徐向文，陳 偉

(西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，甘肅蘭州，730070)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，黨和政府始終堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本方針，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，一方面，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國(guó)力躍居世界前列;另一方面，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)。［1］為了解決社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，國(guó)家適時(shí)提出了“加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理”的目標(biāo)要求。2011年2月19日上午，胡錦濤在中央黨校“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式”上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。

作為社會(huì)和諧與社會(huì)穩(wěn)定的重要組成部分，藏區(qū)的社會(huì)管理狀況關(guān)系著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的大局，關(guān)系著中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，更關(guān)系著13億中國(guó)人民的根本福祉。本研究以質(zhì)性研究的形式，通過(guò)結(jié)構(gòu)式訪談、非參與觀察、文獻(xiàn)分析等方法，調(diào)查走訪甘肅省甘南藏族自治州(以下簡(jiǎn)稱甘南州)七縣一市，分析和總結(jié)新中國(guó)建立以后特別是改革開(kāi)放以來(lái)甘南藏區(qū)社會(huì)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以反思性的立場(chǎng)探尋創(chuàng)新藏區(qū)社會(huì)管理的切入點(diǎn)。

一、民族地區(qū)社會(huì)管理的科學(xué)內(nèi)涵

社會(huì)管理是人類社會(huì)當(dāng)中一項(xiàng)必不可少的社會(huì)行動(dòng)。加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理，首先必須對(duì)社會(huì)管理的科學(xué)內(nèi)涵有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。胡錦濤同志2011年2月19日在中央黨校出席“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式”時(shí)指出:“我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂(lè)業(yè)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境?！保?］同時(shí)明確了社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。這是黨和政府高層對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行的科學(xué)界定。而社會(huì)管理在民族地區(qū)如何科學(xué)進(jìn)行，或者說(shuō)民族地區(qū)的社會(huì)管理是否具有相對(duì)于國(guó)內(nèi)一般地區(qū)的普遍性與特殊性，這就要求對(duì)民族地區(qū)社會(huì)管理的科學(xué)內(nèi)涵做出明確的界定。

(一)民族地區(qū)社會(huì)管理的性質(zhì)

美國(guó)功能主義社會(huì)學(xué)家塔爾科特·帕森斯認(rèn)為，社會(huì)行動(dòng)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，它由4個(gè)子系統(tǒng)組成，即行為有機(jī)體系統(tǒng)、人格系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和文化系統(tǒng)。這4個(gè)系統(tǒng)都有自己的維持和生存邊界，但又相互依存、相互作用，共同發(fā)揮各自的功能，從而達(dá)到社會(huì)的整合。每個(gè)系統(tǒng)之下又由不同的社會(huì)子系統(tǒng)構(gòu)成。其中，社會(huì)系統(tǒng)組織著社會(huì)互動(dòng)中的個(gè)人或群體，使之處于一定的相互關(guān)系形式之中。社會(huì)系統(tǒng)之下又有著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)。因此社會(huì)管理并不是對(duì)于整個(gè)社會(huì)的管理，而是對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)之下的特定社會(huì)子系統(tǒng)的管理，具體來(lái)說(shuō)，主要是針對(duì)除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化之外的社會(huì)部門(mén)的管理。

從目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)的少數(shù)民族聚居地主要集中在西部地區(qū)，每個(gè)聚居的民族就其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活以及文化特質(zhì)來(lái)說(shuō)與中東部地區(qū)相差甚遠(yuǎn)，那么對(duì)于這一地區(qū)社會(huì)的管理就會(huì)顯著區(qū)別于中東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)的管理模式?？紤]到民族問(wèn)題的復(fù)雜性、敏感性以及民族社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的文化獨(dú)特性與發(fā)展滯后性，對(duì)于民族地區(qū)社會(huì)管理的定位必須更加突出其文化的適應(yīng)性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)性，而這也正是社會(huì)管理在民族地區(qū)實(shí)踐的特殊性所在。

(二)民族地區(qū)社會(huì)管理的主要內(nèi)容

要理清民族地區(qū)社會(huì)管理的主要內(nèi)容，必須以社會(huì)系統(tǒng)中的社會(huì)實(shí)體作為社會(huì)管理的主要對(duì)象，而不能將社會(huì)實(shí)體之間互動(dòng)的形式作為對(duì)象。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)實(shí)體就是指社會(huì)中的組織、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、個(gè)體等。因此社會(huì)管理的內(nèi)容是運(yùn)用各種資源，規(guī)范社會(huì)實(shí)體的行為、協(xié)調(diào)實(shí)體間的關(guān)系、滿足實(shí)體的需求，解決實(shí)體之間的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

在國(guó)際國(guó)內(nèi)兩方面形勢(shì)的共同影響下，民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定越來(lái)越顯現(xiàn)出其突出的重要性，民族地區(qū)社會(huì)管理的內(nèi)容因此更加紛繁復(fù)雜，涉及的方面包羅萬(wàn)象，這進(jìn)一步?jīng)Q定了在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)民族地區(qū)社會(huì)管理部門(mén)的任務(wù)之繁重、責(zé)任之重大。胡錦濤同志在出席“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式”時(shí)指出:“社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面?！保?］而除此之外，民族地區(qū)的社會(huì)管理內(nèi)容更是包含了反分裂、反獨(dú)立、反暴力，保人權(quán)、保穩(wěn)定、保和諧以及求統(tǒng)一、求發(fā)展等一系列重大的政治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(三)民族地區(qū)社會(huì)管理的目標(biāo)

從功能主義的視角來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理的主要目標(biāo)就是要促進(jìn)社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證社會(huì)各部分發(fā)揮出各自應(yīng)有的功能，從而維護(hù)社會(huì)系統(tǒng)整體的功能與和諧，保證社會(huì)個(gè)體自由而全面的發(fā)展。正如溫家寶同志所說(shuō):“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)”。胡錦濤同志也指出:“我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂(lè)業(yè)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境?！保?］因此，也可以說(shuō)社會(huì)管理的目的是促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)公正，保障個(gè)體發(fā)展。

做好民族地區(qū)的社會(huì)管理工作，必須樹(shù)立科學(xué)明確的目標(biāo)，合理地配置民族地區(qū)社會(huì)內(nèi)外兩方面的資源，切實(shí)保障少數(shù)民族的基本權(quán)益，滿足少數(shù)民族群眾的利益需要，不斷解決民族地區(qū)社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，充分保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮。

二、當(dāng)前甘南州社會(huì)管理的基本特征

甘南州地處甘肅南部，處于青藏高原和黃土高原過(guò)渡地帶，西連青海黃南州、果洛州，南通四川省阿壩州，東部和北部與甘肅隴南、定西、臨夏毗鄰，面積約4.5萬(wàn)平方公里。地勢(shì)西北高，東南低，境內(nèi)海拔1 100～4 900米，平均海拔在3 000米以上。州內(nèi)現(xiàn)有藏、漢、回、東鄉(xiāng)、土、裕固等24個(gè)民族交錯(cuò)居住，轄夏河、瑪曲、碌曲、卓尼、迭部、臨潭、舟曲及合作七縣一市，2000年人口普查數(shù)據(jù)顯示，全州總?cè)丝?8.03萬(wàn)，農(nóng)牧業(yè)人口55萬(wàn)，占總?cè)丝诘?0.9%;藏族37.85萬(wàn)，占總?cè)丝诘?5.6%。［3］其中大多數(shù)為安多藏族和康巴藏族。甘南藏族在歷史上以游牧為主，全民信仰藏傳佛教，民族個(gè)性豪放但不善從商。作為全國(guó)十個(gè)藏族自治州之一的甘南州成立于1953年，它是古絲綢之路唐蕃古道的重要通道，是離內(nèi)地最近的雪域高原，自然風(fēng)光秀麗，文物古跡眾多，民族特色濃郁，風(fēng)土人情獨(dú)特。

甘南人口以藏族為主，全民族信仰藏傳佛教，另有漢族和回族兩大民族，考慮到代表性問(wèn)題，在本研究中僅針對(duì)藏民族聚居區(qū)這一最主要特性作為分析對(duì)象和研究單位?？偟膩?lái)看，由于歷史原因及地理環(huán)境影響，一方面，甘南州一直與內(nèi)地保持著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的距離，社會(huì)形態(tài)與生產(chǎn)模式仍然較為傳統(tǒng);另一方面，藏民族的民族性格獨(dú)特，民族文化及風(fēng)俗習(xí)慣等與漢族為主的中原文化存在較大差距。因此甘南社會(huì)管理的體系與模式顯然迥異于國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)。新中國(guó)建立以后特別是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家在不斷綜合分析歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，逐漸創(chuàng)建和發(fā)展了一套比較符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展與穩(wěn)定實(shí)際的社會(huì)管理模式，總結(jié)起來(lái)主要呈現(xiàn)三個(gè)顯著特色。

(一)國(guó)家“外源性扶持”保障藏區(qū)基本發(fā)展

由于歷史與現(xiàn)實(shí)等原因，甘南州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢，社會(huì)發(fā)展水平較低，社會(huì)形態(tài)保持了一定程度的傳統(tǒng)性與落后性。同時(shí)由于基礎(chǔ)薄弱、起點(diǎn)較低，甘南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主動(dòng)性、內(nèi)發(fā)性動(dòng)因嚴(yán)重缺失，無(wú)法有效依靠自身力量來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)的發(fā)展，因此國(guó)家進(jìn)行了大量的“外源性扶持”，以幫助甘南藏區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。自改革開(kāi)放之后特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的總體框架下，國(guó)家從政策、財(cái)政、物資、人力、教育等多個(gè)方面給予甘南州大力的扶持和幫助，最大限度滿足藏區(qū)群眾的各方面需求?！巴庠葱苑龀帧痹谝欢ǔ潭壬洗龠M(jìn)了甘南州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，極大提高了甘南藏族人民的生活水平和身心素質(zhì)，同時(shí)也在一定歷史時(shí)期、一定社會(huì)階段，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，保障了民族團(tuán)結(jié)。

但是長(zhǎng)期的“外源性扶持”也自然而然形成了藏族群眾的“依賴心理”和“弱勢(shì)心理”，在社會(huì)生活中容易產(chǎn)生“等、靠、要”的思想和行為，再加上近幾年由于國(guó)內(nèi)(乃至省內(nèi))城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，以及國(guó)際、國(guó)內(nèi)特殊因素的影響，甘南社會(huì)中產(chǎn)生了一些不穩(wěn)定因素，民族主義、分裂主義、恐怖主義以及宗教主義等勢(shì)力逐漸抬頭，成為甘南經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一顆毒瘤。在國(guó)際國(guó)內(nèi)民族分裂勢(shì)力的煽動(dòng)下，一旦民族自身的利益訴求無(wú)法得到滿足就很容易發(fā)生諸如“3·14”“3·18”之類的打、砸、搶、燒事件。因此，“外源性扶持”的做法并不能從根本上促進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)團(tuán)結(jié)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也不利于藏民族自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此黨和國(guó)家不得不重新考慮原有的社會(huì)管理模式能否經(jīng)得住歷史現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。

(二)將宗教與寺院納入社會(huì)管理體系

藏族是全民信教的民族，藏傳佛教及宗教領(lǐng)袖在甘南藏區(qū)有著極高的地位，對(duì)甘南藏區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。在新中國(guó)建立以前，甘南藏區(qū)一直奉行“政教合一”的社會(huì)管理體制，特別是18世紀(jì)初左右，隨著格魯派①的普遍傳播，藏傳佛教在甘南的發(fā)展進(jìn)入了黃金時(shí)期，絕大部分的農(nóng)耕地區(qū)和游牧地區(qū)的格魯派寺院如雨后春筍，紛紛興建。［4］自此以后，藏傳佛教在甘南藏區(qū)逐漸具有了基礎(chǔ)性和統(tǒng)治性的地位，每一個(gè)歷史王朝的建立和統(tǒng)治都離不開(kāi)佛教領(lǐng)袖的支持和寺院組織的認(rèn)同，這一歷史傳統(tǒng)和影響力也一直延續(xù)到了今天。可以說(shuō)新中國(guó)成立后對(duì)藏區(qū)的和平解放和統(tǒng)一，離不開(kāi)藏區(qū)宗教領(lǐng)袖和寺院僧眾的大力支持。因此在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于甘南藏區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的管理、各種矛盾的解決，都無(wú)法完全擺脫傳統(tǒng)的宗教與寺院的影響力。

課題組在甘南調(diào)研過(guò)程中能深刻體會(huì)到藏傳佛教與寺院文化的影響力，藏區(qū)政府管理者在進(jìn)行社會(huì)管理、處理日常糾紛、解決社會(huì)矛盾時(shí)經(jīng)常會(huì)感覺(jué)到“力不從心”，而一旦邀請(qǐng)寺院里的宗教領(lǐng)袖“活佛”②出面協(xié)調(diào)，那么很多問(wèn)題都會(huì)很容易得到解決。特別是在處理草山糾紛、部落矛盾等重大問(wèn)題時(shí)，活佛往往是必須出席的重要人物。例如，前些年，在甘南夏河縣甘加鄉(xiāng)，草原生態(tài)環(huán)境惡化引起了農(nóng)牧民對(duì)草山、水源等的爭(zhēng)奪，由于事情發(fā)生在多民族聚居區(qū)域，因而也影響到民族關(guān)系的和諧。［5］而這一事件最終能夠合理解決，很大程度上得益于拉卜楞寺活佛的大力幫助和協(xié)調(diào)。另一方面，在日常生活中，寺院里的活佛、僧侶等都會(huì)不定期的在寺院內(nèi)部或者前往牧民家里，開(kāi)展宏法、授戒③、念經(jīng)祈禱、超度、卜卦、禳災(zāi)④等宗教儀式，為信眾祈福。這一系列的行為都對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展和社會(huì)和諧做出了不小的貢獻(xiàn)。

新中國(guó)建立以后，黨和政府加強(qiáng)了對(duì)民族地區(qū)宗教和寺院的管理，一方面在法律、政策、資金等方面充分保障各民族的宗教信仰自由;另一方面加強(qiáng)引導(dǎo)監(jiān)督，注重宗教的發(fā)展與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的適應(yīng)性。在國(guó)家層面成立了宗教事務(wù)管理局和民族事務(wù)委員會(huì)等政府管理部門(mén)，同時(shí)在宗教內(nèi)部加強(qiáng)引導(dǎo)，將宗教領(lǐng)袖納入政府決策隊(duì)伍，在寺院內(nèi)成立寺管會(huì)，對(duì)寺院僧侶發(fā)放“僧人證”，將寺院僧侶納入社會(huì)低保等，這一系列舉措取得極大成效，贏得了宗教與寺院內(nèi)部的普遍認(rèn)可。因此，將宗教人員與寺院力量納入社會(huì)管理體系，這一舉措可謂是甘南藏區(qū)社會(huì)管理的一個(gè)顯著特征。

(三)健全法制體系，保障社會(huì)穩(wěn)定

新中國(guó)成立后對(duì)于少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，對(duì)于少數(shù)民族進(jìn)行專門(mén)的扶持和政策照顧，同時(shí)從中央到地方配套出臺(tái)了一系列法律法規(guī)及規(guī)章制度，以保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展與和諧穩(wěn)定。先后以《憲法》根本法的形式規(guī)定了民族區(qū)域自治的基本制度，并在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上于1984年制定了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。在此基礎(chǔ)上各少數(shù)民族地區(qū)又根據(jù)地方實(shí)際，制定了本地區(qū)的自治條例和規(guī)章制度。

作為全國(guó)十個(gè)藏族自治州之一，為了保障社會(huì)管理有法可依，甘南州自成立以來(lái)不斷根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在國(guó)家憲法和法律的基礎(chǔ)上制定和修改了一系列政策法規(guī)與規(guī)章制度，形成了以《甘肅省甘南藏族自治州自治條例》為主體的一系列法律法規(guī)，如《甘肅省甘南藏族自治州社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》《甘肅省甘南藏族自治州草場(chǎng)爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》等。這些法律法規(guī)與規(guī)章制度涉及甘南藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及日常管理的方方面面，為甘南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展提供了一個(gè)穩(wěn)定的保障框架，政府部門(mén)正是在這樣一個(gè)框架之下履行自身職能，進(jìn)行社會(huì)管理。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)特別是近幾年的發(fā)展建設(shè)，傳統(tǒng)的“政教合一”社會(huì)統(tǒng)治模式已經(jīng)徹底瓦解，當(dāng)前，甘南州正在積極建設(shè)法制社會(huì)，倡導(dǎo)社會(huì)民主。今后解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定等都將嚴(yán)格依照法律法規(guī)有序進(jìn)行。

三、新時(shí)期甘南州社會(huì)管理需要加強(qiáng)和創(chuàng)新的三個(gè)方面

進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是邁進(jìn)新世紀(jì)的第二個(gè)10年以來(lái)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，甘南藏區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面都在發(fā)生著細(xì)微的變化，越來(lái)越多的藏族人民走出雪域高原去接觸新思想、追求新生活，甘南藏區(qū)傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式正在經(jīng)歷著根本性的變革。現(xiàn)在的甘南州逐漸成為牛羊肉的生產(chǎn)銷售基地、國(guó)內(nèi)藏族民俗旅游的目的地、佛教文化的傳播地等，這一系列變化反過(guò)來(lái)又對(duì)甘南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著極大的影響。而與此同時(shí)，各種形式的民族分裂勢(shì)力、宗教勢(shì)力、恐怖勢(shì)力、極端勢(shì)力等也在甘南悄然抬頭，逐漸成為影響甘南藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的巨大毒瘤，特別是“3·14”“3·18”事件之后，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)更是對(duì)藏區(qū)的社會(huì)管理提出了巨大的挑戰(zhàn)，原有的社會(huì)管理體系與模式已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和人民的需求，加強(qiáng)與創(chuàng)新民族地區(qū)的社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定已經(jīng)迫在眉睫。

需要明確的是，民族地區(qū)傳統(tǒng)的社會(huì)管理體系與模式，在一定歷史時(shí)期內(nèi)確實(shí)發(fā)揮了巨大作用，為民族地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定做出了突出貢獻(xiàn)，其中一些科學(xué)的管理模式與方式在現(xiàn)今新的形勢(shì)下仍發(fā)揮著積極的功能。因此我們必須以科學(xué)的態(tài)度看待民族地區(qū)社會(huì)管理的體系與模式，既不完全否定，又要反思批判，在加強(qiáng)原有優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)實(shí)際，積極探索，創(chuàng)新理念和方法，逐漸建立既適應(yīng)民族地區(qū)社會(huì)實(shí)際，又滿足現(xiàn)實(shí)需求的科學(xué)的社會(huì)管理體系與模式。鑒于當(dāng)下民族地區(qū)社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性、敏感性和社會(huì)發(fā)展的滯后性，本文僅就民族地區(qū)社會(huì)管理體系創(chuàng)新的一般方面和原則進(jìn)行論述，而不討論技術(shù)性的問(wèn)題。

(一)以現(xiàn)代化教育入手，培養(yǎng)中國(guó)特色的社會(huì)主義價(jià)值觀

《禮記·學(xué)記第十八》開(kāi)宗明義地提出:“君子如欲化民成俗，其必由學(xué)乎!”“古之王者建國(guó)君民，教學(xué)為先?！保?］由此可以看出，我國(guó)古人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了教育對(duì)于國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的重大意義。1999年胡德海的《論教育的功能問(wèn)題》提出:應(yīng)該把教育對(duì)國(guó)家、社會(huì)的作用概括為“提高人口質(zhì)量”和“培養(yǎng)社會(huì)人才”這兩個(gè)方面，而不能作諸如經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、科技功能、國(guó)防功能這類表述。［7］筆者認(rèn)為教育的功能在于，一方面可以完善人格，塑造一個(gè)自我完善、健康發(fā)展的社會(huì)個(gè)體;另一方面也能傳承歷史文化，創(chuàng)新知識(shí)體系。它是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族維系與進(jìn)步的根基。

甘南州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低下，很大程度上與藏族群眾的受教育水平普遍低下有關(guān)。目前甘南州的基礎(chǔ)教育主要由國(guó)家設(shè)立的小學(xué)、初中、高中組成(包括民族中學(xué)、民族小學(xué)等)，主要針對(duì)甘南州以藏民為主的少數(shù)民族提供教育。高等學(xué)校僅有一所，即甘肅民族師范學(xué)院。還有少部分的社會(huì)力量辦學(xué)，主要是由藏區(qū)的宗教寺院等提供教育，教授內(nèi)容為傳統(tǒng)的藏族文化知識(shí)與佛教經(jīng)典。這也導(dǎo)致了甘南藏族對(duì)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的信仰意識(shí)明顯淡漠。

總體來(lái)說(shuō)，甘南藏區(qū)現(xiàn)代化教育的學(xué)校數(shù)量較少、師資力量與教學(xué)資源缺乏。在授課內(nèi)容方面，主要以傳統(tǒng)的民族文化知識(shí)和佛教教義經(jīng)典為主，基礎(chǔ)教育教學(xué)雖已實(shí)行“雙語(yǔ)教學(xué)”，但在實(shí)際教學(xué)中仍以藏文、藏語(yǔ)教學(xué)為主，同時(shí)藏族學(xué)生在參加高考時(shí)又主要以漢字為主，這不利于藏族學(xué)生與全國(guó)其它地方學(xué)生公平合理地競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)秀的大學(xué)資源。我們?cè)趧?chuàng)新社會(huì)管理、發(fā)展民族教育時(shí)，一方面要注重民族傳統(tǒng)文化的保護(hù)，另一方面必須創(chuàng)新教育管理體制，打破傳統(tǒng)的教育模式與教育理念，革新教育內(nèi)容。在現(xiàn)代化教育過(guò)程中必須更加注重輸入中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值體系，使民族地區(qū)發(fā)展與國(guó)家整體發(fā)展保持思想上和行為上的一致性，共同構(gòu)建和諧穩(wěn)定的民族社會(huì)。

(二)加強(qiáng)輿論控制與引導(dǎo)，創(chuàng)造一個(gè)和諧的輿情氛圍

進(jìn)入21世紀(jì)后，大眾傳媒在人們的社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用:作為一種社會(huì)控制的工具和手段，大眾傳媒主要通過(guò)輿論導(dǎo)向與輿論監(jiān)督、建立和鞏固信仰、社會(huì)暗示及教育實(shí)現(xiàn)其社會(huì)控制功能。［8］在社會(huì)控制方面，大眾傳媒既有其正功能，亦有其負(fù)功能。大眾傳媒能對(duì)社會(huì)控制產(chǎn)生極大的消極影響，這種影響體現(xiàn)在:對(duì)社會(huì)政策的過(guò)度干預(yù)會(huì)削弱正式控制力量、輿論導(dǎo)向的不確定性影響控制效果、不合理的社會(huì)暗示容易誤導(dǎo)社會(huì)成員、公眾對(duì)大眾傳媒的過(guò)度依賴影響社會(huì)成員素質(zhì)的提高和社會(huì)關(guān)系的和諧。［8］

據(jù)調(diào)查，在甘南“3·18”事件發(fā)生過(guò)程中，藏族群眾之間正是出現(xiàn)了的錯(cuò)誤和反動(dòng)的輿論傳播，產(chǎn)生了群體間和群體內(nèi)部相互的感染和暗示，在很大程度上導(dǎo)致了事態(tài)的進(jìn)一步惡化。因此我們?cè)谶M(jìn)行民族地區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中，必須深刻認(rèn)識(shí)和發(fā)掘民族地區(qū)大眾傳媒的控制和引導(dǎo)功能，不斷發(fā)揮其對(duì)于社會(huì)控制的正功能，同時(shí)要建立有效的機(jī)制，監(jiān)督和引導(dǎo)民族群體的社會(huì)輿論，防止大眾傳媒產(chǎn)生負(fù)功能，避免對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。具體來(lái)說(shuō)，就是要以民族地區(qū)的廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊雜志等大眾傳媒為主體，以社會(huì)主義核心價(jià)值理念為核心，在民族地區(qū)建立一種和諧穩(wěn)定的、團(tuán)結(jié)向上的輿情氛圍，不斷為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定提供環(huán)境支持與輿論支持。

(三)正確處理維穩(wěn)與發(fā)展、管理與服務(wù)之間的關(guān)系

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年后，依據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，國(guó)家從中央到地方確立了“維穩(wěn)”的社會(huì)管理方針，甘南藏區(qū)成為了維穩(wěn)工作的重點(diǎn)，在“維穩(wěn)”的基礎(chǔ)上國(guó)家出臺(tái)了一系列的輔助政策，從各個(gè)層面幫助民族地區(qū)進(jìn)行社會(huì)建設(shè)，這一系列政策的實(shí)施產(chǎn)生了一定的正面社會(huì)效應(yīng)，很大程度上緩解了社會(huì)矛盾，也為藏區(qū)民眾帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的利益。但是也存在著這樣一個(gè)事實(shí)，即社會(huì)問(wèn)題的解決治標(biāo)不治本，社會(huì)矛盾只是暫時(shí)的緩解，并未從根本上得到解決。一些地方社會(huì)管理部門(mén)在進(jìn)行“維穩(wěn)”的時(shí)候采取了不妥當(dāng)甚至錯(cuò)誤的方式，不但沒(méi)有達(dá)到穩(wěn)定的效果，反而激化了社會(huì)矛盾。因此，對(duì)于“維穩(wěn)”的確切內(nèi)涵，社會(huì)管理部門(mén)必須有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。而在民族地區(qū)如何正確處理“維穩(wěn)”與“發(fā)展”之間的關(guān)系更是各層政府需要深入研究和思考的問(wèn)題，絕對(duì)不能只做維穩(wěn)工作而忽視發(fā)展工作，不能過(guò)度維穩(wěn)而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更不能因?yàn)槊つ孔非蟀l(fā)展而忽視了穩(wěn)定工作。

黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，提出要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。由“管理”到“服務(wù)”，體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)于社會(huì)管理者來(lái)說(shuō)更是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理體系，提高服務(wù)水平，不僅要從體制上，更要從思想上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理人員必須正確認(rèn)識(shí)自身角色，克服“官本位”思想，主動(dòng)融入到少數(shù)民族群眾中去服務(wù)群眾的切身利益，真正做到“為人民服務(wù)”。只有群眾的切身利益解決了，民族地區(qū)的社會(huì)管理水平才會(huì)得到根本提升。

總之，與國(guó)內(nèi)一般地區(qū)相比，民族地區(qū)社會(huì)管理體系創(chuàng)新有著自身的民族特殊性。因此，一方面，就社會(huì)管理的普遍原則上，民族地區(qū)可以積極借鑒其它地區(qū)先進(jìn)的管理理念和管理方式，不斷完善自身的管理體系;另一方面，要深刻認(rèn)識(shí)到民族地區(qū)的獨(dú)特性與差異性，在日常的管理實(shí)踐中，不斷探索積累社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，要打破傳統(tǒng)，勇于創(chuàng)新。而新時(shí)期創(chuàng)新藏區(qū)的社會(huì)管理體系必須要注重和把握“教育發(fā)展是前提、輿情引導(dǎo)是保障、服務(wù)意識(shí)是基礎(chǔ)”三個(gè)主要方面，深刻認(rèn)識(shí)與把握國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)實(shí)際，從少數(shù)民族的切身利益出發(fā)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，打破傳統(tǒng)定式思維，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，創(chuàng)新管理工作模式。

注釋

①格魯派是中國(guó)藏傳佛教宗派之一。藏語(yǔ)格魯意即善律，該派強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守戒律，故名。該派僧人戴黃色僧帽，故又稱黃教。創(chuàng)教人宗喀巴，原為噶當(dāng)派僧人，故該派又被稱為新噶當(dāng)派。

②活佛，主要是漢族民眾對(duì)藏族地區(qū)的一些轉(zhuǎn)世修行者的稱謂。藏傳佛教有不同的活佛系統(tǒng)，因此活佛的人數(shù)較多。當(dāng)活佛圓寂后，寺院會(huì)使用不同的儀式，尋找活佛圓寂后出生的嬰童。從中選定一名作為先輩活佛之轉(zhuǎn)世的靈童。而后靈童會(huì)被迎入寺中，繼承先輩活佛的宗教地位。

③授戒又稱納戒，即在家或出家人從師或依自誓而納受戒法。

④禳災(zāi)(ráng zāi)，指行使法術(shù)解除面臨的災(zāi)難:禳原為古代祭祀名。

［1］陸學(xué)藝．當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社．2010:1．

［2］胡錦濤．扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平［EB/OL］．(2011 －02 － 19)．http://news．xinhuanet．com/politics/2011－02/19/c_121100198．htm．

［3］甘南州政府辦．甘南概況［EB/OL］．(2008－10－26)．http://www．gn．gansu．gov．cn/html/2008 －10/2611．html．

［4］中共甘肅省委統(tǒng)戰(zhàn)部．甘肅宗教［M］．蘭州:甘肅人民出版社．1989:146．

［5］束錫紅，王艷艷．甘南牧區(qū)漢藏民族關(guān)系與和諧社會(huì)構(gòu)建調(diào)研［EB/OL］．(2011 － 07 － 18)．http://www．huangdi．gov．cn/content/2011 －07/18/content_4870225．htm．

［6］陳戍國(guó)．周禮·儀禮·禮記［M］．長(zhǎng)沙:岳麓書(shū)社．2006:403．

［7］胡德海．論教育的功能問(wèn)題［J］．西北師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，1999(2):5—7．

［8］章輝美．大眾傳媒與社會(huì)控制——論大眾傳媒的社會(huì)控制功能［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2005(3):201—204．