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地方公共服務(wù)政策創(chuàng)新的四維分析——以溫州一項(xiàng)政策為例

2013-08-15 00:45:44鄧念國(guó)杭州行政學(xué)院浙江杭州310024
關(guān)鍵詞:工傷保險(xiǎn)公共服務(wù)農(nóng)民工

文 鄧念國(guó)(杭州行政學(xué)院,浙江杭州 310024)

一、理論建構(gòu):公共服務(wù)政策創(chuàng)新的四維分析框架

(一)研究綜述

先前的研究者對(duì)政府創(chuàng)新有著頗多研究。國(guó)外對(duì)政府創(chuàng)新的研究主要以組織理論和管理學(xué)為理論基礎(chǔ)。管理學(xué)的視角突出強(qiáng)調(diào)個(gè)人在改變組織結(jié)構(gòu)、組織文化和個(gè)體雇員動(dòng)機(jī)中的領(lǐng)導(dǎo)角色,管理學(xué)研究通常建議,通過(guò)變革領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)構(gòu)和文化來(lái)加強(qiáng)組織內(nèi)創(chuàng)新。引進(jìn)變革和創(chuàng)新被認(rèn)為是管理的一種責(zé)任和特權(quán)。[1]國(guó)內(nèi)早期對(duì)創(chuàng)新動(dòng)因與動(dòng)力分析、對(duì)政府創(chuàng)新的必要性和可能性的解釋以及對(duì)國(guó)外政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的引介較多,近期對(duì)創(chuàng)新的實(shí)踐研究較多。陳天祥(2000)認(rèn)為地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因包括:憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新的預(yù)期收益和制度創(chuàng)新能力等。[2]傅大友(2003)從社會(huì)變遷、制度缺陷和利益訴求三個(gè)方面進(jìn)行分析,認(rèn)為由社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)變遷是地方政府制度創(chuàng)新的根本動(dòng)因;制度以及制度結(jié)構(gòu)本身所具有的缺陷是地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)因;而對(duì)制度創(chuàng)新預(yù)期凈收益的訴求則是地方政府制度創(chuàng)新的直接動(dòng)因。[3]康之國(guó)(2008)以天津市完善城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為例,闡述了公共服務(wù)創(chuàng)新與地方政府制度變革的重要關(guān)系,他認(rèn)為,公共服務(wù)供需矛盾是地方政府制度變革的動(dòng)因,公共服務(wù)創(chuàng)新是解決供需矛盾的重要途徑,地方政府制度變革是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新的保障。[4]陳雪蓮、楊雪冬(2009)以中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)2007—2008年度20個(gè)地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目為研究單位,通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查等實(shí)證方法,從創(chuàng)新動(dòng)因、創(chuàng)新動(dòng)力和阻力、創(chuàng)新價(jià)值取向、創(chuàng)新的參與性和可持續(xù)性五個(gè)方面進(jìn)行研究,揭示了由地方政府推動(dòng)的改革創(chuàng)新具有突出的"低風(fēng)險(xiǎn)取向",創(chuàng)新過(guò)程中公共參與不足,地方領(lǐng)導(dǎo)的 “精英作用”和基層政策空間是推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的主體力量,創(chuàng)新的可持續(xù)性也主要取決于能否獲得體制內(nèi)的認(rèn)可和支持等問(wèn)題。[5]上述研究對(duì)地方政府政策創(chuàng)新過(guò)程與機(jī)理進(jìn)行了一定分析,為地方政府公共服務(wù)政策創(chuàng)新的研究奠定了一定基礎(chǔ),但又各有偏頗,特別是對(duì)創(chuàng)新動(dòng)因的價(jià)值與文化層面的分析較為欠缺,難以形成一個(gè)系統(tǒng)的解釋框架。本文結(jié)合溫州市針對(duì)建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的政策創(chuàng)新個(gè)案,以政策過(guò)程與行為的視角,從政策創(chuàng)新的價(jià)值、時(shí)間、空間和文化等維度,嘗試構(gòu)建一個(gè)地方政府公共服務(wù)政策創(chuàng)新的四維解釋框架。

(二)地方政府公共服務(wù)政策創(chuàng)新的分析框架

吳建南等(2007)在政府創(chuàng)新要素分析中,將創(chuàng)新動(dòng)因、主體、內(nèi)容、方式、績(jī)效統(tǒng)統(tǒng)納入分析框架,目的在于揭示政府創(chuàng)新的基本屬性。這一分析,對(duì)于政府創(chuàng)新的源起、行動(dòng)主體進(jìn)行了分析,揭示出內(nèi)部動(dòng)力和外部壓力共同構(gòu)成創(chuàng)新的動(dòng)因,創(chuàng)新主體受到時(shí)間與空間的限制等等,具有強(qiáng)烈的本土意識(shí)和務(wù)實(shí)觀念;另外,在創(chuàng)新方式和績(jī)效的分析中,將其與動(dòng)因、主體、內(nèi)容等因素結(jié)合起來(lái),勾勒出創(chuàng)新的一個(gè)循環(huán)過(guò)程。這一探索既繼承了前期關(guān)于動(dòng)因與動(dòng)機(jī)分析的主要成果,還通過(guò)對(duì)100多個(gè)創(chuàng)新案例的文本研究,在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上,嘗試建立起一種全新的解釋框架。但是創(chuàng)新是一項(xiàng)特別復(fù)雜的組織行為,而這種組織行為,與價(jià)值與文化方面的因素關(guān)系殊為密切,因此,本文試圖將價(jià)值與文化因素引入分析,建立系統(tǒng)的分析框架。

1.價(jià)值維度:政府價(jià)值取向決定了公共服務(wù)政策創(chuàng)新的方向。任何政府創(chuàng)新都離不開(kāi)政府的導(dǎo)向作用。政府的價(jià)值取向從根本上決定了公共服務(wù)創(chuàng)新的方向。無(wú)論政府在創(chuàng)新中承擔(dān)“第一行動(dòng)集團(tuán)”還是“第二行動(dòng)集團(tuán)”的角色,無(wú)論政府追求的是滿足社會(huì)變遷的需要、彌補(bǔ)制度缺陷、緩解制度供需矛盾,還是滿足其本身的利益訴求要求,都無(wú)一例外地深受其價(jià)值取向的牽引和約束。從公共服務(wù)創(chuàng)新的角度來(lái)看,只有當(dāng)政府真正意識(shí)到公共服務(wù)屬于其重要的社會(huì)職能,而且意識(shí)到公共服務(wù)方面的創(chuàng)新本身具有十分重要的政治價(jià)值之時(shí),只有當(dāng)服務(wù)型政府理念已然形成,公共服務(wù)型政府建設(shè)迫在眉睫之際,只有當(dāng)政府施政方向由管制行政逐步轉(zhuǎn)移到服務(wù)行政、政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不在僅限于單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之時(shí),公共服務(wù)創(chuàng)新才能真正體現(xiàn)出“以人為本”的理念和惠及民生的關(guān)懷。從我國(guó)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)看,近幾年來(lái),創(chuàng)新內(nèi)容中,公共服務(wù)創(chuàng)新最多。這是我國(guó)近十年來(lái),政府施政價(jià)值理念轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)反映。

2.時(shí)間維度:機(jī)會(huì)之窗使公共服務(wù)政策創(chuàng)新由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。為什么該政策在這樣的時(shí)機(jī)推出呢?美國(guó)政策學(xué)家金登(2002)認(rèn)為,一項(xiàng)公共政策的推出存在“機(jī)會(huì)之窗”,[6]也就是說(shuō)公共政策由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性必須具備一定的“機(jī)會(huì)”,只有當(dāng)機(jī)會(huì)之“窗”打開(kāi)的時(shí)候,公共政策才有可能進(jìn)入政策議程,才有可能最終出臺(tái)。任何政府其資源都是相對(duì)有限的,無(wú)論是財(cái)政資源、人力資源還是物質(zhì)資源,都有一個(gè)邊界和瓶頸問(wèn)題。在宏大的政治承諾和龐雜的管理任務(wù)面前,政府資源愈加稀缺。更重要的是,政府的時(shí)間和注意力資源更為有限,政府注意力會(huì)隨著管理任務(wù)緊迫性的變化而轉(zhuǎn)移,會(huì)圍繞各種“中心任務(wù)”進(jìn)行配置。如果不把握時(shí)機(jī),抓住機(jī)遇,一項(xiàng)政策可能永遠(yuǎn)停留在方案層面,進(jìn)入不了政策議程,也不可能面世。因此,政府公共服務(wù)政策創(chuàng)新,必須抓住有利時(shí)機(jī),把握宏觀環(huán)境與微觀契機(jī),及時(shí)推出新的政策,努力成為政策的最早采用者。

3.空間維度:制度空間決定了政策創(chuàng)新的水平和程度。空間維度主要涉及制度空間。制度空間決定了政策創(chuàng)新的水平和程度。相對(duì)于政治改革和行政改革,公共服務(wù)創(chuàng)新具有廣闊的制度空間。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的公共服務(wù)職能對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段,一方面,社會(huì)的公共服務(wù)需求不斷增強(qiáng);另一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府履行公共服務(wù)職能提供了財(cái)政支持。公共服務(wù)創(chuàng)新具有廣闊的拓展空間,受到的制度約束和障礙小,創(chuàng)新涉及的項(xiàng)目范圍廣。主要可以分兩大類:一類是社會(huì)性的公共服務(wù),公共服務(wù)是面向全社會(huì)的,例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、就業(yè)等等;另一類是扶助困難群體,盡管是針對(duì)特定的群體,但對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)政府應(yīng)該承擔(dān)這樣的公共義務(wù)。[7]這些領(lǐng)域都可能成為政策創(chuàng)新的突破口,政策風(fēng)險(xiǎn)小而成功機(jī)率高,從近年來(lái)政府創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)看,也印證了這一點(diǎn),關(guān)于公共服務(wù)政策創(chuàng)新也成為各地政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)。因此,制度空間決定了公共服務(wù)創(chuàng)新的水平和程度。

4.文化維度:文化內(nèi)涵支持與本土性使政策創(chuàng)新具有深厚的根基。勞倫斯 莫爾(1969)認(rèn)為,最影響創(chuàng)造性的是個(gè)人創(chuàng)造性和組織結(jié)構(gòu)等級(jí)的正式程度。而且創(chuàng)新還與意識(shí)形態(tài)、決心、能力、意見(jiàn)領(lǐng)袖地位等密切相關(guān)??偟膩?lái)說(shuō),環(huán)境和采用者的特征,即組織(或個(gè)人)特征和組織(或個(gè)人)環(huán)境決定了創(chuàng)新的采用者在他們的創(chuàng)新采用行為中是最初的采用者、早期采用者、晚期采用者還是落后者。一個(gè)組織(個(gè)人)在環(huán)境迅速變化時(shí)與環(huán)境穩(wěn)定時(shí)相比,更有可能創(chuàng)新。當(dāng)一個(gè)組織(或個(gè)人)所屬的社會(huì)環(huán)境鼓勵(lì)變革則該組織或個(gè)人要更可能創(chuàng)新。將組織特征和環(huán)境特征具體化,創(chuàng)新是“創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)、阻礙創(chuàng)新的強(qiáng)度、以及用于克服障礙的資源的可利用度”相互作用的結(jié)果。[8]在這里,莫爾揭示了組織環(huán)境特征對(duì)創(chuàng)新的影響,作為組織重要的環(huán)境,文化因素的影響是絕對(duì)不可忽視的。埃莉諾 格洛爾(2001)更明確地指出了組織文化因素對(duì)創(chuàng)新生成的影響,她認(rèn)為,自下而上和自上而下的兩種組織文化會(huì)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生不同的影響。[9]一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新的文化氛圍,一個(gè)善于創(chuàng)新的地方特質(zhì),一批具有創(chuàng)新精神的政策制定者,都是有利于政策創(chuàng)新的文化環(huán)境。

二、案例:溫州市建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策創(chuàng)新

2007年11月29日溫州市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)了市勞動(dòng)保障局等部門關(guān)于《溫州市建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)(溫政辦〔2007〕175號(hào)),于2008年1月1日起實(shí)施。該政策出臺(tái)后,在短短幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi),溫州市建筑行業(yè)的20萬(wàn)農(nóng)民工都參加了工傷保險(xiǎn),溫州成為全國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)“全覆蓋”的城市。該政策的創(chuàng)新之處主要有以下幾點(diǎn):

1.按項(xiàng)目參保,更具有可操作性?!秾?shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)按項(xiàng)目參保,可操作性很強(qiáng),該政策規(guī)定,“建設(shè)工程項(xiàng)目農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)數(shù)額,……按工程項(xiàng)目工程總造價(jià)的1.1‰繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)?!边@種按工程項(xiàng)目而不是按人頭參保,有效避免了以前企業(yè)故意隱瞞不報(bào)或少報(bào)人頭的現(xiàn)象,減少了由于建筑行業(yè)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)而帶來(lái)的統(tǒng)計(jì)上的困難和麻煩,也便于監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管。

2.同建筑、地稅等部門配合,更具有協(xié)調(diào)性。為保證該項(xiàng)規(guī)定得以有效實(shí)施,溫州市勞動(dòng)和社會(huì)保障部門與建筑管理部門、地稅部門相互協(xié)調(diào),通力配合,實(shí)施效果良好。

3.工傷保險(xiǎn)可以單獨(dú)參保,避免了“捆綁式”社會(huì)保險(xiǎn)的窘境。在原先實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)中,如果讓農(nóng)民工參加社會(huì)保障,要么不保,要么參加城鎮(zhèn)職工的保險(xiǎn),而城鎮(zhèn)職工的保險(xiǎn),普遍實(shí)行的是“五險(xiǎn)合一”,即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)一起征收?!秾?shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步明確工傷保險(xiǎn)可以單獨(dú)參保,不一定要與其他幾個(gè)險(xiǎn)種“捆綁參?!?,企業(yè)為農(nóng)民工辦理工傷保險(xiǎn)的積極性大大提高。

4.有效保障農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益。此項(xiàng)政策創(chuàng)新有效解決了由于分包而帶來(lái)的農(nóng)民工不能參保的難題,并在時(shí)間上保障農(nóng)民工能夠得到工傷保險(xiǎn),在待遇上確保了農(nóng)民工的權(quán)益,使農(nóng)民工作保障權(quán)益得到真正得到保障。

三、針對(duì)創(chuàng)新案例的四維分析

(一)價(jià)值維度:“平等”與“效率”價(jià)值取向是此項(xiàng)公共服務(wù)政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)

從溫州建筑企業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策的創(chuàng)新來(lái)看,可以看出政府如下的價(jià)值取向:

1.追求權(quán)利平等的價(jià)值取向。平等是一個(gè)社會(huì)得以全面發(fā)展,社會(huì)得以持續(xù)進(jìn)步的根本性目標(biāo)追求。在現(xiàn)代社會(huì)中,在實(shí)質(zhì)平等還無(wú)法實(shí)現(xiàn)之時(shí),首先有對(duì)權(quán)利平等或者機(jī)會(huì)平等的現(xiàn)實(shí)追求,從近年來(lái)我國(guó)的施政方向和綱領(lǐng)來(lái)看,無(wú)論是科學(xué)發(fā)展觀的提出,還是包容性增長(zhǎng)的踐行;無(wú)論是倡導(dǎo)“公平正義比太陽(yáng)還要光輝燦爛”的政治理念還是實(shí)施一系列惠民利民的舉措,均體現(xiàn)了讓更多人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,從經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上保證弱勢(shì)群體的權(quán)利,追求權(quán)利平等的政策導(dǎo)向。農(nóng)民工問(wèn)題的解決比較突出地體現(xiàn)了對(duì)平等的價(jià)值追求,近些年來(lái),它成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)權(quán)利隨著國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施,應(yīng)該說(shuō)就取得了法律上的平等保障。該《條例》第二條明確規(guī)定,“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶(以下稱用人單位)應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn),為本單位全部職工或者雇工(以下稱職工)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類企業(yè)的職工和個(gè)體工商戶的雇工,均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。”將所有職工包括臨時(shí)雇用的雇工,都納入工傷保險(xiǎn)的范圍,充分顯示了對(duì)工傷保險(xiǎn)這一特殊險(xiǎn)種的特別關(guān)注,以及對(duì)其“全覆蓋”的追求意旨。然而在實(shí)際的政策實(shí)施過(guò)程中,這一規(guī)定并不那么容易得到貫徹落實(shí)。在《條例》實(shí)施的最初幾年,農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)一直不夠理想,特別是具有高度流動(dòng)性的建筑企業(yè)的農(nóng)民工,其工傷保險(xiǎn)成為老大難問(wèn)題。該政策在推進(jìn)過(guò)程中存在以下幾大問(wèn)題:(1)“捆綁式”參保限制了企業(yè)為農(nóng)民工參保的積極性;(2)雙向“選擇性”參保,將部分農(nóng)民工排除于工傷保險(xiǎn)之外;(3)工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納基數(shù)難以核算,企業(yè)不愿為建筑企業(yè)農(nóng)民工參保;(4)制度設(shè)計(jì)與部門協(xié)調(diào)不夠,存在管理漏洞。如果政府僅僅考慮如何完成上級(jí)下達(dá)的擴(kuò)大參保面的指標(biāo),大可以在其他領(lǐng)域下功夫。然而,溫州市政府一直以來(lái),對(duì)農(nóng)民工非常關(guān)愛(ài),將他們視為“新溫州人”,將其法律賦予的權(quán)利盡可能地予以保障。政府秉持權(quán)利平等的價(jià)值理念,推動(dòng)了該項(xiàng)政策創(chuàng)新。

2.促進(jìn)效率的價(jià)值取向。在當(dāng)今中國(guó),效率問(wèn)題總是政府決策的最重要的尺度之一,從改革開(kāi)放時(shí)的“放權(quán)讓利”到國(guó)企改革的體制攻堅(jiān),從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速推進(jìn)到政府作風(fēng)的“治庸治懶”,無(wú)不體現(xiàn)了對(duì)效率的追求。特別是近些年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)和新公共運(yùn)動(dòng)的席卷而來(lái),各國(guó)紛紛進(jìn)行了效率提升的改革運(yùn)動(dòng),政府效率已然成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要尺度。國(guó)內(nèi)各地開(kāi)展的政府間競(jìng)爭(zhēng)以及各種形式的“效能革命”成為時(shí)下最熱門的話題。對(duì)于一項(xiàng)公共政策而言,不能體現(xiàn)“效率”價(jià)值理念的政策顯然難以獲得支持,即使勉強(qiáng)出臺(tái),該政策也很難得到有效執(zhí)行。工傷保險(xiǎn)費(fèi)的征繳過(guò)程中,原先的政策措施是在核算工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納基數(shù)時(shí),按人頭參保。但是,建筑企業(yè)農(nóng)民工流動(dòng)性大,招聘農(nóng)民工往往是短期用工,多則數(shù)月少則數(shù)天,都有不穩(wěn)定性,而且地域流動(dòng)性較大。因此在政策的執(zhí)行中會(huì)存在很多操作上的難題,比如說(shuō)工資基數(shù)難核定,農(nóng)民工人數(shù)難核定,企業(yè)究竟要交多少,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)從準(zhǔn)確掌握,難以做到有效監(jiān)管。按這種方式,社保部門在執(zhí)行中實(shí)際上是成本很高而效率很低。而且由于存在制度漏洞,很多企業(yè)不愿為建筑企業(yè)農(nóng)民工參保,而社保部門對(duì)此監(jiān)督成本非常高昂,這也抑制了其監(jiān)管的積極性。溫州市政府從實(shí)際出發(fā),對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)利的保障并非“不惜一切代價(jià)”,而是本著促進(jìn)效率的理念,做到既有效監(jiān)管又不增加監(jiān)督成本。溫州市的《實(shí)施意見(jiàn)》按工程項(xiàng)目而不是按人頭參保,有效避免了以前建筑企業(yè)故意隱瞞不報(bào)或少報(bào)人頭的現(xiàn)象,減少了由于建筑行業(yè)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)而帶來(lái)的統(tǒng)計(jì)上的困難和麻煩,也便于監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管。[10]該項(xiàng)政策創(chuàng)新,促進(jìn)效率的價(jià)值取向體現(xiàn)得相當(dāng)突出。

(二)時(shí)間維度:“農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)”有利的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境是此項(xiàng)政策創(chuàng)新的“機(jī)會(huì)之窗”

1.把握從中央到地方逐級(jí)推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)利的時(shí)機(jī)。就農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)方面,經(jīng)歷了四大階段,第一,框架確定階段,以2004年1月1日《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施為標(biāo)志?!稐l例》將所有職工包括臨時(shí)雇用的雇工,都納入工傷保險(xiǎn)的范圍。充分顯示了對(duì)工傷保險(xiǎn)這一特殊險(xiǎn)種的特別關(guān)注,以及對(duì)其“全覆蓋”的追求意旨;第二,全面推進(jìn)階段,從2004年初開(kāi)始到2006年3月。這一階段是將工傷保險(xiǎn)工作全面鋪開(kāi),在各類人群中普遍實(shí)施。主要目標(biāo)是通過(guò)“擴(kuò)面”,全面推進(jìn)工傷保險(xiǎn)工作,提高工傷保險(xiǎn)覆蓋面;第三,特別關(guān)注階段,對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的問(wèn)題予以特別關(guān)注,以2006年國(guó)務(wù)院5號(hào)文件和勞動(dòng)保障部提出實(shí)施農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的“平安計(jì)劃”為標(biāo)志;第四,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)階段,對(duì)工傷事故風(fēng)險(xiǎn)高的建筑行業(yè)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)問(wèn)題予以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。以2006年底勞動(dòng)保障部《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》為標(biāo)志。從這一階段開(kāi)始,各地都紛紛探索建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的有效實(shí)現(xiàn)形式。以上這種情況,為探索切實(shí)可行的政策措施提供了最好的時(shí)機(jī),也營(yíng)造出最理想的氛圍。

2.把握公共服務(wù)創(chuàng)新有利的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的空間還取決于政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響,特別是上級(jí)政府的施政方針和政策導(dǎo)向。凡是處于有利的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下,地方政府政策創(chuàng)新的可能性空間就越大。農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)政策,是在進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷強(qiáng)化的背景之下加以推進(jìn)的,同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展二、三十年,經(jīng)濟(jì)取得了顯著成效,人均GDP跨入3000美元的背景之下不斷加強(qiáng)的。改革開(kāi)放的實(shí)踐過(guò)程就是在地方政府充分發(fā)揮能力性與主動(dòng)性,積極進(jìn)行各種政策創(chuàng)新的過(guò)程中不斷推進(jìn)的。長(zhǎng)期以來(lái),中央鼓勵(lì)地方政策根據(jù)實(shí)際情況大膽進(jìn)行探索和實(shí)踐,特別是近些年來(lái),各地政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化管理領(lǐng)域紛紛開(kāi)展政策創(chuàng)新,公共服務(wù)創(chuàng)新呈現(xiàn)出良好勢(shì)頭。第四屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)中,20項(xiàng)中就有8項(xiàng)屬于地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新。這種有利的時(shí)間背景之下,地方政府進(jìn)行工傷保險(xiǎn)政策創(chuàng)新,具備了良好的時(shí)機(jī)條件。

(三)空間維度:制度空間決定了政策創(chuàng)新的水平和程度

1.公共服務(wù)需求急劇加大帶來(lái)的巨大張力拓展了公共服務(wù)創(chuàng)新的制度空間。公共服務(wù)需求的擴(kuò)大得越明顯,公共服務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力越強(qiáng),供需之間的張力也拓展了創(chuàng)新的制度空間。就農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)而言,顯然在農(nóng)民工非常集中的地方,在農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問(wèn)題比較突出的地方,其創(chuàng)新的空間也相對(duì)較大。在溫州,農(nóng)民工占據(jù)就業(yè)人口的絕大多數(shù),主要分布于建筑、鞋革、服裝、眼鏡、打火機(jī)等等行業(yè)。而在建筑行業(yè),農(nóng)民工所占的比重更大。據(jù)筆者2007年底-2008年初組織的一次調(diào)查結(jié)果顯示,溫州農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障需求強(qiáng)烈程度的排序?yàn)楣kU(xiǎn)第一,醫(yī)療保險(xiǎn)第二。建筑行業(yè)農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)的需求最為強(qiáng)烈,而現(xiàn)有的政策卻由于種種原因,忽視了他們的需求,該行業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的比例非常之低。這一需求已經(jīng)成為媒體的熱議話題,并通過(guò)各種形式傳導(dǎo)到地方的管理層,成為當(dāng)?shù)亍皟蓵?huì)”討論的焦點(diǎn)問(wèn)題,這形成了政策創(chuàng)新的巨大張力,大大拓展了創(chuàng)新的制度空間。

2.原有政策缺陷導(dǎo)致的公共政策供給嚴(yán)重不足為公共服務(wù)創(chuàng)新提供了廣闊的政策空間。政策缺陷主要體現(xiàn)為政策的局限性、僵化、政策短缺、政策沖突、政策非均衡等等。在農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策方面,比較突出地存在著政策短缺與僵化并存、政策非均衡與政策沖突同在的現(xiàn)象。比如單純套用城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的政策,形成了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的制度“空白”或監(jiān)管“盲點(diǎn)”;“五險(xiǎn)合一”式的“捆綁式參?!?,致使很多企業(yè)即使想為農(nóng)民工辦理工傷保險(xiǎn),由于害怕因此將承擔(dān)高昂的成本,而采取虛報(bào)瞞報(bào)的做法,農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)最終也難以落實(shí);“挑肥揀瘦”式的政策推進(jìn),致使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為了工傷保險(xiǎn)多收少支,選擇風(fēng)險(xiǎn)小、容易收費(fèi)的企業(yè),而將風(fēng)險(xiǎn)大、收費(fèi)難的企業(yè)排除在外,特別是對(duì)當(dāng)?shù)匾恍┕L(fēng)險(xiǎn)大、職業(yè)病危害嚴(yán)重的企業(yè),排斥在工傷保險(xiǎn)之外。這樣就使得流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工,特別是建筑行業(yè)的農(nóng)民工游離于工傷保險(xiǎn)之外。另外,政策之間還存在著矛盾沖突,比如“社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面”與“捆綁式參?!敝g的矛盾。政策的缺陷、公共政策供給的不足為公共服務(wù)的創(chuàng)新提供了廣闊的空間。榮迪內(nèi)利(2008)認(rèn)為,當(dāng)外部經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)或技術(shù)條件的變化使得慣例不適用于現(xiàn)狀、問(wèn)題叢生時(shí),創(chuàng)新性觀念和行為最容易產(chǎn)生。[11]顯然,這種供需失衡造成“制度不均衡”,此種情形之下,極容易產(chǎn)生“誘致性”制度變遷,為地方政府公共服務(wù)政策創(chuàng)新帶來(lái)極大的動(dòng)力和便利。

3.順應(yīng)上級(jí)政府的思路,為公共服務(wù)創(chuàng)新拓展制度空間提供了便利。地方政府在制度創(chuàng)新中可以充當(dāng)三種角色:一是以“第一行動(dòng)集團(tuán)”的身份,在自己的固有職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新;二是以代理者的身份,在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn);三是以“第二行動(dòng)集團(tuán)”的身份,對(duì)微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)予以鼓勵(lì)和支持,使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。[12]該政策創(chuàng)新案例屬于第二種,其中,中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者,是制度創(chuàng)新的第一行動(dòng)集團(tuán),地方政府只是新制度的具體組織者和實(shí)施者,而是作為代理者,在中央政府(或上級(jí)政府)的許可或授權(quán)下所從事的制度創(chuàng)新行為。從政策創(chuàng)新類型來(lái)看,該項(xiàng)政策創(chuàng)新屬于典型的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新。而問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新正是地方政府創(chuàng)新的意義所在,直接遭遇原有體制局限性約束的地方政府為解決問(wèn)題而設(shè)計(jì)和發(fā)起的“增量式”改革措施最具可操作性,也最有利于制度的改良和完善。因此這種創(chuàng)新行為,具有極其有利的創(chuàng)新環(huán)境,極易得到上級(jí)的認(rèn)同,不僅容易獲得成功,其實(shí)施也將特別順暢。

(四)文化維度:文化內(nèi)涵支持與本土性使地方政府公共服務(wù)政策創(chuàng)新具有深厚的根基

1.溫州的文化內(nèi)涵最突出地體現(xiàn)為“創(chuàng)新”和“務(wù)實(shí)”,它們使地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新具有深厚的根基。(1)創(chuàng)新。溫州素有“敢為天下先”的創(chuàng)新精神,“溫州模式”成為一張響當(dāng)當(dāng)?shù)某鞘忻皽刂萑司瘛背蔀榱钊松裢奈幕?。這種創(chuàng)新精神有著永嘉學(xué)派的文化傳承,永嘉學(xué)派以事功觀為核心,倡導(dǎo)不唯書、不唯上、只唯實(shí),這種精神有著很強(qiáng)的適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成份,造就了一代代敢于創(chuàng)新的溫州人,但它并非僅僅停留在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域,僅僅體現(xiàn)在溫州商人身上,而作為一種豐富而獨(dú)特的養(yǎng)料,為溫州人“創(chuàng)新”精神的形成起了先導(dǎo)作用并奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。受其深刻影響,溫州市政府同樣也極具創(chuàng)新精神,溫州政府工作人員也極具創(chuàng)新風(fēng)貌?!案覟樘煜孪取钡木駷檎卜?wù)創(chuàng)新提供了深厚的文化支持和源源不斷的動(dòng)力。近年來(lái),溫州市在地方政府創(chuàng)新中取得了驕人的成就,從第三屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的“溫州效能革命”到第四屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的 “瑞安市人民政府的農(nóng)民合作社”,先后兩次入圍,絕非偶然。(2)務(wù)實(shí)。溫州人以務(wù)實(shí)、重商、開(kāi)拓與合作的精神著稱。這種務(wù)實(shí)的精神也在溫州市政府公共服務(wù)創(chuàng)新中得到體現(xiàn)。在農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策的創(chuàng)新中,并沒(méi)有簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)單一方面的利益和價(jià)值,而是充分考慮政府、企業(yè)、農(nóng)民工各方利益的情況下創(chuàng)造出來(lái)的,力求達(dá)到多方共贏的效果,是效率追求與權(quán)利追求的統(tǒng)一。在建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)方面進(jìn)行政策創(chuàng)新的地方政府不少,有些還先于溫州市。比如杭州市2007年7月1日施行的《關(guān)于推進(jìn)杭州市建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的通知》、天津市人民政府辦公廳2007年7月出臺(tái)的《轉(zhuǎn)發(fā)市勞動(dòng)保障局、市建委關(guān)于做好我市建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》。但從務(wù)實(shí)的精神出發(fā),在政策的設(shè)計(jì)上充分考慮政府、企業(yè)、農(nóng)民工三者利益的有機(jī)統(tǒng)一,促進(jìn)多方共贏的,溫州的此項(xiàng)政策創(chuàng)新更具意義。

2.切合區(qū)域性實(shí)際,堅(jiān)持本土性是公共服務(wù)創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。公共政策過(guò)程理論認(rèn)為中,政策創(chuàng)新具有學(xué)習(xí)、傳導(dǎo)的特征,從近年來(lái)我國(guó)政策創(chuàng)新的實(shí)例來(lái)看,不少就屬于此類,比如治安承包責(zé)任制、民營(yíng)化、教育券制度、排污交易、一站式服務(wù)、全面質(zhì)量管理、決策聽(tīng)證會(huì)、人大常委會(huì)旁聽(tīng)制度等等。但是在學(xué)習(xí)借鑒過(guò)程中,并非對(duì)其他地方政策創(chuàng)新不加消化地盲目照搬,而是需要考慮本土因素,選擇適合本區(qū)域發(fā)展實(shí)際的政策創(chuàng)新,這種創(chuàng)新,其成功的幾率才會(huì)大大增加。在溫州市農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策創(chuàng)新的個(gè)案中,就帶有強(qiáng)烈的區(qū)域性特征。溫州市在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策方面,為何選擇的不是其他方面,比如農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的可便攜性創(chuàng)新,而選擇的是工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域?而且還是在建筑行業(yè)進(jìn)行突破?我們知道,溫州民營(yíng)企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量,民營(yíng)企業(yè)興則溫州經(jīng)濟(jì)興,民營(yíng)企業(yè)衰則溫州經(jīng)濟(jì)衰,地方政府為民營(yíng)企業(yè)保駕護(hù)航是其慣常的做法,也具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。在社?huì)保障政策實(shí)施過(guò)程中,為了維護(hù)民營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展,溫州市政府并不全然嚴(yán)格執(zhí)行,或許出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展受影響的顧慮,還存在有意無(wú)意放松要求的行為。然而該市卻能結(jié)合本地實(shí)際,抓住矛盾比較突出、而成本相對(duì)低廉的“建筑行業(yè)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)”問(wèn)題,成功實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。其原因主要有三:第一,溫州建筑行業(yè)是農(nóng)民工特別集中的行業(yè),又是工傷事故風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)行業(yè),在溫州該項(xiàng)新政策出臺(tái)之前,建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率不高,在溫州是一個(gè)十分突出的問(wèn)題;第二,在溫州,根據(jù)新政策核定工傷保險(xiǎn)費(fèi)率,采取的是較低標(biāo)準(zhǔn)(按工程項(xiàng)目參保,按工程項(xiàng)目工程總造價(jià)的1.1‰繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)),不致讓企業(yè)感到負(fù)擔(dān)過(guò)重;第三,工傷保險(xiǎn)是解決建筑企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑,得到建筑企業(yè)的高度認(rèn)同和支持。自2008年1月1日開(kāi)始實(shí)施以來(lái),在短短幾個(gè)月內(nèi),溫州市社會(huì)保障部門在市區(qū)的四個(gè)直屬分局就為20萬(wàn)建筑行業(yè)的農(nóng)民工辦理了工傷保險(xiǎn),基本上全部到位,覆蓋率之高是前所未有的。該項(xiàng)政策創(chuàng)新因充分考慮到區(qū)域性因素和本土環(huán)境,既有效維護(hù)了農(nóng)民工的權(quán)利,又不致于影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也能得到企業(yè)的支持,達(dá)到了多方共贏的局面。

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