王 郁，張偉力

（1.中共唐山市委黨校 理論研究室，河北 唐山 063000；2.中共唐山市委黨校管理教研室，河北 唐山063000）

當(dāng)前，建立“首都大區(qū)”對京津冀進(jìn)行跨區(qū)域社會管理具有重要現(xiàn)實意義。一是有利于協(xié)調(diào)跨區(qū)域城市管理難題，消除管理空白。在京津冀三地城市交接地區(qū)，因為現(xiàn)有管理體制問題，在城管、交管、食品監(jiān)管等許多方面存在監(jiān)管遺漏，或者監(jiān)管重疊，不利于社會秩序管理。建立“首都大區(qū)”進(jìn)行跨區(qū)域管理則有助于聯(lián)合執(zhí)法、消除遺漏、形成管理合力。二是有利于推進(jìn)跨區(qū)域公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施共享，提高資源利用效率。如京津冀地區(qū)內(nèi)交通運輸網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達(dá)，但聯(lián)系松散、協(xié)作不夠，并未實現(xiàn)都市圈內(nèi)高通達(dá)性。又如因為人口跨區(qū)域流動，陷入了不能享受屬地公共服務(wù)也沒資格享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)的窘境，兩地也分別產(chǎn)生了服務(wù)不足與服務(wù)閑置的結(jié)構(gòu)性矛盾。推進(jìn)京津冀跨區(qū)域在戶籍、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的合作，則有助于資源共享。三是有利于三地協(xié)調(diào)，形成科學(xué)、合理、高效的首都經(jīng)濟圈治理機制。由于隸屬于不同的行政區(qū)劃，京津冀都市圈內(nèi)各城市間長期處于各自為政的狀態(tài)，社會維穩(wěn)、招商引資、產(chǎn)業(yè)培育常常出現(xiàn)矛盾。建設(shè)“首都大區(qū)”，有助于增強現(xiàn)有京津冀都市圈規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力，形成一個科學(xué)、規(guī)范、有效的都市圈治理機制，在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面，形成統(tǒng)一的區(qū)域公共政策。

一、建立“首都大區(qū)”對京津冀進(jìn)行跨區(qū)域社會管理的可行性分析

（一）國外“首都大區(qū)”管理機構(gòu)成功實踐

從理論基礎(chǔ)和國外實踐來看，京津冀建立“首都大區(qū)”管理機構(gòu)具有較大可行性。美國城市理論家劉易斯·芒福德曾經(jīng)指出：“如果區(qū)域發(fā)展想做得更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機構(gòu)?！盵1]許多發(fā)達(dá)國家設(shè)置了類似“首都大區(qū)”的管理機構(gòu)，如國家首都委員會、首都大區(qū)議會、首都圈聯(lián)合委員會、首都發(fā)展局等[2]來作為首都地區(qū)的跨區(qū)域管理機構(gòu)，為我國“首都大區(qū)”提供了良好的經(jīng)驗借鑒。

1.英國“大倫敦政府”模式：早期大倫敦區(qū)域內(nèi)有32個自治郡和倫敦城，為治理責(zé)權(quán)混亂、各自為政的問題。英國政府1994年成立了倫敦政府組閣辦公室，由專職市長，加其他25個自治市的市長結(jié)成市長聯(lián)盟，共同組閣大倫敦管理局，形成了“市長領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)盟監(jiān)督”的體制。大倫敦管理局下設(shè)倫敦交通部、倫敦發(fā)展署、倫敦消防急救規(guī)劃局和大都市警察局四大機構(gòu)[3]，負(fù)責(zé)大倫敦區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理。這種模式的優(yōu)點在于市長聯(lián)盟能起協(xié)調(diào)作用，而下設(shè)執(zhí)行機構(gòu)能保障共同決議得以有效實施。

2.法國“城市合同委員會”模式：法國首都圈——巴黎大區(qū)，由巴黎、近郊區(qū)（包括 92 省、93 省、94 ?。?，遠(yuǎn)郊區(qū)（77、78、91、95四個大?。┙M成，人口占全國近1/5，GDP占全國的29%。法國在治理中設(shè)立“城市合同實施委員會”，由簽約城市派駐1～2名代表，設(shè)置秘書處、資源管理、經(jīng)濟建設(shè)、道路維護(hù)等不同執(zhí)行部門，對共同關(guān)心問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、決策[4]。這種模式充分發(fā)揮了城市合同委員會的協(xié)調(diào)決策功能，且執(zhí)行機構(gòu)分工明確，提高了首都圈內(nèi)部的政策一體化。

3.韓國“首都圈整備委員會”模式：韓國首都圈由首爾及仁川、京畿道組成，面積占全國12%，人口占50%。為治理地價飛漲、交通堵塞、環(huán)境污染等社會問題，提出了“首都圈整頓計劃”，設(shè)立首都圈整備委員會。委員會由國務(wù)總理任委員長，財政部部長和建設(shè)交通部部長任副委員長，首爾特別市市長、仁川廣域市市長、京畿道知事及相關(guān)部委長官任委員[5]。這種模式勝在級別高，國家總理擔(dān)任委員會委員長，能夠提高委員會的決策權(quán)威和執(zhí)行力度，也有助于與國家發(fā)展相協(xié)調(diào)。

4.日本“首都圈建設(shè)委員會”模式：大東京都市圈包括23個行政區(qū)政府，面積、人口、GDP分別約占全日本的10%、32.6%、33%[6]。 1956年，日本政府實行“首都圈整頓方案”，設(shè)立“首都圈建設(shè)委員會”，下設(shè)決議機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)首都城市及其周圍地區(qū)的整體規(guī)劃、建設(shè)與管理。這種模式與韓國“首都圈整備委員會”模式類似，也有助于保障首都圈社會管理一體化的有效性。

5.加拿大“政府董事會”模式：溫哥華地區(qū)城市群由21個城市與城區(qū)組成，1967年開始設(shè)置大溫哥華地區(qū)政府董事會，由城市群的21個市、區(qū)選舉出來的代表組成，對城市群發(fā)展過程中的地區(qū)規(guī)劃、交通設(shè)施、供水污水處理、空氣質(zhì)量管理、固體廢棄物處理、住宅建設(shè)、城市群綠化、城市群市政勞工就業(yè)等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，收入來源為向成員政府收取的服務(wù)費[7]。這種模式充分發(fā)揮了市場經(jīng)濟的調(diào)解機制，決策也高度民主化，執(zhí)行效率相比以上四種模式稍弱。

（二）當(dāng)前京津冀建立“首都大區(qū)”具備一定基礎(chǔ)

目前，京津冀區(qū)域合作已經(jīng)取得了《廊坊共識》、“環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)席會議”等成績，為推進(jìn)建設(shè)“首都大區(qū)”體制建設(shè)做了良好鋪墊。尤其是在創(chuàng)新社會管理成為京津冀三地政府的執(zhí)政理念的背景下，建立“首都大區(qū)”管理機構(gòu)更是應(yīng)運而生。如北京市委書記劉淇在學(xué)習(xí)胡錦濤講話精神時強調(diào)，要“深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新”，“全市各區(qū)縣要積極圍繞國家相關(guān)規(guī)劃和政策，認(rèn)真研究，早做謀劃，下先手棋，打主動仗，努力在打造首都經(jīng)濟圈的過程中實現(xiàn)自身科學(xué)發(fā)展?！碧旖蚴形瘯洀埜啕愒谏鐣芾韯?chuàng)新推動會上進(jìn)一步指出，要“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，立足于天津的城市定位，勇于探索，大膽實踐，積極構(gòu)建社會管理的新模式”。河北省委書記張慶黎率河北省黨政代表團(tuán)在北京學(xué)習(xí)考察時明確表示，京冀合作交流方興未艾、前景廣闊，未來要認(rèn)真落實京冀合作框架協(xié)議，把以北京為龍頭的京津冀地區(qū)打造成全國經(jīng)濟發(fā)展的新的重要增長極。此外，京津冀三地已經(jīng)開展了部分社會管理協(xié)作，為建立“首都大區(qū)”奠定了一定基礎(chǔ)。

二、京津冀“首都大區(qū)”設(shè)置方式探討

（一）探索京津冀“首都大區(qū)”的設(shè)置方式：在京津冀首都經(jīng)濟圈中設(shè)置“首都大區(qū)”管理委員會，委員會委員長由國務(wù)委員或副總理擔(dān)任，京津冀所有地級市市長為常務(wù)委員，國務(wù)院發(fā)改委、工信部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部等常務(wù)副部長擔(dān)任委員，委員會的常務(wù)副委員長實行城市市長輪流擔(dān)任?！笆锥即髤^(qū)”管理委員會下設(shè)秘書處、規(guī)劃處、執(zhí)行處、爭議仲裁處等不同下級機構(gòu)。

（二）“首都大區(qū)”管理委員會以各類跨區(qū)域?qū)ｍ椢瘑T會為主：在京津冀“首都大區(qū)”管理委員會下設(shè)一系列的專項委員會，負(fù)責(zé)區(qū)域公共事務(wù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)督，如“首都大區(qū)交通一體化委員會”負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)交通設(shè)施規(guī)劃、投資、建設(shè)的一體化進(jìn)程。專項委員會可以分為兩類：一類專項委員會由政府主導(dǎo)，可以由京津冀地區(qū)的市、區(qū)/縣政府，以及各政府的職能機構(gòu)作為委員來組成；二類專項委員會由非政府主導(dǎo)，可以由各類專業(yè)性、市場化等更強的企業(yè)代表、專家學(xué)者和市民代表等參與。在信息、資金、技術(shù)等各個方面，這些專項委員能夠為京津冀地區(qū)的跨區(qū)域的公共事務(wù)治理提供各方面的支持。

（三）“首都大區(qū)”管理委員會的專項委員會與現(xiàn)有機構(gòu)對接：如在市級層面，內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)由市交通局負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)和管理，涉及到都市圈的交通規(guī)劃、建設(shè)和管理，由“首都大區(qū)”管理委員會下屬的交通規(guī)劃處進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時，促進(jìn)京津冀都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的一體化進(jìn)程，各市級交通管理部門體系內(nèi)要設(shè)置京津冀都市圈交通協(xié)調(diào)管理辦公室，任命辦公室主任和聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常事務(wù)和區(qū)域協(xié)調(diào)。同樣，各市的國土、旅游、環(huán)保、農(nóng)林、水利、工商等相關(guān)部門也需要成立類似的協(xié)調(diào)機構(gòu)，為京津冀都市圈社會管理一體化提供支撐。

三、建立“首都大區(qū)”推動京津冀社會管理一體化的對策思考

當(dāng)前，要通過建立京津冀“首都大區(qū)”為契機，加快推進(jìn)京津冀社會管理一體化進(jìn)程。具體來說，要采取以下對策：

一要實行規(guī)劃先行，加快京津冀合作的各項規(guī)劃。國外首都大區(qū)的治理和建設(shè)，通常優(yōu)先制定區(qū)域規(guī)劃。如日本政府從1956年起，連續(xù)制定了5次區(qū)域改造規(guī)劃；韓國早在1963年就制定了首都地區(qū)長達(dá)15年的發(fā)展規(guī)劃，并先后四次進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整[8]。為此，需要借鑒國外經(jīng)驗：首先，建立“首都大區(qū)”規(guī)劃機構(gòu)。歐、美、日各國“首都大區(qū)”一般都成立了專門的規(guī)劃機構(gòu)，如大倫敦機構(gòu)、柏林聯(lián)合區(qū)域規(guī)劃部、美國的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、日本的首都圈建設(shè)委員會等。京津冀“首都大區(qū)”需要建立聯(lián)合統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)，從區(qū)域的整體、長遠(yuǎn)利益出發(fā)，結(jié)合各地的資源、環(huán)境、人口與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行規(guī)劃，并明確其管理、監(jiān)督、約束權(quán)限。其次，明確“首都大區(qū)”規(guī)劃形式。國外首都區(qū)的規(guī)劃一般形成戰(zhàn)略研究和具體規(guī)劃兩種文件。前者對首都大區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、空間戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行規(guī)定，具有法定效力；后者則是對土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的具體規(guī)劃，用以解決具體問題，可以協(xié)調(diào)[9]。京津冀“首都大區(qū)”的規(guī)劃需要以戰(zhàn)略規(guī)劃和一般規(guī)劃兩種形式對資源、市場、產(chǎn)業(yè)、空間與人口進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)。再次，制定“首都大區(qū)”規(guī)劃內(nèi)容。京津冀“首都大區(qū)”要以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域市場、生態(tài)環(huán)保的一體化進(jìn)程為目標(biāo)，整合規(guī)劃內(nèi)容。如在空間規(guī)劃中，要涵括環(huán)境治理規(guī)劃、信息網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、交通綜合規(guī)劃、資源利用規(guī)劃和供給排水規(guī)劃等。

二要強化立法保障，制定“首都大區(qū)”法律法規(guī)。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展也離不開完善的區(qū)域法制基礎(chǔ)。如日本先后頒布了《首都圈整治法》等5部法律，韓國制定了《首都圈整備規(guī)劃法》等10余部相關(guān)法律[10]。為了更好地促進(jìn)京津冀“首都大區(qū)”發(fā)展，“首都大區(qū)”管理委員會應(yīng)該聯(lián)合制定京津冀合作的法律法規(guī)。首先，要聯(lián)合出臺區(qū)域法律法規(guī)，加強區(qū)域立法。京津冀人民代表大會要探討為“首都大區(qū)”制定區(qū)域法規(guī)提供制度化平臺，并且實現(xiàn)對三地規(guī)劃、協(xié)作進(jìn)行法律監(jiān)督。要加快出臺《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，并將強化對三地發(fā)展的剛性約束。要根據(jù)京津冀“首都大區(qū)”現(xiàn)實發(fā)展需要，逐步出臺相關(guān)區(qū)域法規(guī)，以法規(guī)的形式打破三地間地方保護(hù)和行政壁壘，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素的自由流動，推動京津冀“首都大區(qū)”的一體化進(jìn)程。其次，要清理現(xiàn)有沖突的法律法規(guī)，加強三市法律對接。要加快清理京津冀三省市在招商引資、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)研發(fā)、信息共享等方面相沖突的法律、法規(guī)和政策，加快制定三地共同遵守的政府行動準(zhǔn)則，強化管理約束。再次，要設(shè)立京津冀巡回法院，受理跨區(qū)域法律糾紛。通過嘗試設(shè)立京津冀”首都大區(qū)”巡回法院，來受理、審判分屬于三地的政府、企業(yè)、團(tuán)體與個人的社會、經(jīng)濟等糾紛，為推進(jìn)市場一體化、消除區(qū)域壁壘、強化區(qū)域協(xié)調(diào)來創(chuàng)造法律環(huán)境。

三要完善要素市場，加強區(qū)域內(nèi)要素的自由流動。區(qū)域內(nèi)要素的自由流動，取決于區(qū)域內(nèi)行政性壁壘和要素市場建設(shè)狀況，進(jìn)而影響了社會管理一體化進(jìn)程。為此，要加快建設(shè)京津冀“首都大區(qū)”內(nèi)一體化的商品市場、技術(shù)市場、資本市場和人才市場，消除阻礙各種要素自由流動的行政性干預(yù)。首先，要完善“首都大區(qū)”的一體化商品市場。京津冀區(qū)域內(nèi)的各城市要通過制定統(tǒng)一的協(xié)議，制定區(qū)域內(nèi)共同的市場規(guī)則，減少城市間行政壁壘，推動商品自由流通，促進(jìn)企業(yè)間公平競爭，降低企業(yè)間交易費用。其次，要創(chuàng)建“首都大區(qū)”的一體化金融市場。探索建立“首都大區(qū)發(fā)展銀行”或“京津冀開發(fā)銀行”，匯集三地民間資本，為本地企業(yè)投融資服務(wù)。要建成“首都大區(qū)”票據(jù)結(jié)算中心，將京津冀間的資金結(jié)算由異地結(jié)算變?yōu)橥墙Y(jié)算，加速資金周轉(zhuǎn)、減少交易費用。再次，要建設(shè)“首都大區(qū)”的一體化人才市場。要推進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)勞動力市場的一體化，建立三地互認(rèn)的勞動技能評定制度和崗位培訓(xùn)證書，建立區(qū)域統(tǒng)一的就業(yè)信息網(wǎng)。

（注：本文受2012年度河北省社會科學(xué)基金項目資助。課題名稱：加強和創(chuàng)新京津冀一體化社會管理，課題編號：HB12 GL033）

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[3]謝中華.長株潭城市群建設(shè)的區(qū)域公共管理創(chuàng)新研究[D].湖南大學(xué)，2008.

[4]李宜強.法國復(fù)合治理研究與啟示[J].中國流通經(jīng)濟，2011，（9）.

[5]江曼琦，唐茂華.韓國首都圈建設(shè)中的政府作用及其對京津合作發(fā)展的啟示[J].東北亞論壇，2007，（9）.

[6]王玉婧，顧京津.東京都市圈的發(fā)展對我國環(huán)渤海首都區(qū)建設(shè)的啟示[J].城市，2010，（2）.

[7]郁鴻勝.群跨行政區(qū)域管理之啟迪[N].國際金融報，2004-09-20.

[8]王玉婧，顧京津.東京都市圈的發(fā)展對我國環(huán)渤海首都區(qū)建設(shè)的啟示[J].城市，2010，（2）.

[9]王玉婧，劉學(xué)敏.國外首都區(qū)都市圈發(fā)展概觀[J].城市問題，2010，（7）.

[10]江曼琦，唐茂華.韓國首都圈建設(shè)中的政府作用及其對京津合作發(fā)展的啟示[J].東北亞論壇，2007，（5）.