顧江霞

(廣東商學(xué)院人文與傳播學(xué)院，廣東廣州，510320)

一、引言

隨著社會釋放出來的服務(wù)需求日趨強(qiáng)烈，全國各地政府開始放開社會服務(wù)市場，不少地方政府采取購買社會服務(wù)的形式來滿足弱勢群體對社會服務(wù)的需要。以珠三角為例，深圳、東莞、廣州等地的政府購買力度引人矚目，但也反映出當(dāng)前政府購買服務(wù)存在的問題。政府購買社會服務(wù)以合同進(jìn)行規(guī)范，那么，購買雙方的契約關(guān)系是如何達(dá)成的?存在什么樣的契約關(guān)系?影響契約關(guān)系的因素主要有哪些?這些能否確保社會服務(wù)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展?

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，有不少學(xué)者從行政學(xué)、財政學(xué)、社會學(xué)等角度對政府購買服務(wù)進(jìn)行分析。周正通過介紹英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國通過合同出租、公私合作、使用者付費和補(bǔ)貼制度等方式改革公共服務(wù)，認(rèn)為我國公共服務(wù)改革應(yīng)以市場化為取向?qū)で蠊矙C(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合 。［1］周俊認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)應(yīng)建立基于責(zé)任的風(fēng)險防范框架，政府和供應(yīng)商應(yīng)分別加強(qiáng)合同管理和內(nèi)部控制能力，公民應(yīng)充分履行參與和監(jiān)督權(quán)利。［2］明燕飛和劉江提出，要從公共就業(yè)服務(wù)購買合同的整合、運(yùn)作和分離三個階段出發(fā)來完善政府購買公共就業(yè)服務(wù)的合同制治理。［3］黎熙元提出要把服務(wù)成本和管理成本均列入預(yù)算范疇，并且需要節(jié)省成本激勵和公開競投兩種機(jī)制以及服務(wù)質(zhì)量和組織管理兩種規(guī)范作為約束手段，來保障政府購買公共服務(wù)的預(yù)算效率、產(chǎn)生正面的溢出效應(yīng)。［4］李海平以深圳政府購買社會服務(wù)為例，分析存在的問題，并提出建構(gòu)政府購買服務(wù)的法律體系。［5］這些研究多集中在政府購買服務(wù)形式上的探討，而較少關(guān)注到政府公共服務(wù)改革過程中各利益相關(guān)方之間的權(quán)力關(guān)系變化。

本文以珠三角B市政府購買服務(wù)實踐為參照，從國家統(tǒng)合主義的視角出發(fā)，透過政府購買服務(wù)合同之契約關(guān)系運(yùn)行過程，來分析當(dāng)前權(quán)力制約關(guān)系下的契約關(guān)系特質(zhì)，以此來討論推動雙方建立適當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系所需的條件及雙方需要做出的努力。

需要說明的是，本研究采用案例研究法，對所收集的案例進(jìn)行比較、分類、歸納。案例資料來源于本文作者所參與的社會服務(wù)項目評估資料。在2010—2012年，本文作者共參加過5個公開招投標(biāo)的社會服務(wù)項目評標(biāo)工作和10個以上社會服務(wù)項目評估的工作。按學(xué)術(shù)慣例，本文隱去案例的真實名稱和出處。

二、研究的理論視角:統(tǒng)合主義

統(tǒng)合主義可被界定為一種利益代表體系，在此體系內(nèi)，各組成份子被分別納入單一性、強(qiáng)制性、非競爭性、層級指導(dǎo)安排與功能分化的有限部門中。這些部門為國家所認(rèn)可或特許，同時也獲得在其各自部門中獨占代表性的保證，以交換其在領(lǐng)導(dǎo)人上的選擇及需求和支持的表達(dá)上，需受國家的監(jiān)督與控制。統(tǒng)合主義分為社會統(tǒng)合主義和國家統(tǒng)合主義。在社會統(tǒng)合主義中，國家機(jī)關(guān)與利益團(tuán)體的關(guān)系架構(gòu)，通常源于利益團(tuán)體由下而上的自發(fā)性壓力所追求的結(jié)果;而實施國家統(tǒng)合主義的政體里，兩者的關(guān)系是由國家機(jī)關(guān)由上而下強(qiáng)加于諸利益團(tuán)體之上的。在國家統(tǒng)合主義模式下，利益團(tuán)體完全是依賴于國家且為國家所滲透的。社會團(tuán)體多是依照官方的政策或政黨的指示，由上而下扶持或鼓勵而成立的。［6］

很顯然，當(dāng)前我國內(nèi)地社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展正處在一個變革的轉(zhuǎn)折點上。也就是說，由于傳統(tǒng)的社會團(tuán)體滿足社會服務(wù)需求程度非常有限，政府寄希望于新型的專業(yè)化社會服務(wù)來滿足社會服務(wù)需求，特別是弱勢群體的社會服務(wù)需求，并希望動員社會資源來開展服務(wù)。專業(yè)化的社會服務(wù)手段被視為更有效地緩和社會矛盾、建設(shè)和諧社會的一種手段。政府開始嘗試促進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并向社會服務(wù)市場投放資金。在這個改革過程中，各種利益團(tuán)體形成、博弈過程中各自的力量并不均衡。具體來說，與社會服務(wù)創(chuàng)新改革相關(guān)的利益團(tuán)體有三大利益團(tuán)體，分別是不同層級的政府(社會服務(wù)監(jiān)管方)、不同發(fā)起背景下的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會服務(wù)供給方)、不同程度的代表服務(wù)對象的利益團(tuán)體(社會服務(wù)需求方)。現(xiàn)時的社會服務(wù)供給機(jī)制可以說兼有國家統(tǒng)合主義的強(qiáng)烈印跡和社會統(tǒng)合主義的初始萌芽。

從長遠(yuǎn)來看，社會需要有由下而上的利益團(tuán)體來激發(fā)社會動力，釋放社會活力;同時政府需要對社會服務(wù)有適度的監(jiān)管。當(dāng)前社會急劇發(fā)展，更需要代表各種利益的團(tuán)體出現(xiàn)，并通過制度化的博弈方式達(dá)到社會治理的均衡。從政府治理的角度來看，不同利益團(tuán)體也需要制度化的手段來解決利益沖突。也就是說，社會管理體制改革的一個關(guān)鍵是民眾是否有足夠的動力促使政府權(quán)力受到制約，以建立均衡的利益團(tuán)體博弈體制。

在此，從契約關(guān)系所處的權(quán)力關(guān)系格式分析不同利益團(tuán)體力量對比的情況。在珠三角社會管理體制創(chuàng)新中，主要是厘定社區(qū)內(nèi)不同社會組織功能，區(qū)分為政務(wù)和服務(wù)兩大功能。政府直屬(如街道辦)或派出部門的功能定位是行政服務(wù)，社會服務(wù)組織(主要是社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)注冊成立的機(jī)構(gòu))的功能是社會服務(wù)。二者所處的社會政治經(jīng)濟(jì)地位顯然有區(qū)別。中國現(xiàn)實的權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為政府強(qiáng)大的財政汲取權(quán)和行政實施權(quán)以及相對弱小的社會自治權(quán)和對政府的監(jiān)管權(quán)。社會服務(wù)組織所體現(xiàn)出來的政府“政治力”強(qiáng)，而“社會力”弱。在“政治力”與“社會力”之間的博弈過程中，基層政府是否愿意放權(quán)給社會服務(wù)組織?社會服務(wù)組織是否可以通過雙方契約關(guān)系約束基層政府過度介入?政府體系中基層政府的上級主管部門是否有足夠的信心規(guī)制“社會力”，是否有足夠的動力改革自身?

在現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系制約下，社會服務(wù)組織本身處于弱勢的地位，要實現(xiàn)弱勢群體利益倡導(dǎo)者或代言者的角色遇到很大的挑戰(zhàn)，社會工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)極易陷入“順從、被動、單一”的狀態(tài)，從而喪失社會工作專業(yè)之“批判、自主、多元”精神氣質(zhì)。［7］也有人認(rèn)為，中國社會是人倫社會，在中國現(xiàn)有的社會情境中推動社會工作專業(yè)發(fā)展，一定要顧及到人倫社會的運(yùn)行法則，如人情法則、信任關(guān)系之差序格局的法則，體現(xiàn)出來仍是人治的管理方式。但是，承認(rèn)人倫社會不能等同于容忍沒有權(quán)力約束的特權(quán)社會，人治的權(quán)力制約關(guān)系不能作為社會服務(wù)行業(yè)腐敗的托詞。實際上，當(dāng)前社會服務(wù)組織的角色主要被定位為社會服務(wù)提供者。如果未能按照合約為目標(biāo)人群提供適當(dāng)而切實的服務(wù)，那么社會服務(wù)組織極可能成為政府轉(zhuǎn)移社會責(zé)任的代罪羊。強(qiáng)調(diào)契約雙方平等地位的“契約關(guān)系”有沒有可能實現(xiàn)?現(xiàn)有的制度安排能夠?qū)崿F(xiàn)不同契約方互相尊重的“契約關(guān)系”嗎?

三、契約利益相關(guān)者之互動關(guān)系分析

在現(xiàn)實中，不同利益團(tuán)體是如何達(dá)成契約的?在執(zhí)行合同過程中，遇到什么樣的問題?合同終止的實際情形有哪些?為了進(jìn)一步了解政府購買服務(wù)合同實施過程中，合同雙方所遭遇的情境，本文結(jié)合珠三角B市的實踐，分別對合同雙方達(dá)成契約的過程，以及合同執(zhí)行過程進(jìn)行描述，并加以分析。

(一)契約達(dá)成過程中利益相關(guān)方互動關(guān)系

珠三角B市為了規(guī)范政府購買社會服務(wù)，在2010年出臺了《B市財政支持社會工作發(fā)展實施辦法(試行)》，規(guī)定財政支持社會工作發(fā)展的方式有兩種，分別是政府購買社會服務(wù)和政府資助社會工作發(fā)展。B市選取20條試點街道開展社會工作綜合服務(wù)項目。綜合服務(wù)項目綜合運(yùn)用社會工作服務(wù)手法，對社區(qū)內(nèi)各類人群開展服務(wù)。綜合服務(wù)項目運(yùn)作模式有兩種，分別是政府通過公開招投標(biāo)來購買服務(wù)和直接委托街道發(fā)起的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。其中，有招投標(biāo)資格的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要指在民政部門登記注冊的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)，也包括以企業(yè)或其他形式登記注冊而且從事社會工作服務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)。

政府購買社會服務(wù)的合同名稱為《社區(qū)綜合服務(wù)中心資助及服務(wù)協(xié)議(試行)》，簽約方有三方，分別是資助方(區(qū)或縣級市政府或其工作部門、派出機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu))、項目實施及管理方(街道辦事處)，社會服務(wù)提供方(服務(wù)項目承辦機(jī)構(gòu))。綜合服務(wù)項目通常是由市、區(qū)兩級財政按某個比例來共同負(fù)擔(dān)資金。項目實施及管理方通常是街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)及分管民政的科室工作人員。社會服務(wù)提供方通常是中標(biāo)的社區(qū)以外的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)或者街道扶持成立的社會服務(wù)組織。從B市的經(jīng)驗來看，三方達(dá)成契約的過程因三方不同的權(quán)力制約關(guān)系而有所不同，合同買賣雙方的互動關(guān)系特質(zhì)也不同。

1.街道處于完全支配地位的“街道統(tǒng)合主義”

在試點項目開始階段，街道采取哪一種運(yùn)營模式跟街道社會工作專業(yè)服務(wù)的經(jīng)驗相關(guān)。那些有社會工作專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗的街道往往成立民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，街道直接負(fù)責(zé)人員聘用、借調(diào)。在B市，有個別試點街道很早就引用香港社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗開展工作，街道聘有來自香港社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)。在政府購買社會服務(wù)的政策背景下，該街道成立自己的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。在這種背景下成立的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)無論在行政資源、人力資源還是財政資源上，都高度依賴街道辦事處。在合同資助方、項目實施及管理方、服務(wù)提供方之間的關(guān)系中，街道辦事處的作用非常重要。街道辦事處既是合同資助方的直接負(fù)責(zé)人，也是實際的合同管理方和協(xié)調(diào)人，又是服務(wù)承辦方的培育機(jī)構(gòu)。社會服務(wù)專業(yè)化發(fā)展取決于街道辦事處實際負(fù)責(zé)人對專業(yè)服務(wù)的認(rèn)識，顯露出社區(qū)治理中強(qiáng)烈的個人色彩的治理傳統(tǒng)。

不難看出，政府購買社會服務(wù)之政策設(shè)計中三方權(quán)力制衡關(guān)系在此階段較難實現(xiàn)，制度運(yùn)行體現(xiàn)為“街道統(tǒng)合主義”?！敖值澜y(tǒng)合主義”既不同于國家統(tǒng)合主義，也不同于社會統(tǒng)合主義，而是由街道推動，在“上”有官方政策鼓勵和“下”有民眾壓力的情況下，所形成的一種利益代表體系。在這種體系中，街道作為政府基層權(quán)力部門和社區(qū)利益分配直接相關(guān)者，在“上”(上級政府)和“下”(轄區(qū)居民)之間保持彈性運(yùn)作。在“兩頭夾擊”的情勢中，發(fā)展“兩頭應(yīng)對”的策略。這些都使得街道成為基層權(quán)力運(yùn)作的樞紐。

2.街道與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)互相試探式的“互助式合作”

根據(jù)B市《政府購買服務(wù)流程規(guī)范》，要求市、區(qū)政府有關(guān)部門應(yīng)自發(fā)標(biāo)之日起至少提前15天召開投標(biāo)信息發(fā)布及溝通會，向有意愿應(yīng)標(biāo)的社會工作類社會組織發(fā)布招標(biāo)信息，提供項目申請書，詳細(xì)說明與項目相關(guān)的服務(wù)需求信息、背景資料信息、資源配置信息等。由于社會工作服務(wù)在我國內(nèi)地是新生的事物，如果基層政府工作人員(街道工作人員)對社會服務(wù)項目開發(fā)與管理經(jīng)驗相對缺乏，很難在短期之內(nèi)確定招標(biāo)書的各項內(nèi)容。那么，街道工作人員就會直接向接觸過的社會服務(wù)組織提出要求，要求其幫助制作標(biāo)書。這樣一來，在正式發(fā)標(biāo)之前，某個社會服務(wù)組織與街道辦事處已有初步的合作意向。在招投標(biāo)過程中，其他社會服務(wù)組織很容易成為“陪同競標(biāo)者”。在此，本文稱這種達(dá)成契約的方式為“互助式合作”。這也提醒決策者和政策研究者，在以后的政府購買服務(wù)相關(guān)政策的修改時，需要討論是否將社區(qū)招標(biāo)相關(guān)服務(wù)單列出來，以協(xié)助街道辦事處有相對獨立的身份招投標(biāo)。

從另一方面來說，為了獲得服務(wù)合同，有的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)會想盡方法與街道建立關(guān)系，讓街道了解、熟悉該社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。比如，有的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在未正式中標(biāo)之前，就已經(jīng)開始做社區(qū)需求評估、開展試驗性服務(wù)、與街道談判等活動。這些前期活動產(chǎn)生的費用，只能由該社會服務(wù)機(jī)構(gòu)自行支付。如果以后該機(jī)構(gòu)未中標(biāo)的話，那么，這一部分成本就必須通過該服務(wù)機(jī)構(gòu)以其他方式進(jìn)行填補(bǔ)。成本透支程度越高，機(jī)構(gòu)運(yùn)營存在的風(fēng)險也越大。

此外，就社會服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處之間的接觸來看，熟悉并不一定導(dǎo)致合作。從B市經(jīng)驗來看，有的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)起先在某社區(qū)從事專項服務(wù)，那么，在招投標(biāo)時，其結(jié)果有兩種，一是在招投標(biāo)時街道辦事處優(yōu)先考慮這家機(jī)構(gòu)，另一個結(jié)果是雙方先前合作未達(dá)到街道辦事處意愿的話，這家社會服務(wù)機(jī)構(gòu)事實上很難有機(jī)會繼續(xù)在此街道開展專項或綜合服務(wù)。對這個意向達(dá)成的過程，街道辦事處并不會做出明確說明。實際上，上級政府部門也未要求街道辦事處對此做出說明。由此可見，三方契約關(guān)系達(dá)成過程中，在缺乏服務(wù)對象參與的情況下，上級政府部門、基層政權(quán)部門、服務(wù)承辦機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系不平衡，各自的權(quán)利、義務(wù)不對稱，有可能導(dǎo)致各方互相揣測，契約的“潛規(guī)則”成為“心照不宣”的規(guī)則，而這損害了政策最初的原則“公平、公正、公平”。

3.街道與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞經(jīng)濟(jì)利益的“分利式合謀”

與上述第二種情形相反的是，如果基層政府工作人員能夠獨立完成招標(biāo)前期工作的話，那么，街道辦事處是可以相對中立地組織招投標(biāo)的，比如通過政府組織的供需見面會或者其他公開的渠道發(fā)布招標(biāo)信息。這樣一來，對不同的社會服務(wù)組織來說，競標(biāo)過程的起點一樣。但是，不同的社會服務(wù)組織在與街道辦事處洽談時，雙方不同的價值追求、服務(wù)能力、經(jīng)濟(jì)利益、政治考量等，都影響著雙方的合作。

實際上，在現(xiàn)階段社會服務(wù)需求方的利益團(tuán)體缺乏的情況下，政府采購合同很有可能造成一種后果:政府與社會服務(wù)提供方“合謀”，即雙方達(dá)成某種利益分配協(xié)議，謀取自身利益的最大化，同時犧牲了社會服務(wù)對象的利益。也就是說，社會服務(wù)提供方提供沒有質(zhì)素保證的服務(wù)“次品”給服務(wù)對象，而服務(wù)對象也沒有足夠的力量給予其壓力敦促其提供高質(zhì)素的服務(wù)。比如，在無明確規(guī)定街道辦事處的行政管理費或協(xié)調(diào)費用比例，街道恰好對此有所考慮時，社會服務(wù)組織為了拿到服務(wù)項目，可能會采取變相、規(guī)避的方式處理。這種做法的結(jié)果是極容易誘導(dǎo)社會服務(wù)行業(yè)的腐敗。在此，本文將這種特征的合同關(guān)系稱為“分利式合謀”。由此可見，現(xiàn)行的制度設(shè)計有漏洞，急需要修正。那么，社會服務(wù)供給機(jī)制再次陷入高成本低效率的狀態(tài)之中。這實際上違背了旨在提高社會服務(wù)成效的政策設(shè)計初衷。

4.街道與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間有爭議的“孵化式合作”

在B市的實踐中，有的街道同時有兩家社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，分別是通過招標(biāo)引進(jìn)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和街道發(fā)起成立的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。在街道辦事處和招標(biāo)引進(jìn)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作意向時，招標(biāo)引進(jìn)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)通常要承擔(dān)孵化、培育街道發(fā)起成立的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的任務(wù)。在此，本文稱之為“孵化式合作”。從社會工作專業(yè)價值觀來說，社會工作追求“助人自助”，要提高服務(wù)對象自主解決問題的能力。這實際上也要求社會服務(wù)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)社會領(lǐng)袖，培育社區(qū)組織。但是，社區(qū)組織成長需要有一個成長周期。孵化出來的社會服務(wù)組織理想情況是:這個社會服務(wù)組織有足夠的能力為本地區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)。與此相對，短期內(nèi)孵化出的社會服務(wù)組織很有可能發(fā)育不良。

從街道辦事處的角度來考慮政府購買服務(wù)，通常的情境是:當(dāng)街道專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗和能力欠缺時，街道通常會購買社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。但是當(dāng)街道學(xué)習(xí)到社會服務(wù)經(jīng)驗，特別是專業(yè)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)本身也不能提供深入的治療性或輔導(dǎo)性的服務(wù)時，街道嘗試自己發(fā)起成立社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。街道發(fā)起的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在最初發(fā)展時依附于街道，顯然沒有足夠的獨立性，無法與街道辦事處保持平等的契約地位。這樣一來，街道通過轉(zhuǎn)變社會服務(wù)經(jīng)營模式，從先前的向“外人”購買服務(wù)轉(zhuǎn)變到直接扶持“自己”的社會服務(wù)組織提供服務(wù)，把外部的交易成本轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬θ菀卓刂频摹皟?nèi)部”的交易成本。如果社會公眾缺乏監(jiān)督和政府財政審計力度有限的話，服務(wù)管理方對于購買服務(wù)經(jīng)費分配很容易暗箱操作，其可能的直接代價是社會服務(wù)低水平的供給。那么，政府購買服務(wù)還有沒有必要推行?

圖1 社會服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處“磨合”的關(guān)鍵點

(二)合同運(yùn)行過程中利益相關(guān)方的互動關(guān)系

縱使不同利益相關(guān)方達(dá)成契約，但契約執(zhí)行過程并不會一帆風(fēng)順。當(dāng)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)深入社區(qū)開展服務(wù)時，對于社區(qū)權(quán)力關(guān)系認(rèn)識、社區(qū)組織資源的挖掘程度如何?給街道相關(guān)人員(包括各級工作人員)帶來什么沖擊?街道相關(guān)人員在接觸到實際的社會服務(wù)時，他們對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識、期望發(fā)生了什么變化?在政府購買社會服務(wù)的試點期間，雙方均面臨挑戰(zhàn)。圖1簡要描述了雙方在磨合過程中容易發(fā)生沖突的四個方面，分別是雙方的經(jīng)濟(jì)利益、價值觀念、關(guān)鍵人物的管理風(fēng)格、所在組織的成熟度。

1.雙方在經(jīng)濟(jì)利益方面的“磨合”

雙方對政府購買服務(wù)的經(jīng)費依賴程度直接影響到合同的執(zhí)行。雙方對購買服務(wù)的經(jīng)費依賴程度越高，雙方的利益沖突就越高，也越容易忽視社會服務(wù)最根本的問題即服務(wù)質(zhì)素。

(1)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來源

以B市為例，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的財政來源根據(jù)其發(fā)起人背景不同，大致可分為三大類:一是發(fā)起人有企業(yè)背景的，當(dāng)其創(chuàng)辦的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)遇到資金困難時，可以從企業(yè)利潤中周轉(zhuǎn);但在對社會組織監(jiān)管不嚴(yán)格的情況下，也有可能出現(xiàn)與之相反的情況，即發(fā)起人通過承接社會服務(wù)項目盈利去彌補(bǔ)企業(yè)經(jīng)營的損失。二是發(fā)起人有相對廣泛的資源網(wǎng)絡(luò)，可以從基金會、親屬朋友等處籌集到所需經(jīng)費。三是發(fā)起人周轉(zhuǎn)資金有限，僅靠政府購買服務(wù)的經(jīng)費來支撐機(jī)構(gòu)運(yùn)作。事實上，政府購買社會服務(wù)合同經(jīng)費需要經(jīng)過特定程序才能到賬。由此可見，第三種類型的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險最大，當(dāng)某一項目資金未到位時，可能會通過挪用其他項目已到的經(jīng)費來墊付員工工資及服務(wù)費用，或者拖欠員工工資。在合同執(zhí)行過程中，高度依賴政府購買服務(wù)經(jīng)費的機(jī)構(gòu)往往最容易對街道辦事處的管理“妥協(xié)”。

(2)街道辦事處財政寬裕度

街道辦事處財政寬裕度會影響政府購買服務(wù)經(jīng)費使用的期望。以B市為例，專項項目和試點街道綜合服務(wù)中心項目的費用包括人員經(jīng)費、服務(wù)經(jīng)費、辦公設(shè)施費用等。專項服務(wù)購買方有團(tuán)委、殘聯(lián)、婦聯(lián)等，比如團(tuán)委向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買青少年相關(guān)服務(wù)，殘聯(lián)購買特定殘疾人群的康復(fù)服務(wù)，婦聯(lián)購買婦女、家庭相關(guān)的服務(wù)等。由于不同專項項目的購買方不同，本文不討論專項項目的經(jīng)費實際使用情況。以綜合服務(wù)中心為例，如果街道辦事處用于服務(wù)項目的經(jīng)費比較緊張的話，那么，街道辦事處對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在人員聘用、場租、行政協(xié)調(diào)費、社區(qū)活動經(jīng)費、購買大宗物品等方面，會有更高的期望和沖動。在上級監(jiān)察、第三方監(jiān)察、公眾監(jiān)察失靈的情況下，雙方很容易出現(xiàn)政府購買服務(wù)經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)膯栴}。但是，我們也不能說，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費依賴性和街道辦事處財政越寬裕度一定會導(dǎo)致購買服務(wù)經(jīng)費使用不當(dāng)，這有待控制其他變量(如雙方對于專業(yè)價值觀認(rèn)識程度等)，做進(jìn)一步研究。

2.雙方在價值理念方面的“堅持與妥協(xié)”

對于合同最為直接的當(dāng)事人來說，由于各自的立場、所處的社會情境、負(fù)責(zé)的對象不同，價值理念并不是天然就一致的。如果社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在專業(yè)價值觀堅定性上不夠，社會工作專業(yè)成熟度一直較低，如果街道管理方對專業(yè)價值觀的理解、接納與支持不夠，政府購買服務(wù)之優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)將很難保證。在此，我們僅探討雙方在尊重服務(wù)對象與專業(yè)能力持續(xù)發(fā)展兩個方面的沖突。

(1)管理方部門利益與服務(wù)機(jī)構(gòu)利益可能面臨的沖突

所有的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)都宣稱“助人自助”，強(qiáng)調(diào)服務(wù)對象利益的重要性，但是，當(dāng)服務(wù)管理方利益與服務(wù)機(jī)構(gòu)利益有沖突時，服務(wù)機(jī)構(gòu)是否有足夠的勇氣堅持“以服務(wù)對象為中心”的服務(wù)宗旨?以B市為例，服務(wù)管理方即街道辦事處有接待任務(wù)時，會要求服務(wù)機(jī)構(gòu)展示“理想的”服務(wù)情境。在此過程中，服務(wù)機(jī)構(gòu)為了在本社區(qū)持續(xù)服務(wù)下去，服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員很難表達(dá)異議。如果出現(xiàn)這樣的結(jié)果，那么服務(wù)對象的利益被雙方都忽視了。

(2)雙方對彼此期望與實際之間落差的看法

由于政府對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)“專業(yè)服務(wù)”寄予了很高的希望，街道管理方很自然地認(rèn)為，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠解決街道處理很棘手的問題，但社會服務(wù)機(jī)構(gòu)實際上的專業(yè)服務(wù)能力并不像所宣稱的那樣“專業(yè)”。一種常見的情形是，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)往往借助街道的力量進(jìn)入社區(qū)，如由社區(qū)居委會工作人員帶領(lǐng)社工上門或發(fā)動群眾參與活動等;社工在進(jìn)入社區(qū)初期階段，也往往開展一些宣傳性、探訪性和支持性的服務(wù)，較少開展深入的輔導(dǎo)或治療性的服務(wù)。街道管理方較難在短期內(nèi)看到服務(wù)成效，可能會質(zhì)疑社工“專業(yè)服務(wù)”的能力。那么，街道管理方是否能夠容忍社會服務(wù)機(jī)構(gòu)花較長的時間培養(yǎng)其員工?另一方面，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是否愿意投放更多的資源培養(yǎng)其員工專業(yè)能力發(fā)展?社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在督導(dǎo)投入、員工培訓(xùn)等方面是否足夠?社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是否能夠?qū)嵺`其宣傳的使命、價值觀?這些是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)必須要面對的問題。

3.雙方關(guān)鍵人物的管理風(fēng)格的“求同存異”

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處作為兩個組織，在社區(qū)服務(wù)開展活動中，必然會互相碰撞，了解對方的組織風(fēng)格、權(quán)力界限、組織存在的真實意圖。工作人員體會最為深刻的莫過于關(guān)鍵人物的管理風(fēng)格。所謂的關(guān)鍵人物，是指擁有決策權(quán)和管理權(quán)的人物。對于社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，關(guān)鍵人物主要是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)理事長或總監(jiān)、項目負(fù)責(zé)人;與此相對的是，街道辦事處關(guān)鍵人物主要是街道主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)(可能是黨委書記，也可能是主任)、分管領(lǐng)導(dǎo)(主要是分管民政事務(wù)的科室領(lǐng)導(dǎo))。由于雙方關(guān)鍵人物的價值觀念、職業(yè)操守、職業(yè)生涯定位、問責(zé)對象、動員資源方式等諸多方面存在差異，雙方能否“求同存異”對于雙方關(guān)系的穩(wěn)定至關(guān)重要。

實際上，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管治水平差次不齊，內(nèi)設(shè)部門隨意性較強(qiáng)，決策權(quán)較多集中在發(fā)起人手上，缺乏制約。如果機(jī)構(gòu)總負(fù)責(zé)人沒有堅定的職業(yè)操守，機(jī)構(gòu)的向心力、專業(yè)競爭力及持續(xù)發(fā)展均會受到影響。另一方面，街道辦事處決策人物對社會工作專業(yè)了解的程度也有差異，較難做到“適度管理”，容易出現(xiàn)“過于管理”或“疏于管理”。對于雙方來說，如何保持“平常心”，如何對社區(qū)“多一點關(guān)懷”，需要更多的思考。

4.雙方在不同組織生命周期發(fā)展階段的“相遇”

從雙方組織生命周期來看，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)處于成立期及初始發(fā)展期;而街道辦事處處于相對成熟期。雙方不同組織生命周期發(fā)展階段“相遇”，會碰撞出什么樣的火花?社會福利制度和基層管理體制可能會出現(xiàn)什么樣的趨勢?以B市政府購買服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗來說，在社會管理體制創(chuàng)新的發(fā)展機(jī)遇中，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展各有不同，而街道的應(yīng)對策略又是如此的多樣化，我們其實很難預(yù)測未來的社會發(fā)展方向。

對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，有人認(rèn)為需要3—5年的時間才能成熟，但是，巨大而又迫切的社會需求卻要求服務(wù)機(jī)構(gòu)盡快地成熟。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在財務(wù)管理、人事管理、服務(wù)能力提升、規(guī)模發(fā)展等方面，如何跟得上社會的發(fā)展，實在是很大的挑戰(zhàn)。就目前來說，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)要扎根社區(qū)，對街道存在多方面的依賴關(guān)系，比如行政資源依賴、服務(wù)對象來源依賴等。與此相對，街道辦事處在行政資源動員、慈善資源汲取等方面仍處于非常強(qiáng)勢的地位。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處之間的權(quán)力關(guān)系是否會發(fā)生變化?如果我們把社會服務(wù)機(jī)構(gòu)代表“社會力”、街道辦事處代表“政治力”、使用者付費的社會服務(wù)市場代表“市場力”的話，那么，從長遠(yuǎn)來看，“社會力”和“政治力”、“市場力”三者之間的平衡，對于國家的長治久安，甚是關(guān)鍵。

(三)合同結(jié)束時期利益相關(guān)方的互動關(guān)系

隨著政府購買服務(wù)中買賣雙方不斷地接觸、了解，契約方之間的關(guān)系會隨之發(fā)生變化。以B市為例，B市正大力推動政府購買服務(wù)，服務(wù)市場較大，同時也不斷完善相關(guān)的政策。如果雙方“磨合”得來，雙方也會在下一個購買服務(wù)周期中繼續(xù)合作。但是，實踐中有三種例外情況。第一種情況是當(dāng)街道扶持發(fā)起的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)初步成長起來時，街道傾向于由該機(jī)構(gòu)直接承接服務(wù)，而不再跟社區(qū)以外的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)合作。第二種情況是，當(dāng)街道工作人員了解到社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作時，自己成立新的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，從原承辦機(jī)構(gòu)中“挖”走社會工作者或另聘員工，繼續(xù)開展服務(wù)。第三種情況是，街道管理方不需向原承辦機(jī)構(gòu)說明理由，即與另一家社會服務(wù)機(jī)構(gòu)合作。

由此可見，在基層權(quán)力運(yùn)作過程中，“街道辦事處”在面對新的事物時，有較大的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)階段，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)無論從社會影響力、專業(yè)服務(wù)能力，還是從組織生命周期所處階段來看，均處于相對弱勢的地位。二者的關(guān)系并不完全是紙面上的合同關(guān)系，還表現(xiàn)為事實上的支配與被支配的關(guān)系，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的“街道統(tǒng)合主義”權(quán)力運(yùn)作特征。那么，如何平衡二者的關(guān)系呢?在政策循環(huán)過程中，政府購買服務(wù)的相關(guān)政策需要做出調(diào)整。也就是說，一方面需要加強(qiáng)對購買方的管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。特別指出的是，原有的合同期結(jié)束后，有觀察者提出，如果購買方不繼續(xù)與某社會服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，需要購買方說出明確的理由。另一方面，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)需要保證其專業(yè)服務(wù)質(zhì)素。此外，對于雙方來說，政府需要加強(qiáng)對購買項目資金使用的監(jiān)管，比如通過公開項目經(jīng)費使用情況、財務(wù)審計等方式來加強(qiáng)監(jiān)管。

四、結(jié)語

政府購買服務(wù)的契約關(guān)系，形式上是社會管理體制改革的一個表現(xiàn)，但實質(zhì)上卻折射出基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯。政策的初衷是推動、改善普通民眾的社會福利。但是，政策實施能實現(xiàn)決策者的意圖嗎?政府購買服務(wù)的最終結(jié)果可能有兩個極端。一個極端是服務(wù)完全走向“形式化”，“以服務(wù)對象為中心”的社會服務(wù)很有可能演變?yōu)椤耙灶I(lǐng)導(dǎo)意志為中心”的形象工程，最終行政化挾持了一切。另一個極端是社會服務(wù)“草根化”，這些服務(wù)立足于居民的需求，通過各種正式或非正式手段獲得服務(wù)資源。事實上，只要社會服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠提供適合服務(wù)對象需求的服務(wù)，他們就有很強(qiáng)的存在可能性。較多的服務(wù)項目處于“行政化”和“草根化”之間，處于不斷變化之中。那么，如何減少這種不確定性?我們可以從合同不同主體之間的權(quán)力制衡關(guān)系出發(fā)，加強(qiáng)合同管理，以此來確保服務(wù)項目的服務(wù)質(zhì)素。

對于社會服務(wù)發(fā)展來說，社會服務(wù)規(guī)范化、透明化運(yùn)營為其追求目標(biāo)。從宏觀上來說，制度創(chuàng)新體現(xiàn)在政府創(chuàng)設(shè)規(guī)范社會服務(wù)管理的相關(guān)政策、法規(guī)，比如國家和地方政府頒布的社會服務(wù)發(fā)展計劃、人才配置、購買流程、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管辦法等。從中觀上來說，制度創(chuàng)新表現(xiàn)在行業(yè)組織發(fā)展以自律為目的的各種規(guī)范、指引等，比如社會服務(wù)行業(yè)協(xié)會制定的有關(guān)服務(wù)成效評估方案、項目管理指引、資格認(rèn)證等。從微觀上來說，制度創(chuàng)新包括社會服務(wù)提供者摸索內(nèi)部管治制度，如財務(wù)管理、人員培訓(xùn)及管理等。

但是，在加強(qiáng)合同管理的過程中，我們也需要預(yù)防另一種現(xiàn)象，即合同履行方只顧完成合同任務(wù)，而忽視了對人的關(guān)懷。如果以香港社會福利制度為參照，我們可以反思內(nèi)地社會福利制度的發(fā)展趨勢?！艾F(xiàn)代社會的福利服務(wù)一旦制度化后，運(yùn)作上趨向機(jī)械式，工作人員只顧完成任務(wù)，而非表達(dá)人與人之間的互助或關(guān)懷。很多人面對龐大和復(fù)雜的社會福利制度，反應(yīng)是如何減少自己負(fù)擔(dān)的責(zé)任，并在其中爭取最大的利益。就是那些負(fù)責(zé)制定各項社會服務(wù)政策的人員，他們關(guān)心的是如何提高制度的效率，至于制度成立的目的和意義，也漸漸不再是他們關(guān)心的問題?！保?］

不論如何，從統(tǒng)合主義的契約關(guān)系意涵上來說，在社會管理體制創(chuàng)新中，當(dāng)契約主要當(dāng)事人(政府代理人和社會服務(wù)機(jī)構(gòu))聲稱為弱勢群體購買或提供服務(wù)時，服務(wù)對象并不在場或組織化程度較低難以發(fā)出聲音。顯然，如何確保政府購買到的服務(wù)確實能夠滿足他們的需要，是一個需要持續(xù)探討的問題。

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