文/吳傳毅（中共湖南省委黨校，湖南長沙 410006）

改革開放以來，中國社會發(fā)生了深刻變化。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進程的推進促使中國社會階層發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，我國傳統(tǒng)的社會管理體制已不適應(yīng)，現(xiàn)代社會管理體制又沒有完全建立起來，整個社會處于矛盾凸顯期，社會管理面臨巨大挑戰(zhàn)。正是在這一時代背景下，黨中央提出了社會管理創(chuàng)新的重大命題。黨的十八大從中國特色社會主義偉大事業(yè)的總體布局出發(fā)，要求維護最廣大人民的根本利益，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。加強和創(chuàng)新社會管理，要求創(chuàng)新和完善社會管理的權(quán)責明確機制、公眾參與機制、績效評估機制、風(fēng)險評估機制、應(yīng)急處置機制。

一、建立社會管理的權(quán)責明確機制

黨的十八大報告指出：要加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織。權(quán)責明確是社會管理的重要原，凡有權(quán)力行使的地方，就有責任。權(quán)責對應(yīng)是現(xiàn)代法治的基本原則，對權(quán)力的性質(zhì)和行使范圍作出明確規(guī)定，目的是對權(quán)力進行確認和保護。沒有法律來確認權(quán)力，權(quán)力就不合法。同樣，權(quán)力也需要法律加以保護。對相應(yīng)責任作出明確規(guī)定，旨在通過對權(quán)力實施約束與控制，以確保權(quán)力行使更加正當與合法。權(quán)責明確最先源于現(xiàn)代經(jīng)濟管理，指的是具體界定企業(yè)內(nèi)部各個部門、各類人員的工作范圍、應(yīng)負責任及相應(yīng)職權(quán)。建立權(quán)責制的目的，是在對企業(yè)員工進行合理分工的基礎(chǔ)上，明確每個部門和崗位的任務(wù)和要求，把企業(yè)中千頭萬緒的工作同成千上萬的人員對應(yīng)聯(lián)系起來，做到“事事有人管、人人負專責”?，F(xiàn)代社會管理普遍借鑒了現(xiàn)代企業(yè)管理的模式，甚至還直接倡導(dǎo)政府管理的企業(yè)化，即借鑒企業(yè)管理模式改革政府。正是在這一語境下，權(quán)責明確成為了現(xiàn)代社會管理的新原則。

管理中的權(quán)責明確還源于市場經(jīng)濟，因為市場經(jīng)濟要求產(chǎn)權(quán)明晰，產(chǎn)權(quán)明晰了，責任才會明確；責任明確了，產(chǎn)權(quán)才會更有保障。市場經(jīng)濟要求管理責權(quán)一致，要求管理責任化。這反映在社會管理上要求實行分片包干，責任到人。通過分片包干，責任到人，讓責任得到落實，讓社會管理落到實處。事實上，權(quán)責制管理在社會管理的許多領(lǐng)域都得到了應(yīng)用。在權(quán)責制管理中，最需要處理好權(quán)責的科學(xué)劃分。要準確地界定政府和市場、社會之間的公共事務(wù)管理權(quán)限，合理地劃分各級政府和社會組織的權(quán)責關(guān)系。為此，需要借助于法律的作用，需要法律來明確各級政府和社會組織的權(quán)責關(guān)系。法治的一個重要原則就是，與法律相關(guān)的責任必須明示于法律中才會有效。明確的法律授權(quán)使權(quán)力只受到合法責任的制約與保護，而不受非法“責任”的掣肘。當然，盡管法律要對社會關(guān)系作出調(diào)整，但法律的調(diào)整永遠只是社會關(guān)系的一個方面，而不可能是社會關(guān)系的全部。一方面，法律不可能窮盡所有的社會關(guān)系；另一方面，即便在有法律約束的社會領(lǐng)域中，不斷出現(xiàn)的新情況與新問題又往往使法律難以應(yīng)付，因而社會關(guān)系的調(diào)整需要多種社會規(guī)范的作用。對于某些社會關(guān)系，究竟由哪級行政機關(guān)或社會組織來處理，法律也不可能作出周密詳盡的規(guī)定。過去的實踐中，對這類關(guān)系的處理帶有很重的人治色彩。對于有利的事情，上級部門可能會硬性規(guī)定由自己來管；對于無利的事情，就交給下級部門去管。這就造成了上下級之間關(guān)系的不順，給管理工作帶來難度。

實際上，很多問題發(fā)生在基層，最終還是要到基層才能得到落實。由基層政府或社會組織加以管理，不僅體制上順暢，而且更容易管出成效。所以，要通過法律法規(guī)明確管理重心下移的原則。即法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的事項，由下級政府或社會組織進行管理，從而既避免管理扯皮打架現(xiàn)象的發(fā)生，又為管理工作的落實奠定良好的制度基礎(chǔ)。

公眾參與是民主管理的重要內(nèi)容。黨的十八大報告指出：要圍繞中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。社會管理工作離不開公眾參與，一個最根本的原因是公眾參與后社會管理工作更容易得到公眾的支持和配合。社會管理事務(wù)紛繁復(fù)雜，政府機關(guān)往往因信息的有限性與自身能力的限制，難以對一些社會事實作出精確判斷。通過參與，社會公眾在向政府機關(guān)提供信息的同時，還與政府機關(guān)一道對有關(guān)社會事實作出鑒別，最后作出的關(guān)于社會管理事務(wù)的決策往往蘊含著政府機關(guān)和社會公眾之間的共識。有了共識，就會互相支持，就會密切配合。事實上，現(xiàn)代社會管理在很多方面需要得到公眾的支持和配合。沒有公眾的支持和配合，社會管理就難以取得成效，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就會增加許多難度。沒有公眾的參與，管理組織與公眾甚至可能會成為對立面。

近些年，因政府管理行為不當而引發(fā)的群體性事件不少。今日中國社會的“兩型社會”建設(shè)、市政建設(shè)、道路建設(shè)等都離不開公眾的參與。要讓公眾積極參與社會管理，就需要建立公眾參與的有效機制。公眾參與必須有序進行，必須借助于一定的載體，這個載體就是公民社會。為此，需要著力培育公民社會。改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各種類型的社會組織不斷涌現(xiàn)，成為社會建設(shè)和管理中一支重要的力量。

要充分發(fā)揮基層組織在社會管理中的作用，就必須實現(xiàn)基層管理由單一的政府管理向社會協(xié)同管理轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的社會管理向現(xiàn)代社會管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會管理主體的創(chuàng)新。

現(xiàn)代社會是一個高度組織化的社會，社會組織已經(jīng)成為社會生活的基本單位。社會組織在社會管理中不可或缺，原因在于市場經(jīng)濟條件下市場與政府都存在固有的缺陷。市場本身所存在的功能缺陷決定了市場機制不是萬能的，“市場失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)在所難免。在市場出現(xiàn)失靈的情況下，適度的政府干預(yù)就顯得尤為重要。政府對經(jīng)濟生活進行干預(yù)的基本手段是制定和實施公共政策來彌補市場的缺陷，糾正市場的失靈。但是，在政府干預(yù)的過程中也會存在種種困難、障礙與制約因素，使得政府難以制定并執(zhí)行良好的公共政策，政府失靈在所難免。鑒于政府與市場這兩只手都會失靈，于是，人們積極尋求“第三只手”，即公民社會來彌補二者的缺陷，在二者之間引入一種平衡力量，建立起政府、市場與公民社會三足鼎立的局面。

在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入，越來越需要重視社會組織在社會管理中的作用。在中國特色社會主義管理體制中，當前，需要完善社會組織自我管理與社會管理的功能。一是對新型的社會組織要底數(shù)清，情況明，要建立臺帳，跟進工作，尤其是對一些未到民政部門登記的社會組織要注意納入工作視線；二是要指導(dǎo)各類社會組織完善內(nèi)部治理，加快提升自我管理和公共事務(wù)服務(wù)的能力。要推動私營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟組織建立黨團組織和工會、婦委會，幫助指導(dǎo)其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全規(guī)章制度，加強行業(yè)約束；三是推動新型的社會組織開展自律與誠信建設(shè)，完善信息披露制度、重大事項報告制度和公眾投訴制度，建立公開透明的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督機制；四是探索建立引導(dǎo)機制，鼓勵新型社會組織積極反哺社會、服務(wù)群眾，在基層社會管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，承擔應(yīng)盡的責任。

二、建立社會管理的績效評估機制

黨的十八大報告指出：要提高社會管理的科學(xué)化水平，要加強社會管理的法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)。社會管理的科學(xué)化，社會管理的體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)就包括社會管理的績效評估機制建設(shè)?？冃гu估制度最先源于投資領(lǐng)域，后運用于現(xiàn)代企業(yè)?，F(xiàn)代企業(yè)必須要進行投入和產(chǎn)出的評估，因為資本的本質(zhì)是逐利，企業(yè)以追求利益最大化為目的。現(xiàn)代政府不同于古代政府，現(xiàn)代政府必須是高效廉潔政府，因為現(xiàn)代政府是建立在“人民主權(quán)”基礎(chǔ)之上的政府。政府是基于人民授權(quán)才產(chǎn)生的，人民之所以授權(quán)，又是基于社會管理的目的。所以，政府理所當然要服務(wù)于人民，要高效廉潔地管理好社會。倘若政府的社會管理只講投入，不講產(chǎn)出，抑或投入很大，產(chǎn)出很少，則有悖人民授權(quán)的目的，有悖人民的旨意。為此，對政府的社會管理要進行績效評估，要將績效評估與政府的社會管理行使狀況對應(yīng)起來。社會管理的績效評估機制建設(shè)的科學(xué)化、多元化，將會對管理行為起到非常重要的作用。從本質(zhì)上講，對政府的社會管理進行績效評估也是對政府行為的一種有效監(jiān)督，這也符合現(xiàn)代社會公民的基本權(quán)利訴求?，F(xiàn)代社會是民主社會，公民享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主政治權(quán)利。對政府社會管理的績效評估必須保證它的科學(xué)性和有效性，否則，績效評估就會流于形式，甚至?xí)黾诱芾淼某杀?。為此，社會管理的績效評估要把握以下幾個原則：一是評估行為要堅持過程與結(jié)果的統(tǒng)一。不能局限于評估行為的結(jié)果，過分以結(jié)果為導(dǎo)向的評估體系會導(dǎo)致評估的異化，而且有的社會管理行為，由于性質(zhì)的特殊性，根本不適宜以結(jié)果作為評估標準。因此，在注重結(jié)果的同時更要注重過程的評估，在某些情況下這更能體現(xiàn)社會管理的服務(wù)意識、服務(wù)程度及服務(wù)水平。

二是評估指標要由一元走向多元。在設(shè)計績效評估體系時，不能企圖構(gòu)建出一套具有普適性的評估體系。因為普適性的評估體系實際上是讓評估活動過于簡單化，是假定所有的社會管理環(huán)境、工作內(nèi)容和重點都相同，而這一點在日益復(fù)雜的社會管理情形下根本不可能做到。社會情形千差萬別，沒有完全相同的情形。因此，盡管可以通過努力設(shè)定出一個基本標準，但這些基本標準只能作為評估的大體框架體系。指標體系的科學(xué)合理與否只有與社會管理所面對的具體事態(tài)聯(lián)系起來，才具有可評估的意義。只有保持評估指標的多元性和開放性，才能真正使評估活動科學(xué)合理，并能應(yīng)對社會管理的具體情形。

三是評估系統(tǒng)要從封閉走向開放。當前的績效評估主要由政府機關(guān)來完成，對社會管理行為的評估是自上而下的，由此形成了一種相對封閉的評估機制。從效果上看，這種評估既不能激發(fā)管理人員的積極性和主動性，又不能反映社會的整體需求。而開放型的評估體系則不同，一方面要求服務(wù)對象在評估過程中擁有一定的發(fā)言權(quán)，使其既能充分了解績效評估程序，又能對評估提出自己的意見，從而增強評估結(jié)果的可接受性；另一方面要求重視公眾和社會組織的有效參與程度，真正將公眾滿意作為一個重要指標納入到評估過程當中。沒有公眾和社會組織的有效參與，評估出來的結(jié)果就不可能真正反映人民的訴求，就不可能真正讓人民滿意。

三、建立社會管理的風(fēng)險評估機制

黨的十八大報告指出：要建立重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。重大決策的風(fēng)險評估是指在社會管理過程中，對與人民群眾密切相關(guān)的重大決策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目，與社會公共秩序直接或間接相關(guān)的重大事項在制度出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲?，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查、科學(xué)的預(yù)測、認真的分析和全面的評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。

當前中國社會正處于社會轉(zhuǎn)型期，影響社會穩(wěn)定的社會因素很多，任何重大決策的出臺或重大事項的實施都可能影響社會穩(wěn)定，為此需要事前做好風(fēng)險評估，一旦風(fēng)險出現(xiàn)，即時啟動應(yīng)對風(fēng)險預(yù)案。風(fēng)險評估是一個科學(xué)的求證過程，在評估過程中應(yīng)遵循必要的原則。一是權(quán)責一致原則。應(yīng)用倫理學(xué)的一個簡單原則是，責任應(yīng)與權(quán)力相稱。換言之，對一個機構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時課以相等的責任。所以，在進行風(fēng)險評估時，由重大決策的承辦部門組織風(fēng)險評估工作，按照“誰主管誰負責”、“誰決策誰負責”、“誰審批誰負責”的原則，落實責任人，明確誰對風(fēng)險承擔責任。

二是合法合理原則。評估重大事項必須符合國家法律法規(guī)和政策，必須在法治軌道上運行。與此同時，還必須堅持公開公平公正的原則，必須符合大多數(shù)人民群眾的意愿，不能為了少數(shù)人的利益而損害大多數(shù)人的利益，不能為了短期利益而損害長遠利益，不能為了某一方面的利益而損害多方面的利益。

三是科學(xué)民主原則。評估重大事項必須經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、公眾參與等必經(jīng)法定程序。調(diào)查研究和專家論證是評估結(jié)果科學(xué)性的保障。為了保證評估結(jié)果的科學(xué)性，要組成重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組開展廣泛調(diào)研，充分聽取涉及利益群眾的意見，最后形成綜合評估意見；要加強專家咨詢論證機構(gòu)建設(shè)，逐步完善專家咨詢論證制度。為了不讓調(diào)查研究和專家論證流于形式，就必須有法律程序加以保障。公眾參與能夠保證評估過程體現(xiàn)民意。公眾參與包括重大事項實施前必須公開，必須聽取公眾意見，公眾意見沒有被采納必須說明理由，必要時還必須舉行公眾聽證。

四是以人為本原則。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，不能因發(fā)展而損害人民群眾的長遠利益?？茖W(xué)發(fā)展觀的根本要求是統(tǒng)籌兼顧，為此要統(tǒng)籌考慮發(fā)展需要與人民群眾的承受能力，統(tǒng)籌考慮人民群眾的長遠利益與現(xiàn)實利益，切實維護人民群眾的利益。

五是公平與效益相統(tǒng)一原則。公平是效益的前提，公平的協(xié)調(diào)整合功能有利于提高效益，并且服務(wù)于社會；效益是公平的基礎(chǔ)，效益的積累為公平在內(nèi)容與程度上向更高層次發(fā)展提供依據(jù)。因此，要把公平與效益統(tǒng)一起來，要正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，要把改革的力度、發(fā)展的速度與社會可承受的程度統(tǒng)一起來，實現(xiàn)政治效益與經(jīng)濟效益、社會效益等有機的統(tǒng)一。風(fēng)險評估的范圍包括與人民群眾利益密切相關(guān)，涉及面廣，影響深遠，容易引發(fā)矛盾糾紛，抑或可能影響社會穩(wěn)定的所有重大事項。風(fēng)險評估的內(nèi)容包括重大事項的合法性、合理性、可行性、安全性等方面。需要特別說明的是，風(fēng)險評估還需要注重評估程序的正當性。程序是實體權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)的載體，只有程序正當，才能保證結(jié)果的有效性。

四、建立社會管理的應(yīng)急處置機制

黨的十八大報告指出：要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》就明確提出：“注重應(yīng)急能力建設(shè)，有效應(yīng)對和妥善處置突發(fā)公共事件，最大限度地增加和諧因素，化解消極因素，激發(fā)社會活力。”我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家。近年來地震、泥石流、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件頻發(fā)，世界金融危機帶來的動蕩尚未完全消除，加之我國又處在社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾加劇。為此，需要建立社會管理的應(yīng)急處置機制，以便有效應(yīng)對各種風(fēng)險。社會應(yīng)急管理是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及多個層面、多個區(qū)域，需要調(diào)度多個部門、多種資源，惟有合作共享，才能共贏發(fā)展。應(yīng)對各種風(fēng)險需要建立健全分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制，有效應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風(fēng)險能力。

我國已制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，國務(wù)院也制定了包括總預(yù)案、專門預(yù)案、部門預(yù)案在內(nèi)的整個應(yīng)急預(yù)案體系?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》的出臺以及應(yīng)急預(yù)案體系的建立，對實現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動，具有積極的保證作用。當前，在應(yīng)急處置機制的完善上，需要把握大方向，一是要滲入應(yīng)急處置的新元素。在應(yīng)急處置的力量、資源不可能發(fā)生突破性轉(zhuǎn)變的情況下，研究并運用新的應(yīng)急管理理念、知識、技術(shù)、方法和機制等，對傳統(tǒng)應(yīng)急模式進行改造、改進和改革，通過信息綜合、力量融合、資源整合、處置配合，改造應(yīng)急管理的機制和制度，并以此搭建政府“組團式服務(wù)”的全新平臺，為群眾提供不同需求的應(yīng)急服務(wù)。

二是要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕恕Ｕ毮苻D(zhuǎn)變是當今中國政府改革的大方向，目的是適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，更好地發(fā)揮政府的社會管理功能。當前政府的部分職能不明而導(dǎo)致的政府越位、缺位、錯位問題比較突出，為此，需要以應(yīng)急聯(lián)動機制建設(shè)為目標，對政府職能部門的回應(yīng)時間、協(xié)調(diào)程度、處置效果提出明確要求，加快應(yīng)急管理效能建設(shè)和提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量，以此實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，并為政府職能轉(zhuǎn)變探索有效路徑。

三是要以順應(yīng)民生期盼為方向，著力形成快速反應(yīng)、科學(xué)應(yīng)對的應(yīng)急聯(lián)動新機制，使之成為保障廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全的堅固防線，并向民生服務(wù)拓展。與此同時，在應(yīng)急處置機制的建設(shè)上，還需要注意幾點：一是要保證指揮調(diào)度的統(tǒng)一化。即保證指揮調(diào)度、通報協(xié)調(diào)、裝備調(diào)用、檢查督導(dǎo)等職能的統(tǒng)一行使，要變多頭指揮為集成指揮，變分散運作為統(tǒng)一管理，變各自為陣為合成作戰(zhàn)，變行動遲緩為響應(yīng)迅速；物資保障集約化。采用數(shù)字化管理模式，對分散在各單位的應(yīng)急物資進行登記入庫，明確儲存種類、數(shù)量、地點、聯(lián)系人和聯(lián)系方式，簽訂應(yīng)急優(yōu)先支取使用合同，為處置突發(fā)事件、應(yīng)急救援等工作提供分工明確、高效便捷的應(yīng)急保障服務(wù)；三是應(yīng)急指揮可視化。應(yīng)急指揮中心應(yīng)與各部門在視頻會議系統(tǒng)方面實現(xiàn)互聯(lián)互通，保證實行實時監(jiān)控和信息查詢，從而有效提高應(yīng)對突發(fā)事件的科學(xué)決策和快速處置能力。