文/曾保根（韶關學院，廣東韶關 512005）

當前我國基本公共服務均等化領域存在“界定難、執(zhí)行難和完善難”等三難困局。從法理層面來看，存在上述三難困境的主要根源，在于我國尚未出臺專門的法律法規(guī)，用以對基本公共服務均等化的范圍、標準、運行過程等相關事宜進行權威性界定和規(guī)范，結果導致基本公共服務領域的法律制度整體缺位，從而使得基本公共服務均等化工程失去了剛性保障。倘若缺乏與基本公共服務均等化相配套的法制保障，終將無法保證在社會主義市場經(jīng)濟體制不斷“做大蛋糕”的同時，如何更好地通過社會主義基本公共服務體制來“分好蛋糕”，從而有效地促進民眾共享社會主義現(xiàn)代化建設的改革成果。相比之下，世界上（基本）公共服務均等化踐行較為典范的國家，一般都制定了專門的法律法規(guī)對此作出明確規(guī)范，如加拿大的《憲法》、德國的《基本法》、美國的《聯(lián)邦國會法案》、俄羅斯的《財政性法規(guī)》等。令人欣慰的是，當前國內對基本公共服務均等化進行立法已經(jīng)達成了高度共識。但是，立法行為是一項十分嚴謹和科學的行為，它必須遵循特定的立法原則。因為，這些立法原則有助于立法者站在較高的理論高度去認識和把握立法。有助于立法者采取有效方式，將不同群體的意志上升為國家意志；還有助于立法者從整體大局上把握立法，突出地、集中地體現(xiàn)立法者的某些立法意志，等等。立足本國國情、借鑒國際經(jīng)驗，筆者認為，當前我國進行基本公共服務均等化立法應該恪守以下四項特定的立法原則。

一、恪守民主化與法制化相結合的立法原則

民主化原則理應成為當前我國進行基本公共服務均等化立法的基本原則之一。我們知道，立法過程在本質上是利益表達、利益整合以及利益協(xié)調的博弈過程。立法行為是對社會資源進行再分配的一種重要手段。在立法過程中，“體現(xiàn)人民意志、貫徹民主精神”是立法的精髓，它有助于保障權力機關通過立法權將有限的國家資源在社會各群體、各群體之間公平正義地進行配置。一般而言，民主化立法原則主要通過兩個維度表現(xiàn)出來：其一，立法主體的廣泛性；其二，立法內容的民主性。就立法主體而言，當前全國人大代表的代議身份在一定程度上陷入了認同危機。首先，從全國人大代表的數(shù)量來看，雖然每年參加全國人民代表大會的代表接近三千人，但是，相對于十三億多的全國民眾來講，一個人大代表要代表四十多萬人民群眾的共同意愿?？陀^說來，人大代表所代表的民眾的基數(shù)實在太大。其次，從全國人大代表的結構組成來看，這些人大代表主要來源于各行各業(yè)的社會精英，尤其以黨政機關官員和企事業(yè)單位領導為主，而諸如農民、城市務工人員、城市低收入階層等成為全國人大代表的可能性微乎其微。由此可見，立法主體的民主化陷入了明顯的狹隘性。由于基本公共服務均等化立法事關全國所有公民的切身利益，特別直接關系到全國中低階層民眾和弱勢群體的生存權與發(fā)展權，對該領域進行立法應該更多地重視上述群體的利益表達和聚合。對于腰纏萬貫的富豪以及經(jīng)濟條件相當優(yōu)越的民眾來說，他們“不差錢”，他們成為全國人大代表的可能性卻遠遠高于社會底層民眾。這些人并不一定能夠真正體會到廣大貧民的疾苦，他們即便成為各級人大代表，也不一定能夠真正扮演好基本公共服務均等化立法的角色，不一定會站在貧苦大眾的立場提出一些可行的議案。因而立法主體的狹隘性很有可能導致立法內容的偏頗性。

法制化原則理應成為基本公共服務均等化立法的基本原則之一。所謂法制化原則是指將基本公共服務均等化這項偉大民生工程提升到法律層面，通過建立健全《基本公共服務均等化法》這項法律，明確規(guī)范基本公共服務的體制和機制，明確規(guī)范和界定各級政府基本公共服務的職責分工，使基本公共服務均等化這項政府職能可以由專門法律制度來加以確認、調整、規(guī)范和保護，從而促使各級服務主體能夠為全體公民提供均等化的基本公共服務。整體看來，目前制約我國推進基本公共服務均等化的法制因素主要來源于三個方面：（1）現(xiàn)有基本公共服務的法律法規(guī)不完善、不配套，立法層次較低，法律效力乏力。我國現(xiàn)有基本公共服務法律體系主要包括法律法規(guī)和政策政令兩大類。除了《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》、《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國水法》等6部為國家正式法律之外，其他用來調整和規(guī)范各項基本公共服務的法制規(guī)范主要以政府法規(guī)和規(guī)章的形式出現(xiàn)。這種低層次的法制現(xiàn)狀不利于指導基本公共服務均等化的改革實踐，離“有法可依”目標還存在很大差距；（2）不少地方政府在基本公共服務均等化推進過程中重視不夠，未能貫徹落實黨和國家的有關政策方針，“替代性執(zhí)行”和“上有政策、下有對策”現(xiàn)象屢見不鮮，“有法不依、執(zhí)法不嚴”現(xiàn)象比較嚴重。當前我國基本公共服務均等化主要通過黨和國家的政策方針來驅動，這種驅動力是一種軟約束動力，剛性約束機制明顯不強。黨和國家倡導各省市根據(jù)自身財政能力“因地制宜”地制定符合省情的均等化標準，這反而造成了全國地區(qū)間基本公共服務的非均等化；（3）沒有啟動相應的基本公共服務問責機制，無法有效約束地方政府及其官員，沒能恪守“違法必究”的法制方針。我國尚未有針對性地為實現(xiàn)均等化目標而建立一套全國統(tǒng)一的基本公共服務供給標準，因而無法根據(jù)相應的有效標準對各級政府實施均等化的程度和水平進行客觀而全面的考核評價，也就無法對均等化執(zhí)行不力的服務部門或服務人員實施剛性問責。

所以，進行基本公共服務均等化立法應該遵循民主化與法制化相結合的原則。在一定程度上講，基本公共服務均等化立法是一項扶貧性立法，要使這項扶貧性立法切實起到扶貧效應，必須盡可能將貧困群體的代表吸納到立法過程中來，至少要保證有非常暢通的利益表達渠道和途徑，切實保障參與該項立法的人大代表能夠傾聽貧困人群的心聲和意愿，而且能夠切實地將貧困人口和弱勢群體的服務需求意愿輸送到政府政策議程，從而保證立法主體和立法內容的民主化。同時，要通過立法形式將基本公共服務均等化的相關事項納入到法制軌道，使其成為權威性和剛性的強制驅動力，而不是依靠各級地方政府及其領導的愛心或善心等軟約束力來推進基本公共服務均等化。

二、恪守漸進性與公正性相結合的立法原則

漸進性原則是當前我國基本公共服務均等化立法應該遵循的基本原則之一。所謂漸進性原則是指我國在立法過程中應該充分認識到基本公共服務均等化工程并非一蹴而就，而應該是一個有計劃、有步驟、按部就班的漸進過程。這種漸進性原則主要體現(xiàn)在如下三個方面：首先，基本公共服務制度創(chuàng)新是一個漸進性的制度變遷過程。我們知道，我國基本公共服務非均等化主要表現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及群體之間。造成以上三者非均等化的根本原因在于建國以來我國非均衡的制度設計。雖然這些制度安排確實阻礙了我國推進基本公共服務均等化。但是，我們還不能在短期內將這些制度全盤否定。從制度變遷角度來看，基本公共服務制度創(chuàng)新是一個漸進性的自我完善和自我修復的制度演進過程。其次，基本公共服務財政能力凸顯漸進性。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年1月發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，2010年我國國內生產(chǎn)總值（GDP）達到397983億元，已經(jīng)超越日本，世界排名第二位。根據(jù)2010年國際貨幣基金組織（IMF）公布的世界各國人均GDP數(shù)據(jù)，2010年我國人均國民生產(chǎn)總值為4382美元，世界排名僅第95位?？陀^地說，我國暫時尚未具備在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間全面推進基本公共服務均等化的財政能力。最后，基本公共服務均等化標準有層次高低之分。目前我國只能定位在“低標準、廣覆蓋”程度。但隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，我國均等化標準勢必也會隨之提高，逐步從低標準向中等標準，最終向高標準邁進。

公正性原則也應該是我國基本公共服務均等化立法必須遵循的基本原則。所謂公正性原則是指基本公共服務均等化的受益對象應該是全國所有的合法公民，均等化的內容應該具有完全充分的開放性，任何人的受益機會都是平等的。但是，我國在城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的基本公共服務制度設計仍然存在明顯的非國民同等待遇，差異性明顯。比如城鄉(xiāng)居民享受諸如義務教育、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、公共就業(yè)服務、住房保障等基本公共服務標準是不一樣的，所適用的模式也不一樣，其受益程度因此也小同大異。以基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險為例，當前我國針對城鎮(zhèn)職工（包括機關企事業(yè)單位職工）、城鎮(zhèn)居民以及農村居民分別推行三種不同類型的基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險。不同群體分別適用不同的保險模式，不同模式對應著不同的待遇標準。其中，農村居民與城市機關事業(yè)單位的工作人員，差距尤為巨大。誠然，與城鄉(xiāng)二元社會結構背景下的社會保障制度相比，近年來不斷健全完善的基本醫(yī)療保險制度和基本養(yǎng)老保險制度不僅擴大了保險對象的范圍，還極大提高了民眾參保的受益程度，這無疑極具進步意義。但是，這些具有進步意義的不同類型的基本公共服務標準，在制度設計上直接催生了事實上的非均等化現(xiàn)象。除此之外，保障性住房以及公共就業(yè)服務等基本公共服務，國家在城市和農村之間也有不同的制度設計，非均等化現(xiàn)象比較明顯。

漸進性與公正性相結合的立法原則告誡我們，在基本公共服務均等化立法過程中，既要立足于我國國情，理性承認基本公共服務均等化的法制建設是一個漸進性過程；同時，又要盡可能通過一系列的制度設計，來逐步消除區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及群體間的非均等化現(xiàn)狀?？偠灾?，我國進行基本公共服務均等化立法應該在恪守漸進性的前提下，同樣遵循公正性原則。雖然近幾年我國基本公共服務均等化取得了長足發(fā)展，不僅在全國范圍內推行了免費的義務教育，而且極大地提高了基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險的覆蓋率。但是我們也應該理性地意識到，當前我國基本公共服務均等化道路仍然困難重重、任重道遠。

三、恪守集中化與分權化相結合的立法原則

所謂集中化原則是指我國中央人民政府應該肩負起與中央財權相匹配的基本公共服務事權。雖然我國屬于中央集權的單一制國家，然而，在基本公共服務供給責任方面，黨和國家出臺的很多政策方針，無形中將基本公共服務均等化的供給職能層層下放給了各級地方政府。從有限政府和效率政府的治理理念出發(fā)，中央政府將基本公共服務職能下放給地方政府，符合新公共管理改革潮流。但是，中央政府在逐步下放基本公共服務事權以求“瘦身”的同時，卻牢牢緊抓著基本公共服務財權。筆者通過查閱近十年《中國統(tǒng)計年鑒》關于中央政府與地方政府之間財政收支比重的相關數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，推行分稅制改革以來，各級地方政府的財政收入在國家財政收入中的比重呈現(xiàn)逐年銳減趨勢；而中央政府的財政收入在國家財政收入中的比重卻逐年上升。以1993年為例，地方政府財政收入的比重占據(jù)全國財政收入的78.0%，中央政府只占22.0%；到了2010年，地方政府財政收入只占全國財政收入的47.6%，而中央政府卻迅速提高到了52.4%。從中央政府與地方政府之間的主要公共服務經(jīng)費支出情況來看，以2010年為例，中央政府的主要公共服務經(jīng)費支出只占全部經(jīng)費的20%，而地方政府的主要公共服務經(jīng)費支出高達80.0%。也就是說，中央政府占有52.4%的國家財政收入，卻只為社會履行了相當于20.0%財政支出的公共服務職責?？梢姡醒胝谑聶嗯c財權之間形成了十分突出的“倒掛”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象明顯不符合集中化原則的精髓。這說明，中央政府在下放基本公共服務職能的同時，必須要下放相匹配的基本公共服務財權。與此同時，中央政府在將基本公共服務職能下放的過程中，絕不能將中央政府的基本公共服務職責、特別是監(jiān)管職責也連帶下放。中央政府在這方面應該保持高度的集中性。未來將要出臺的基本公共服務均等化法律法規(guī)應該對這些方面進行明確界定，不能模棱兩可或含糊其辭。

所謂分權化原則是指權力機關在進行基本公共服務均等化立法的時候，應該盡可能考慮到各級地方政府的主動性、積極性和靈活性，合理而恰當?shù)刭x予各級地方政府相應的基本公共服務事權與財權。從我國基本公共服務供給實情來看，除了國防、外交、海關、公共安全等基本公共服務被列為中央政府專有供給職責以外，其余諸如義務教育、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、公共就業(yè)服務與培訓等基本公共服務都是由各級地方政府直接或間接地進行供給，各級地方政府和企事業(yè)單位是基本公共服務的主要提供者或生產(chǎn)者。用“政府再造大師”奧斯本（Osborne）的話來講，各級地方政府是“基本公共服務均等化”這艘大船的劃槳者。很明顯，如果“基本公共服務均等化”這艘大船沒有統(tǒng)一的航行線路，沒有統(tǒng)一的“劃槳”節(jié)奏，不同的劃槳者勢必會在不同的時間抵達“均等化”的彼岸。換句話說，如果沒有全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化標準，如果各級地方政府缺乏與提供基本公共服務事權相匹配的財權，它們只能“因地制宜”地出臺地方性的均等化目標、任務和標準，最終反而加劇地區(qū)之間的非均等化程度。國務院發(fā)展研究中心會調查得出：“農村義務教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分占2%，省和地區(qū)負擔11%，縣和縣級市負擔9.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔了全部的78.2%，縣鄉(xiāng)級財政負擔合計為87%?！保?］這種財權事權結構處于相當嚴重的非均衡結構狀態(tài)，最終造成各級地方政府、特別是縣鄉(xiāng)政府根本沒有充足財力用于保障基本公共服務支出，從而無法有效推進基本公共服務均等化。

綜上所述，集中化與分權化相結合的立法原則要求我國在基本公共服務均等化立法的過程中，既要明確界定中央政府的基本公共服務職責、特別應該界定中央政府對地方各級政府的監(jiān)管職責，絕不能在下放基本公共服務職能的同時連同自身應該恪守的服務職責也一并下放。同時又要規(guī)范和調整各級地方政府提供基本公共服務均等化的相關行為。在基本公共服務均等化供給過程中，中央政府相當于“掌舵者”，而地方政府相當于“劃槳者”，正如有學者指出：“在實現(xiàn)全國性基本公共服務均等化的過程中，中央政府主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付、服務監(jiān)督評估；地方政府主要負責服務規(guī)劃、服務組織、服務實施、服務改進。 ”［2］只有扮演“掌舵者”的中央政府和扮演“劃槳者”的地方政府群策群力、通力合作、相得益彰，才能共同完成基本公共服務均等化目標。

四、恪守國際化與本土化相結合的立法原則

國際化原則是指在基本公共服務均等化的立法過程中應該積極借鑒和吸取國際經(jīng)驗教訓，為我國的立法活動提供有益幫助。國際經(jīng)驗告訴我們，國外公共服務均等化標準主要有低、中、高三類：第一類是低標準，亦即保底標準。保底標準規(guī)定凡是本國合法公民，不論其種族、地位、文化程度、地域等是否存在差別，都能享受國家規(guī)定的最低標準的、均等化的基本公共服務，比如德國；第二類是中等標準，亦即政府提供的基本公共服務應該達到該國中等收入階層的平均水平，如加拿大；第三類是高等標準，亦即全國各地居民享有基本公共服務的水平一致、結果均等，如英國。當然，三種不同的標準各有所長，也各有所短?！斑x擇全國一致水平均衡的國家，是假設人口差異是公共服務差異的最近似指標，且國家面積較小，其制度相對簡化，但絕對平均的弊端難以避免。選擇中等收人水平均衡的國家，適當兼顧了大國地區(qū)間差異和財政均衡對中央政府財力的壓力，也是一種相對簡化的制度。選擇最低水平均衡的國家更注重保護最貧困州的政府財政能力基本不低于全國平均水平、是一種保底均衡的方式。”［4］國際經(jīng)驗還告訴我們，推進基本公共服務均等化，必須先從消除地區(qū)之間的基本公共服務非均等化入手，“第一，國家根據(jù)各省人均財政收入水平，對財政收入低的省份實行財政轉移支付；第二，建立基本公共服務的國家標準，確定各地區(qū)公共服務可比較性和平均水平；第三，通過立法確定基本公共服務是公民的基本權利，必須得到保障。這樣就可以使居民在國內自由流動，包括跨省流動，甚至跨省分享財富。也只有這樣，才能消除基本公共服務領域的城鄉(xiāng)差別?！保?］

本土化原則是指我國基本公共服務均等化的立法活動在借鑒國際經(jīng)驗和吸取國際教訓的同時，更應該在立足于本國現(xiàn)實國情的情況下制定和出臺一系列相關的法律法規(guī)。如果均等化范圍過寬或者標準過高的話，將直接導致各級政府的基本公共服務供給能力“心有余而力不足”，從而無法完成均等化目標和任務；但是，如果均等化范圍過窄或標準過低的話，又無法實現(xiàn)保障公民基本生存權與發(fā)展權的底線責任。很多學者非常期望我國基本公共服務均等化能夠像加拿大、澳大利亞、美國等發(fā)達國家那樣，不僅奢望基本公共服務實行全民覆蓋，而且設想均等化標準能達到一個相當高的程度。事實上，這些想法在短期內是不切實際的?？陀^地說，基本公共服務均等化應該與我國經(jīng)濟社會發(fā)展程度緊密聯(lián)系，超越當前經(jīng)濟社會發(fā)展階段和發(fā)展程度而提出超前性的均等化目標，只會有害無益。我國現(xiàn)階段主要強調以“目標和結果導向”的均等化模式，因此，其標準不可能太高，應該定位在保底的均等化標準水平，中國（海南）改革發(fā)展研究院指出：“我國目前建立公共服務體制，必須從現(xiàn)實國情出發(fā)，在保證制度公平的前提下，低起點，廣覆蓋”［6］。

國際化與本土化相結合的立法原則要求我國在進行基本公共服務均等化立法的過程中，既要吸取國際經(jīng)驗又要重視本國國情。既要重點考慮均等化的范圍與標準，做到“盡力而為”；同時，又千萬不能脫離我國經(jīng)濟社會發(fā)展程度而提出一些好高騖遠的均等化目標，要力求“量力而行”。但是有一點必須警惕，各級政府絕對不能以所謂的人口多、底子薄等“客觀國情”為借口，從而推卸基本公共服務均等化供給的政府責任。雖然世界上很多國家根據(jù)各國的實際情況，設計出了不同的（基本）公共服務均等化模式。但是，有一點我們必須銘記，世界上不存在“放之四海而皆準”的基本公共服務均等化標準和模式。所以，“這些都需要我們在建立中國基本公共服務均等化體制和機制時認真研究，全面考慮現(xiàn)階段中國基本公共服務的內涵和范圍是什么，如何劃定，在技術上如何計量中國的基本公共服務均等化，中國在建立基本公共服務均等化過程中如何避免福利國家的道路，這些問題不僅不能回避，而且必須回答。 ”［8］

［1］連玉明.中國數(shù)字報告［M］.北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2004.385.

［2］丁元竹.準確理解和把握基本公共服務均等化［J］.行政管理改革，2009（03）.

［3］［5］國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組.促進我國的基本公共服務均等化［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2008（05）.

［4］［6］中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組.實現(xiàn)人的全面發(fā)展——人類發(fā)展與基本公共服務觀點綜述［A］.中國（海南）改革發(fā)展研究院.基本公共服務與中國人類發(fā)展［C］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2010.3-29.

［7］國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組.促進我國的基本公共服務均等化［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2008（05）.

［8］丁元竹.基本公共服務均等化的國際視角［J］.浙江經(jīng)濟，2008（08）.