張俊浦

（四川文理學(xué)院 管理系，四川 達(dá)州635000）

一、問(wèn)題提出

2010年的第6 次全國(guó)人口普查顯示，四川省D 市60 歲以上老年人口96.36 萬(wàn)，占人口總數(shù)的14.1%，其中80 歲以上老年人口9.19 萬(wàn)，占老年人口總數(shù)的9.54%，根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，D 市已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)的行列。面對(duì)快速到來(lái)的老齡社會(huì)，應(yīng)對(duì)措施的研究和探索迫在眉睫[1]。中國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生曾經(jīng)指出，西方現(xiàn)代社會(huì)與中國(guó)社會(huì)的養(yǎng)老模式存在著很大的區(qū)別，西方現(xiàn)代社會(huì)是“接力”式的養(yǎng)老方式，而中國(guó)社會(huì)是“反哺”式的養(yǎng)老方式。但是不能忽視的事實(shí)是當(dāng)前中國(guó)的“反哺”式養(yǎng)老方式遇到了挑戰(zhàn)：第一，反哺式養(yǎng)老是建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，但是隨著中國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸解體，反哺式養(yǎng)老逐漸缺少了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；第二，由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，中國(guó)“四二一”式的家庭結(jié)構(gòu)類(lèi)型越來(lái)越多，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)愈來(lái)愈重，再加上人口流動(dòng)的加劇、孝文化的缺失等因素，反哺式養(yǎng)老面臨現(xiàn)實(shí)困境，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化。

傳統(tǒng)上用來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式已經(jīng)成為了老人最后的選擇，2010年7月對(duì)福建省某地級(jí)市的調(diào)查表明，大部分城市社區(qū)老人對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老持一種普遍的拒斥態(tài)度[2]。當(dāng)前老年人口的特點(diǎn)決定了我們應(yīng)建構(gòu)不僅適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時(shí)也適應(yīng)老年人口特點(diǎn)的戰(zhàn)略框架來(lái)解決老年人的養(yǎng)老問(wèn)題[3]。在這樣的背景下，一種目前在城市被大力推行的居家養(yǎng)老模式成為一種可能的選擇。居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，并有社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的一種方式，既區(qū)別于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也區(qū)別于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，它以家庭為核心、以社區(qū)為依托、老年人生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉為主要內(nèi)容、以上門(mén)服務(wù)和社區(qū)中心服務(wù)為主要形式，居家養(yǎng)老服務(wù)是把家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老結(jié)合起來(lái)的一種養(yǎng)老模式[4]。居家養(yǎng)老是目前最符合中國(guó)國(guó)情的一種養(yǎng)老模式，因?yàn)樗狭苏⑸鐣?huì)、社區(qū)、家庭、個(gè)人等各種力量，形成了多方支持、各種資源聚集的新型養(yǎng)老模式。

D 市政府從本地實(shí)際出發(fā)，在城市社區(qū)大力發(fā)展居家養(yǎng)老。重點(diǎn)發(fā)揮社區(qū)的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，具備為老年人提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的基本條件； 重視居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，逐步建立老年人活動(dòng)室、老年大學(xué)、老人閱覽室和老人健身房等服務(wù)機(jī)構(gòu)； 引導(dǎo)社會(huì)力量投資社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵(lì)民間資本投入居家養(yǎng)老服務(wù)，為居住在社區(qū)的老人提供家政服務(wù)員，并進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼，將社區(qū)互助與提供有償服務(wù)結(jié)合起來(lái)； 創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的信息化建設(shè)，發(fā)揮信息化服務(wù)平臺(tái)作用，逐步拓展居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容。力爭(zhēng)在“十二五”期間居家養(yǎng)老模式由市區(qū)向縣城推進(jìn)，城市向農(nóng)村延伸，全市基本建立城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使90%的老年人實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老，逐步建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城市居民的老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂(lè)。

但從整體上說(shuō)，當(dāng)前D 市的居家養(yǎng)老服務(wù)還處在較為初級(jí)階段，根據(jù)筆者對(duì)四川省D 市居家養(yǎng)老服務(wù)的研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前西部中小城市D 市的居家養(yǎng)老模式還存在著許多發(fā)展障礙，居家養(yǎng)老的實(shí)際狀況與國(guó)家的總體改革發(fā)展要求不相符，與D 市人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)，與老年人口提高生活質(zhì)量的要求還有很大的距離。

二、D 市居家養(yǎng)老模式的發(fā)展障礙分析

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)硬件條件欠缺

1.服務(wù)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)日常工作需要

從居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)地的角度分析，隨著近些年來(lái)城市化的加速，城市的土地成了稀缺資源，地價(jià)越來(lái)越高。D 市城市建設(shè)發(fā)展較快，特別是在城市的老城區(qū)，大都為寸土寸金的黃金地段。根據(jù)筆者的走訪(fǎng)調(diào)查，不少社區(qū)都有開(kāi)辦老年食堂、老年課堂、托老所等固定居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的打算或意向，但是地盤(pán)太緊張，房租又太貴，苦于場(chǎng)地的限制，難以具備足夠的空間拓展定點(diǎn)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。因而當(dāng)前許多社區(qū)只是利用社區(qū)活動(dòng)室、社區(qū)圖書(shū)資料室甚至是擠占一下社區(qū)辦公室的空間向老年人提供一些電視、圖書(shū)、棋牌等休閑娛樂(lè)項(xiàng)目。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)雖然一直給市政府打報(bào)告反映場(chǎng)地的問(wèn)題，但都是沒(méi)有相應(yīng)的解決方案。場(chǎng)地的缺乏是制約社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作深入開(kāi)展的重要因素。從居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備來(lái)看，在很多的居家養(yǎng)老服務(wù)中心看到的只是幾張床位和幾張桌子，嚴(yán)重缺乏老年人的養(yǎng)生、健身器材，有些老小區(qū)甚至連休息的座椅或能讓老年人休憩的涼亭等必要設(shè)施都無(wú)法提供。老年服務(wù)設(shè)施的不健全，難以對(duì)老年人形成吸引力，影響了居家養(yǎng)老服務(wù)中心的有效性。

2.開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政預(yù)算和資金投入不足

當(dāng)前D 市的居家養(yǎng)老服務(wù)完全是政府推動(dòng)的，居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要是政府的財(cái)政撥款，其次是社區(qū)服務(wù)所得的部分收入，社會(huì)捐款很少。作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的D 市，地方基層財(cái)力有限，特別是作為提供具體服務(wù)的社區(qū)經(jīng)費(fèi)更為欠缺。根據(jù)筆者調(diào)查，按照市政府的財(cái)政劃撥標(biāo)準(zhǔn)，每年劃撥社區(qū)3 萬(wàn)元用于社區(qū)服務(wù)建設(shè)，但是面對(duì)人口數(shù)量激增的老年人，資金缺口是很大的。資金來(lái)源單一、資金缺口大，導(dǎo)致許多適宜老年人的服務(wù)項(xiàng)目都難以開(kāi)展。居家養(yǎng)老服務(wù)中心大多只能?chē)@個(gè)別有安全隱患的困難老年人而開(kāi)展一些防范性的保障服務(wù)，無(wú)力開(kāi)展旨在提高和改善社區(qū)老年人生活質(zhì)量的多樣化、個(gè)性化服務(wù)活動(dòng)。

3.缺少為老服務(wù)非政府組織的支持

許多非政府都是慈善性組織，特別關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，他們通過(guò)動(dòng)員社會(huì)各方力量為弱勢(shì)群體做了大量服務(wù)性工作。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，許多非政府組織都為社區(qū)提供直接的社會(huì)幫助。在美國(guó)社區(qū)，非政府組織逐漸成為了一種全方位的服務(wù)體系，涉及的服務(wù)范圍十分廣泛，非政府組織在社區(qū)內(nèi)的積極組織、管理促進(jìn)，使美國(guó)的社區(qū)服務(wù)給居民生活帶來(lái)極大的方便和保障。以美國(guó)洛杉磯哈剛社區(qū)的老人活動(dòng)中心為例，該活動(dòng)中心是經(jīng)哈剛居民協(xié)會(huì)多年向政府申請(qǐng)建造起來(lái)的老人活動(dòng)場(chǎng)所，該團(tuán)體組織老年人開(kāi)展各種各樣的有益活動(dòng)，老人在那里學(xué)習(xí)電腦、聽(tīng)講座、聊天、鍛煉，還有不少移民老人來(lái)學(xué)習(xí)英語(yǔ)，各得其所[5]。但是在當(dāng)前我國(guó)非政府組織還處于起步階段，政府對(duì)非政府組織還有一定的質(zhì)疑，社會(huì)認(rèn)可度也比較低，取得公眾信任和認(rèn)同還需要很長(zhǎng)的時(shí)間。根據(jù)筆者進(jìn)入D 市城市社區(qū)的調(diào)查，不論是社區(qū)居民還是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部都對(duì)非政府組織缺乏了解，也沒(méi)有接受過(guò)非政府組織的資助。因而為老服務(wù)非政府組織的欠缺是居家養(yǎng)老發(fā)展資源匱乏的重要制約因素。

4.為老服務(wù)待遇低、專(zhuān)業(yè)人才缺乏

根據(jù)筆者對(duì)D 市居家養(yǎng)老服務(wù)中心的調(diào)查，居家養(yǎng)老服務(wù)人員主要是下崗、低保人員為主，一般是30到50 歲的中年婦女組成，文化水平低，沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，普遍缺乏崗位認(rèn)同感，缺乏奉獻(xiàn)精神，難以提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。導(dǎo)致此情況的主要原因：一是助老人員待遇差，D 市助老人員的一般工資是一個(gè)月450元，難以吸引到專(zhuān)業(yè)人才的加入；二是當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門(mén)沒(méi)有開(kāi)設(shè)相應(yīng)的居家養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，僅僅能應(yīng)付一般的家政服務(wù)和生活照料； 三是沒(méi)有建立居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)軟件體系存在較多問(wèn)題

1.政府的政策支持力度還不夠，很多優(yōu)惠措施難以落實(shí)

居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，具有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì)，沒(méi)有政府的大力支持，僅僅靠市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行是難以持久開(kāi)展下去的。一方面雖然政府頒布了有關(guān)居家養(yǎng)老的文件政策，但是當(dāng)前缺少推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府配套措施，政策的操作性差。根據(jù)筆者的調(diào)查，當(dāng)前一些居家養(yǎng)老服務(wù)中心的資金經(jīng)常不能按時(shí)到位，不得不在本社區(qū)內(nèi)開(kāi)展一些保健、按摩、理發(fā)等盈利性項(xiàng)目才能維持居家養(yǎng)老中心的正常運(yùn)行； 另一方面居家養(yǎng)老服務(wù)一般要牽涉到稅務(wù)、房產(chǎn)、工商、水電等各個(gè)部門(mén)，在具體實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)部門(mén)之間互相推諉，浪費(fèi)時(shí)間、資金、精力等社會(huì)資源現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而影響居家養(yǎng)老服務(wù)的順利開(kāi)展。另外，由于當(dāng)前居家養(yǎng)老的行政化色彩濃，社會(huì)參與度低，對(duì)社會(huì)團(tuán)體培育、發(fā)展、專(zhuān)職崗位人員配備方面政府缺乏關(guān)注，對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與居家養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)優(yōu)惠措施和政策支持都難以落實(shí)。

2.傳統(tǒng)社會(huì)觀(guān)念對(duì)居家養(yǎng)老發(fā)展存在制約

從老人的角度看，“養(yǎng)兒防老” 是中國(guó)人幾千年來(lái)的一貫傳統(tǒng)，作為一種文化體系，家庭養(yǎng)老具有一定的穩(wěn)定性，對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老還有很多的疑慮。一方面是由于老年人傳統(tǒng)的“重積累、輕消費(fèi)，重子孫，輕自身，重物質(zhì)生存、輕精神享受”消費(fèi)觀(guān)念導(dǎo)致自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)所需養(yǎng)老服務(wù)的意識(shí)還沒(méi)有建立； 另一方面一些居家老人長(zhǎng)期脫離社會(huì)，再加上社會(huì)上欺騙行為增加，造成老人對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了很強(qiáng)的不信任感，對(duì)居家養(yǎng)老的上門(mén)服務(wù)多有顧慮，甚至不愿意接受居家養(yǎng)老服務(wù)。從居家養(yǎng)老服務(wù)人員的角度分析，受傳統(tǒng)世俗觀(guān)念影響，服侍老年人是臟累、低人一等的工作，根據(jù)筆者對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的調(diào)查，居家養(yǎng)老服務(wù)人員對(duì)本行業(yè)缺乏認(rèn)同感，不是被逼無(wú)奈大多不愿意從事為老服務(wù)工作，一些下崗人員寧愿待業(yè)也不應(yīng)聘居家養(yǎng)老服務(wù)工作。從政府的角度，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳也不到位。根據(jù)筆者對(duì)很多老年人的調(diào)查，老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的性質(zhì)、運(yùn)行狀況等都不了解，甚至居家養(yǎng)老中心的位置都不清楚，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)宣傳的不到位，嚴(yán)重制約了傳統(tǒng)觀(guān)念的改變。由于傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的誤解、偏見(jiàn)難以消除或轉(zhuǎn)變，都對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展帶來(lái)很多的困難。

3.居家養(yǎng)老市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未形成

由于我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)還處于探索階段，近年來(lái)居家養(yǎng)老服務(wù)主要是由政府扶持推動(dòng)的，無(wú)論是服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、機(jī)制制定等宏觀(guān)方面，還是具體的人員配備、服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展等微觀(guān)方面都是由政府來(lái)完成[6]。這種行政主導(dǎo)的居家養(yǎng)老模式在短期內(nèi)效果明顯，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度不可避免會(huì)出現(xiàn)資金緊張、服務(wù)內(nèi)容單一、政府責(zé)任錯(cuò)位、社會(huì)參與度低等不良后果，最終影響居家養(yǎng)老的深入與可持續(xù)發(fā)展。隨著老齡化趨勢(shì)的發(fā)展，政府的養(yǎng)老壓力也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，未來(lái)的居家養(yǎng)老不能由政府完全包辦，必須調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量共同參與。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)體，開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)必然要獲得經(jīng)濟(jì)利益，因而按照市場(chǎng)原則在一定程度上朝商業(yè)化發(fā)展是居家養(yǎng)老的未來(lái)出路。根據(jù)筆者的調(diào)查，一些社區(qū)也提供依照市場(chǎng)原則進(jìn)行的某些服務(wù)，但是由于市場(chǎng)定位不清楚、運(yùn)作方式不合理、目標(biāo)不明確等原因難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因而當(dāng)前政府需要改變政府包辦、包管的管理和運(yùn)行模式，可以采用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”、“委托” 等方式理順居家養(yǎng)老的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，這樣才能促進(jìn)居家養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

4.缺乏居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估機(jī)制

若沒(méi)有科學(xué)的評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)和清楚界定目標(biāo)，就難以測(cè)評(píng)居家養(yǎng)老服務(wù)是否取得預(yù)期效果，也難以激發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的積極性，因而科學(xué)的居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制是居家養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)正常發(fā)展的重要保障。根據(jù)筆者的調(diào)查，不同社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)存在一定的區(qū)別，還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在評(píng)估機(jī)制方面還不完善，都是處于摸索狀態(tài)。比如：居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定，政府對(duì)不同服務(wù)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何確定，提供為老服務(wù)組織的準(zhǔn)入機(jī)制怎么明確，居家養(yǎng)老服務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，應(yīng)有什么樣的監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施等等，都有待制定。及時(shí)出臺(tái)城市居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策及規(guī)定，建立相關(guān)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，才能保證城市居家養(yǎng)老制度規(guī)范化運(yùn)作，促進(jìn)其廣泛深入地開(kāi)展下去。

三、D 市發(fā)展居家養(yǎng)老模式的對(duì)策分析

推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)是弘揚(yáng)尊老敬老的中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)、適應(yīng)老年人及老年人家庭的現(xiàn)實(shí)需要、實(shí)現(xiàn)政府家庭社會(huì)資源的優(yōu)化配置的理性決策，是推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要途徑。但由于居家養(yǎng)老還處于起步階段，在政策支持、資金投入、隊(duì)伍建設(shè)、資源整合等很多方面還需要進(jìn)一步的探索，尚未形成良好的運(yùn)行機(jī)制和長(zhǎng)效的管理機(jī)制，為此，要在軟件、硬件建設(shè)方面進(jìn)行創(chuàng)新工作完善當(dāng)前的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，以利于居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)運(yùn)行。

（一）明確政府的主導(dǎo)責(zé)任，加大政策支持力度

養(yǎng)老不僅僅是一項(xiàng)社會(huì)福利政策，更體現(xiàn)著政府政權(quán)的正當(dāng)性和合理性，是一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。因而為公民提供基本養(yǎng)老、實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)是現(xiàn)代服務(wù)性政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，政府的優(yōu)勢(shì)在于能夠調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源，并通過(guò)法律法規(guī)、政策措施等國(guó)家的強(qiáng)制力分配給有需要的老年人，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)的有機(jī)整合，因而能夠解決養(yǎng)老面臨的各種問(wèn)題[6]。

第一，各級(jí)政府要提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任心，把居家養(yǎng)老服務(wù)放在基本的“民生工程”和社會(huì)管理創(chuàng)新基本措施的高度。認(rèn)識(shí)到為老年人提供服務(wù)是全社會(huì)的責(zé)任更是政府的責(zé)任，自覺(jué)將社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)工作作為促進(jìn)就業(yè)、優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要舉措，結(jié)合實(shí)際研究制定居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。

其次，要出臺(tái)、完善相應(yīng)的扶持政策。居家養(yǎng)老涉及民政、社保、教育、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、房產(chǎn)等各部門(mén)，在具體的實(shí)施中難免會(huì)出現(xiàn)“有利可圖大家都上，無(wú)利可圖大家都讓”的局面，政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，責(zé)權(quán)分明，需要形成合力共同推動(dòng)居家養(yǎng)老的健康的發(fā)展； 政策制定要有前瞻性、要群策群議，不能“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”；要強(qiáng)調(diào)政策能夠落實(shí)，筆者認(rèn)為通過(guò)改變地方政府的政績(jī)考核機(jī)制能促進(jìn)居家養(yǎng)老政策落到實(shí)處。

第三，要建立居家養(yǎng)老服務(wù)效果的評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，建立老年人養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制，保證政府的補(bǔ)貼資金真正用到老人身上，發(fā)揮資金的最大效益，避免項(xiàng)目不適合老人需求而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)；其次，要建立老年人服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，針對(duì)老年人的服務(wù)過(guò)程和效果進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，并且將質(zhì)量評(píng)估的結(jié)果作為居家養(yǎng)老服務(wù)中心激勵(lì)機(jī)制的重要組成部分；最后，改變上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查制度，建立第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與評(píng)估，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)估的職業(yè)性，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)評(píng)估的公平和透明，增強(qiáng)評(píng)估的有效性和說(shuō)服力。

（二）理順居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

由于中國(guó)社區(qū)建設(shè)的特殊性，社區(qū)是開(kāi)展居家養(yǎng)服務(wù)的主陣地，因而必須依托社區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)。健全的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的重要載體，但是由于我國(guó)社區(qū)行政化嚴(yán)重，社區(qū)已經(jīng)成為了基層行政力量的延伸，自上而下管理模式的弊端深刻影響到了居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。因而需要明確社區(qū)的本質(zhì)，理順居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。

首先，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)該是行政機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是民辦非企業(yè)單位法人，在地方政府的委托下開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，與政府的關(guān)系應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并且有權(quán)力委托其他社會(huì)組織開(kāi)展居家養(yǎng)老方面的服務(wù)。

其次，要加強(qiáng)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，要合理規(guī)劃、設(shè)計(jì)、布局各居家養(yǎng)老服務(wù)中心的網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。居家養(yǎng)老服務(wù)不僅僅滿(mǎn)足吃飯、睡覺(jué)等基本生存需要，而且要建立居家養(yǎng)老社區(qū)衛(wèi)生保健、緊急求助、心理咨詢(xún)室等老人亟需的設(shè)施設(shè)備。加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的全程控制和監(jiān)督。

再次，居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要區(qū)分服務(wù)對(duì)象，實(shí)施分類(lèi)服務(wù)。要建立老年人基本情況和服務(wù)需求的信息庫(kù)，根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)狀況、身體狀況、家庭成員構(gòu)成等分成不同類(lèi)別，根據(jù)老年人的不同類(lèi)別確定政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，或無(wú)償或低償或根據(jù)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)提供養(yǎng)老服務(wù)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

最后，從服務(wù)內(nèi)容來(lái)說(shuō)，要增強(qiáng)服務(wù)針對(duì)性，深化服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)筆者的調(diào)查，當(dāng)前的社區(qū)服務(wù)主要以基本的社區(qū)生活照顧為主，不能夠深入到家庭，難以解決空巢老人、身體不能自理等老人家庭的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)外居家養(yǎng)老發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，一方面當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)中心自身需要增加家庭病床、基本醫(yī)療護(hù)理、養(yǎng)生保健、生活器械提供等服務(wù)技術(shù)含量高的服務(wù)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)中心的影響力； 另一方面動(dòng)員社區(qū)醫(yī)院開(kāi)展經(jīng)常性定點(diǎn)醫(yī)療、上門(mén)醫(yī)療服務(wù)，聯(lián)系服務(wù)優(yōu)質(zhì)而且價(jià)格合理的家政公司為有經(jīng)濟(jì)能力的居家老人提供家政服務(wù)等，讓其在社區(qū)和家里都能享受到切實(shí)的各類(lèi)服務(wù)，滿(mǎn)足居家養(yǎng)老需要，從而夯實(shí)居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。

（三）提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)

社會(huì)養(yǎng)老體系的良性發(fā)展必然需要既具備社會(huì)工作、心理學(xué)等社會(huì)知識(shí)又具備老年保健、老年養(yǎng)生、康復(fù)等老年學(xué)知識(shí)的管理和服務(wù)人員[3]。但是由于傳統(tǒng)思想、工資待遇、發(fā)展空間、社會(huì)地位等原因，當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)人員的文化程度較低，工作責(zé)任感差，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)缺乏，難以適應(yīng)居家養(yǎng)老發(fā)展的需要。在當(dāng)前的狀況下，一方面居家養(yǎng)老服務(wù)中心可以采用政府購(gòu)買(mǎi)公益崗位的形式，招募錄用城市下崗工人、進(jìn)城務(wù)工人員、社會(huì)自愿者等從事居家養(yǎng)老服務(wù)，以解人員短缺之困；另一方面社區(qū)可以創(chuàng)設(shè)“社區(qū)護(hù)工”職業(yè)培訓(xùn)基地，招收家政服務(wù)員、助老服務(wù)員，增設(shè)培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，重點(diǎn)培訓(xùn)老年人心理學(xué)知識(shí)、公共衛(wèi)生防疫和家庭醫(yī)護(hù)常識(shí)與基本技能等[7]。本質(zhì)上說(shuō)，要提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)，需要從專(zhuān)業(yè)化的視角開(kāi)展工作，居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)結(jié)合社會(huì)工作者制度建立緊密聯(lián)系，抓緊開(kāi)發(fā)社工崗位，吸引專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者參加居家養(yǎng)老服務(wù)[8]。而這些需要改善和提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的地位和工資待遇。根據(jù)當(dāng)前D 市居家養(yǎng)老發(fā)展的實(shí)際需求及本地人力資源狀況，當(dāng)?shù)孛裾帧⒗淆g委及居家養(yǎng)老服務(wù)中心可以與高校的有關(guān)“老年服務(wù)與管理專(zhuān)業(yè)”加強(qiáng)合作辦學(xué)，定點(diǎn)培養(yǎng)居家養(yǎng)老服務(wù)人員，使其工資待遇不低于當(dāng)?shù)匾话懵毠さ囊话銟?biāo)準(zhǔn)甚至高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，提高該行業(yè)人員的積極性，從待遇方面改變養(yǎng)老人員難找、難留的現(xiàn)狀，進(jìn)而從根本上提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的整體素質(zhì)。

（四）大力培育社區(qū)非盈利組織，充分動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)

隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)社區(qū)行政化嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約社區(qū)發(fā)展的重要因素，政府對(duì)社區(qū)不應(yīng)該過(guò)多的干預(yù)，應(yīng)該把更多的職能能下放到社區(qū)。但是由于傳統(tǒng)自上而下管理體制的影響，當(dāng)前社區(qū)成了政府行政機(jī)構(gòu)的延伸，當(dāng)前社區(qū)的主要工作就是迎接各種職能部門(mén)的任務(wù)和檢查，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”的局面仍然沒(méi)有改變，難以有更多的時(shí)間、精力進(jìn)行社區(qū)服務(wù)建設(shè)。在這樣的背景下，社區(qū)非盈利組織的作用就應(yīng)該凸顯出來(lái)了。因而大力發(fā)展可以提供各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)非盈利組織，構(gòu)建有良好信譽(yù)和社會(huì)影響力的服務(wù)平臺(tái)，是推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的發(fā)展方向。政府要積極培養(yǎng)非營(yíng)利性的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)組織，資助和鼓勵(lì)各種社會(huì)力量進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)或社區(qū)照顧，具體可以采用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”、“委托”、“合同外包” 等形式鼓勵(lì)和支持各類(lèi)民間組織、企業(yè)、個(gè)人從事居家養(yǎng)老服務(wù)。只有充分發(fā)揮社會(huì)的各種優(yōu)勢(shì)、利用各種養(yǎng)老平臺(tái)才能更好滿(mǎn)足老年人的養(yǎng)老需求，使有限的養(yǎng)老資源發(fā)揮最大的社會(huì)效應(yīng)，加速營(yíng)造安定、幸福、充滿(mǎn)生機(jī)與活力的老有所養(yǎng)的社會(huì)環(huán)境。

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