(biāo)，缺乏全局觀念，使得考核評(píng)價(jià)的結(jié)果無法準(zhǔn)確定性，不能做到客觀公正。

(2)缺少專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)后的追蹤問效制度。對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的長期效益缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)，存在項(xiàng)目結(jié)束評(píng)價(jià)也隨之結(jié)束的現(xiàn)象。同時(shí)，專項(xiàng)資金管理方式與績效評(píng)價(jià)的原則相抵觸，體現(xiàn)在:一是項(xiàng)目建設(shè)周期較短。由于項(xiàng)目建設(shè)周期一般較短，導(dǎo)致效益不明顯，有的項(xiàng)目到結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)存在結(jié)余資金較大等問題，為了確保財(cái)政資金不被上繳，往往會(huì)有“突擊花錢”的現(xiàn)象，造成資金不必要的浪費(fèi)。二是資金到位過晚的現(xiàn)象比較普遍?？缒甓软?xiàng)目建設(shè)資金按計(jì)劃逐年下達(dá)，很多項(xiàng)目都存在當(dāng)年申請(qǐng)，跨年度立項(xiàng)的問題，在未明確項(xiàng)目是否立項(xiàng)的前提下，項(xiàng)目申請(qǐng)人無法開展前期工作。

二、高校專項(xiàng)資金實(shí)施績效評(píng)價(jià)的必要性

1.適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要，順應(yīng)國際預(yù)算改革的趨勢

黨的十六屆三中全會(huì)提出“要改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)體系”。通過建立績效評(píng)價(jià)體系，確保專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化原則。對(duì)高校專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，可以克服傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的弊端，在專項(xiàng)資金管理方面進(jìn)行理念和方法上的改革，提供資金分配的科學(xué)性，防止和減少預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象。健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，提高專項(xiàng)資金使用效率和效益，有效保證專項(xiàng)資金支出的合理性和合法性。同時(shí)，通過績效評(píng)價(jià)報(bào)告的信息反饋機(jī)制，為專項(xiàng)資金下一輪預(yù)算編制提供依據(jù)。

2.績效評(píng)價(jià)是績效預(yù)算的重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)

績效預(yù)算作為以目標(biāo)為導(dǎo)向，以高校項(xiàng)目資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制、控制及評(píng)價(jià)的一種預(yù)算管理模式，其過程是高校先確定履行職能需要消耗的資源，在此基礎(chǔ)上制定績效目標(biāo)，并用量化指標(biāo)來衡量每項(xiàng)計(jì)劃在實(shí)施過程中取得的成績和完成工作的情況，建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金由“過程管理”模式向“結(jié)果導(dǎo)向管理”模式的轉(zhuǎn)變［3］。

3.有利于加強(qiáng)專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)管理

專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，可以進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金的監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)專項(xiàng)資金的合理配置與調(diào)控，真實(shí)反映高校專項(xiàng)資金使用效果和效益狀況，有利于優(yōu)化專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)資金使用效益。

三、高校專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)措施與方法

為了解決目前專項(xiàng)資金管理中存在的問題，有針對(duì)性地從動(dòng)態(tài)的角度考慮建立全方位的、客觀的專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系，做到事前控制、事中監(jiān)督、事后考評(píng)。

1.專項(xiàng)資金項(xiàng)目前期介入，嚴(yán)把審批關(guān)

(1)細(xì)化預(yù)算。提高項(xiàng)目支出預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性，包括對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)，該項(xiàng)目實(shí)施所達(dá)到的預(yù)期社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、效益持續(xù)力。嚴(yán)格項(xiàng)目可行性論證制度，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理辦法。

(2)規(guī)范操作，強(qiáng)化監(jiān)督，?？顚Ｓ?。專項(xiàng)資金使用與各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度以及專項(xiàng)資金管理辦法相結(jié)合，確保專項(xiàng)資金活動(dòng)步入制度化軌道，增強(qiáng)資金使用的責(zé)任意識(shí)，資金使用與監(jiān)督檢查相結(jié)合，落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，增強(qiáng)項(xiàng)目管理的規(guī)范性，加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)督。

(3)管理制度保障和支撐條件保障。制定高校專項(xiàng)資金管理辦法及專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)管理辦法，形成科學(xué)的運(yùn)作程序。立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，做到事前控制;撥付使用環(huán)節(jié)，做到撥付及時(shí)、到位，嚴(yán)格按預(yù)算資金用途使用資金，確保?？顚Ｓ?監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，運(yùn)用績效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行跟蹤問效。對(duì)項(xiàng)目實(shí)行信息化管理，為績效評(píng)價(jià)提供必要的技術(shù)保障條件，并積累項(xiàng)目管理和績效評(píng)價(jià)資料。

2.嚴(yán)格履行預(yù)算編審制度及預(yù)決算管理辦法

績效評(píng)價(jià)結(jié)果是改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目管理，遵循專項(xiàng)資金保證重點(diǎn)、專款專用、實(shí)行按計(jì)劃付款的全過程控制的專項(xiàng)資金管理原則。專項(xiàng)資金項(xiàng)目支出預(yù)算按“總量控制、分類管理、規(guī)范運(yùn)行、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則進(jìn)行編制，并嚴(yán)格履行預(yù)決算的編制程序和審批程序。

3.完善對(duì)項(xiàng)目的追蹤問效制度，做好對(duì)項(xiàng)目長期效益的評(píng)價(jià)

對(duì)完成后的項(xiàng)目實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，主要從是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到目標(biāo)的程度、成本效益分析評(píng)價(jià)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際影響、項(xiàng)目可持續(xù)性等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要，確定項(xiàng)目實(shí)施和績效評(píng)價(jià)周期，以確保專項(xiàng)資金效益實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化目標(biāo)。在國家財(cái)政政策允許的情況下，適當(dāng)放寬高校專項(xiàng)資金建設(shè)和績效評(píng)價(jià)周期，項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)時(shí)間與批準(zhǔn)立項(xiàng)項(xiàng)目的完成時(shí)間同步進(jìn)行，從而有效地降低人力成本，確保實(shí)施項(xiàng)目最大限度地發(fā)揮作用。

4.積極探索建立專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是綜合反映專項(xiàng)資金績效總體現(xiàn)象的特定概念，是衡量和評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的載體。它是動(dòng)態(tài)的、可擴(kuò)充的，因此高?？山Y(jié)合績效評(píng)價(jià)對(duì)象的不同特點(diǎn)，不斷完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而保證評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和有效性。

經(jīng)過查閱大量資料、理論分析和實(shí)踐的摸索，堅(jiān)持科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性的原則，堅(jiān)持定量分析和定性分析相結(jié)合的原則，筆者初步設(shè)計(jì)了一系列與專項(xiàng)資金內(nèi)容相關(guān)的指標(biāo)，形成了專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以用來衡量和評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金績效優(yōu)劣。

(1)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的總體框架。對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理作出科學(xué)評(píng)價(jià)，確定專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是關(guān)鍵。專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理要建立兩個(gè)評(píng)價(jià)體系:一是定量分析評(píng)價(jià)體系，它是從人、財(cái)、物的視角對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理活動(dòng)的效率性、效益性進(jìn)行定量分析評(píng)價(jià);二是定性分析評(píng)價(jià)體系，對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理活動(dòng)中的機(jī)制、制度等非定量指標(biāo)因素進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)定量指標(biāo)的進(jìn)一步補(bǔ)充［4］。

(2)專項(xiàng)資金綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成及其考評(píng)。定量分析指標(biāo)體系分為5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，20個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每類指標(biāo)的評(píng)定項(xiàng)及其衡量維度有所區(qū)別，有所側(cè)重。