曾舒珩

（南京政治學院 馬克思主義理論系，江蘇 南京210003）

美國是一個移民國家，在意識形態(tài)上深受唯意志論和自由主義的影響，強調(diào)發(fā)揮個人力量和承擔個人責任，在不具有悠久歷史與繼承傳統(tǒng)的情況下，其社會融合度和社會認同度比不上西歐的許多單一民族國家。不過，看似不具備福利國家條件的美國卻是世界上最早實行系統(tǒng)的社會保障制度的國家［1］99。事實上，自從20世紀30年代以來，美國社會保障模式就地位和意義而言已經(jīng)成為一種與歐洲社會保障模式并列的資本主義福利模式。筆者認為美國的社會保障制度經(jīng)過一個漫長的發(fā)展過程后更加成熟完善，在西歐模式陷入低潮的今天，它或許能更好地給各國社會保障改革提供借鑒。

一、20世紀美國社會保障制度①的發(fā)展沿革

美國在內(nèi)戰(zhàn)之前一直是一個農(nóng)業(yè)國，農(nóng)產(chǎn)品占到全國商品的一半。殖民地時期主要靠富人救濟、稅收減免和教區(qū)幫助，私人慈善和互助福利事業(yè)在這段時期發(fā)揮著重要的作用。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，大量流離失所的難民出現(xiàn)，再加上工業(yè)化的不斷發(fā)展使得勞資矛盾越來越激化、貧富差距越來越大，美國政府不得不開始重視城市的貧民問題。在美國，斯密的放任主義和斯賓塞的社會達爾文主義一度對美國政府的政策產(chǎn)生巨大影響，這種影響一直延續(xù)至今。1879年，亨利·喬治于《進步與貧困》一書的緒言中說道：“事實是無數(shù)次的失望，無數(shù)次的發(fā)明和無數(shù)次的創(chuàng)造既沒有減輕最需要休息的那些人的勞累，又沒有為窮人帶來富足”［2］13。時代的進步呼喚著一個完善的社會保障制度。

1.20世紀30年代“羅斯福新政”——經(jīng)濟危機的結(jié)果。20世紀30年代，美國進入大蕭條時期，在1929－1933年期間，按1958年美元市值計算的國民生產(chǎn)總值，從2030億美元減少到1410億美元；直到1939年，國民生產(chǎn)總值才略多于1929年的數(shù)字［3］126。在羅斯福之前的胡佛總統(tǒng)信奉放任主義和社會達爾文主義，始終認為政府應該減少對經(jīng)濟的干預，因此聯(lián)邦政府并沒有制定統(tǒng)一的社會保障制度，反而是州政府和地方政府在推動社會保障制度的發(fā)展，如馬里蘭州，1902年頒布了美國第一個《工傷賠償法》，1916年頒布了規(guī)定工人工作時間的《亞當孫法令》等。

經(jīng)濟危機迫使美國政府必須改變胡佛總統(tǒng)實行的政策。而羅斯福本人則是一個新自由主義者，在他執(zhí)政后，美國國會成立了第一個全國性的救濟機構(gòu)——聯(lián)邦緊急救濟署，并撥款5億美元作為各州實施緊急事業(yè)救助的資金。然而，以工代賑和直接救濟保障等模式給國家財政帶來了巨大的負擔。1935年，美國國會在人們提出各種社會保險方案的影響下通過了《社會保障法》，這是世界第一部以社會保障為內(nèi)容的全面性法律，規(guī)定了社會保險包括下列4個方面：（1）養(yǎng)老金；（2）失業(yè)保險；（3）老年保險；（4）對盲人、需贍養(yǎng)的兒童和其他遭遇不幸者的救濟。法案致力于減少財政的負擔、提高社會福利水平。

“新政”是經(jīng)濟危機的結(jié)果，它對國民經(jīng)濟的干預擴大了政府的權(quán)力與責任，但覆蓋范圍仍不夠廣，它的受益者主要是中產(chǎn)階級、農(nóng)民和那些有組織的具有優(yōu)勢的城市工薪階層中的白人，黑人、印第安人的遭遇仍然很悲慘，他們深受種族歧視、失業(yè)、貧困的折磨。

2.20世紀60年代“偉大社會”計劃——社會運動的助推。計劃開展的背景是老人、黑人、單親家庭的女性等弱勢群體的權(quán)益得不到保障，南部諸州大約80%的黑人依然生活在通過地方性立法（吉姆克勞法）和恐怖主義白人暴力強制施加的種族隔離制度之中，當時有大量的黑人走上街頭進行游行示威并采取較為激烈的暴力方式來表達自己的不滿（最著名的是伯明翰斗爭）。

肯尼迪是戰(zhàn)后民主黨總統(tǒng)中信奉凱恩斯主義的，而約翰遜采取的也是刺激有效需求的政策。1961年，入主白宮的肯尼迪總統(tǒng)將“向貧困開戰(zhàn)”作為自己的執(zhí)政目標，他的繼任者約翰遜繼續(xù)進行改革，提出美國要建立一個有“舒適住房、優(yōu)質(zhì)保健、充分就業(yè)、良好教育和充分滿足人民物質(zhì)生活和心理需要”的“偉大社會”。在“偉大社會”計劃開展后，1950－1970年間全國就業(yè)者中社會保障的收益面約從65%擴大到70%［4］359，針對單親家庭，肯尼迪政府擴大了“家庭援助計劃”的覆蓋范圍，然而因為政策的傾斜，性別、種族歧視的情況仍然存在，同時，由于政策的不完善性，這個時期的政府財政開支變得非常龐大。

20世紀60、70年代對于美國福利發(fā)展而言，具有分水嶺的意義。這一階段，美國政府福利政策呈現(xiàn)出前所未有的自由化傾向，公共福利規(guī)模發(fā)生鮮有的爆炸式增長，黑人經(jīng)濟環(huán)境的惡化與政治影響力的擴大，是理解這次福利發(fā)展的關(guān)鍵［5］62，67。

3.20世紀80年代里根“經(jīng)濟復興計劃”——應對滯漲的決策。20世紀70年代中后期的石油危機導致失業(yè)率和通貨膨脹率雙高的“滯漲”，這個現(xiàn)象在資本主義國家中很快地就蔓延開來，美國也不能避免，再加上社會保障的開支，使聯(lián)邦政府的財政雪上加霜。美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告提供的1929—1980年美國個人收入及其轉(zhuǎn)移支付的福利收入情況數(shù)據(jù)表明：自1940—1979年的40年間，用于主要社會保障項目的受惠費用，由310萬美元增至2410萬美元，增長了66.59倍［6］61。這是歐美社會保障模式的通病，政府的大包大攬必然造成福利依賴。

在這種情況下，里根在1981年總統(tǒng)就職演說中強調(diào)：“在目前的危機中，政府不能解決問題，政府本身就是問題”，從而拉開美國社會保障改革的序幕。同一年，里根開始了他的“經(jīng)濟復興計劃”。這份計劃概括地講就是“三砍一穩(wěn)”，即大砍聯(lián)邦預算開支，大砍個人與企業(yè)的稅率，大砍政府下達給企業(yè)的各種規(guī)章條例，以及要求制定一項穩(wěn)定的貨幣政策［4］176。

4.近年來奧巴馬醫(yī)療改革——社會發(fā)展的要求。在奧巴馬醫(yī)改之前，美國與歐洲福利國家最大的不同就是，它沒有像西歐國家那樣面向全民的“國民醫(yī)療保險制度”，政府只負責65歲以上老人的醫(yī)療保險，其他公民的醫(yī)療保健都是由商業(yè)保險來負責的。而奧巴馬上臺后則針對這一情況進行改革。2010年國會通過了最終版本的醫(yī)改法案，美國政府將在今后10年內(nèi)投入9400億美元，把3200萬沒有保險的美國民眾納入醫(yī)保體系。在新法案下，美國醫(yī)保覆蓋率預計將從85%提升至95%，接近全民醫(yī)保。

這次醫(yī)改在一定程度上修改了美國醫(yī)療制度的非全民模式，是社會發(fā)展和進步的結(jié)果，它考慮到更多民眾的需求，使整個醫(yī)療保險的覆蓋范圍擴大，采取的是讓非功利的、民營的醫(yī)療保險公司加入進來，政府給予減稅優(yōu)惠的政策。主要內(nèi)容包括：（1）擴大醫(yī)療保險的覆蓋率；（2）法案對醫(yī)療保險計劃進一步完善；（3）設立福利市場；（4）增加稅收（凱迪拉克計劃）；（5）醫(yī)療援助和醫(yī)療照顧計劃增強。

二、美國社會保障制度的優(yōu)點

相對于歐洲的高福利國家模式，美國實行自保公助的模式，它以市場和家庭為主、以國家為輔來滿足個人自身需要，具有非常明顯的市場化特征，它的優(yōu)點總結(jié)起來有三點：

1.既注意發(fā)揮政府強制作用又尊重公民個人選擇。一般來說，政府認為盡量減少對社會保障制度運行的干預，可以使社會保險項目的內(nèi)部實現(xiàn)均衡，同時可以減少財政的負擔；但政府在保險項目無法實現(xiàn)自我平衡，導致收不抵支時，又會發(fā)揮它“兜底”的作用，通過公共計劃的形成來影響私人保險公司的決策，如老年殘障健康保險（Medicare）和聯(lián)邦政府對各州醫(yī)療援助資助計劃（Medicaid），也可以通過制定相關(guān)政策來規(guī)范保險公司的行為。為了使?jié)撛诘挠媱澱咴诖罅康膹碗s計劃中選出自己真正滿意的計劃并加入，政府甚至會采取相應的懲罰措施，如“第四類醫(yī)療費”計劃就有選擇時間限制，超過這個時間再加入每月都會有1%的罰金。

大部分社會保障計劃都采取自愿參與的方式，可選擇度很高，美國聯(lián)邦政府會針對各州情況制定社會保障計劃，州、地方政府也可以自己制定計劃，如美國加利福尼亞州就有自己的《加利福尼亞州失業(yè)保險法》和就業(yè)服務計劃；與歐洲的“父愛主義”政策相比，美國政府承擔了提供社會福利的主要責任，但不包攬一切，而是鼓勵個人進行養(yǎng)老儲蓄和參加非營利性組織的各種保險（如醫(yī)療保險）以及向商業(yè)保險公司投保各種保險（如人壽保險）。

2.既注重社會的自我保障又提供市場化福利供應。美國社會保障主要分為四個部分：政府統(tǒng)籌下的社會保障、州政府為主要載體的社會福利、商業(yè)性收益的商業(yè)保險和社會公益性慈善機構(gòu)的保障。除了政府提供的美國老年、遺囑和殘障保險（OASDI）、美國老年和殘障健康保險（Medicare）、美國失業(yè)保險等，由于美國社會保障高度市場化，還存在各式各樣的私人保險計劃，私人保險公司每年都會根據(jù)市場需求制訂不同的保險計劃供人們選擇。

聯(lián)邦政府的職責主要是為窮人、殘疾人和老年人提供醫(yī)療援助和醫(yī)療照顧項目，承擔對弱勢群體的保障責任，其他群體主要是個人和企業(yè)雙方共同繳費，美國式福利社會養(yǎng)老金的多少、醫(yī)療待遇水平的高低一般與繳納的費用、購買的品種和多寡成正比，此外，社區(qū)、社會福利組織及慈善捐助也是美國社會保障資金的籌措措施之一。

3.既借鑒歐洲經(jīng)驗又從美國實際出發(fā)。整個美國社會的保障制度框架其實是從英國借鑒過來的，當英國開始出現(xiàn)福利思想的源頭，即1601年英女王伊麗莎白一世頒布《濟貧法》時，美國還處于未開化時期。1607年第一批英國移民在弗吉尼亞詹姆斯敦安營扎寨后，美國進入殖民期，開始逐漸受歐洲福利思想的影響并建立起一套自己的社會保障制度。同時，美國雖然看到這種“從搖籃到墳墓”模式的弊端，但在改革的過程中還是不可避免地出現(xiàn)了相對貧困的問題。

所以美國從自己的實際出發(fā)，以勞動者為核心，針對社會中不同成員選用不同的保險標準，建立起國家統(tǒng)籌三方共負擔的投保自助型福利國家，這種模式重視社會保險的權(quán)利與義務的密切聯(lián)系，強化了公民自我保障的意識，既便于由政府控制社會保障的政策方向和資金流動，又可以讓個人根據(jù)自己的情況管理自己的醫(yī)療、養(yǎng)老等計劃，使全體人民充分享受社會保障制度帶來的好處。

三、21世紀美國社會保障制度的前景

21世紀美國社會保障制度的發(fā)展前景可能取決于以下諸因素的此消彼長即它們的斗爭情況：

1.社會運動的影響，重點是“占領華爾街”運動的影響。2009年醫(yī)改方案被提出后，受到不少批評和抵制。繼茶黨運動、威斯康辛州和加州等地的州政府和教師工會運動后，更有數(shù)萬名示威者聚集在國會山前抗議奧巴馬政府的醫(yī)療改革政策、新的稅收政策、政府挽救銀行的計劃以及失控的政府財政支出等。醫(yī)改法案雖然覆蓋了美國大部分的民眾，但花費巨大且觸動了美國大多數(shù)有錢人尤其是中產(chǎn)階級的利益，而該法案最后得到了通過。

2011年9月17日，紐約爆發(fā)了“占領華爾街”的抗議浪潮，10月15日席卷全球80多個國家和地區(qū)，950多個城市相繼爆發(fā)抗議銀行大公司貪婪和財政緊縮政策的示威游行。抗議者的主要口號是“99%vs1%”，意指1%的金融寡頭掠奪了其余99%的美國人的財富，他們指責美國政府將本應該用于社會保障的納稅人的錢去救助面臨破產(chǎn)的華爾街，此次抗議表明民眾對美國政府的失望和不滿已經(jīng)積累到了一定的地步。

社會保障制度為民而生，也一定要為民所用，美國政府包括醫(yī)改在內(nèi)的改革措施如果不得民心、不能保障人民的利益，其前景就不可避免地蒙上陰影。

2.兩黨斗爭的影響。由于共和黨執(zhí)政思想和民主黨執(zhí)政思想不同，政府的決策也經(jīng)常會受執(zhí)政黨輪換的影響。

奧巴馬當政以來，共和黨反對聲音不斷，在醫(yī)改問題上，民主黨支持醫(yī)改，共和黨反對醫(yī)改。2012年7月11日美國國會眾議院投票通過議案，取消總統(tǒng)奧巴馬在2010年簽署的醫(yī)療保險改革法案，不過，與先前多次投票一樣，眾院的努力注定會被民主黨占多數(shù)的參議院阻擋。拿征稅問題舉例，經(jīng)過經(jīng)濟學家計算，單純增稅或削減開支都無法清理債務，如果兩黨妥協(xié)，共和黨同意增稅，民主黨同意削減開支，債務問題就有望解決。但是，在共和黨總統(tǒng)候選人的辯論中，主持人問是否同意每削減10美元的聯(lián)邦財政開支就增加一美元的稅，主要候選人沒有一個敢支持。

3.金融危機的影響。2008年金融危機使美國金融與經(jīng)濟受到了重創(chuàng)，在整個市場面臨崩潰的情況下，美國政府不得不出手花巨資來彌補由次貸危機帶來的資金漏洞，雖然危機已經(jīng)過去，但它所帶來的后遺癥——由失業(yè)率居高不下與聯(lián)邦財政赤字高企所導致的經(jīng)濟發(fā)展失速仍然困擾著美國政府并影響著他們的政策走向。2010年的“促進就業(yè)法案”與“減稅、失業(yè)保險再授權(quán)及創(chuàng)造就業(yè)法”及醫(yī)療改革法案、2011年9月的旨在削減赤字的一攬子計劃、2012年2月提交的2013財年政府預算報告都是美國政府在后金融危機時代中制定的一系列方針政策。這些政策具有一定的成效，但仍不足以讓美國完全走出金融危機的陰霾。

據(jù)監(jiān)督有關(guān)計劃信托人的年度評估，2012年為超過5000萬老年和傷殘人士提供醫(yī)療保險的老年殘障健康保險（Medicare），其最大規(guī)模的基金預期到2024年將無法完全滿足營運所需。醫(yī)改要在今后10年內(nèi)投入9400億美元，而政府又要削減開支，這個矛盾怎么解決？對于美國來說，要建立一個良好的社會保障制度，處理好社會保障水平和國家財政開支的關(guān)系或許是當前最需要解決的問題。

【注釋】

①在美國，所謂“社會保障”（social security），通常僅僅指老年社會保障計劃（Old Age，Survivors and Disability Insurance，簡稱為OASDI），我們這里由于中文語言習慣，論述的“社會保障”問題，廣義上講，應當是一種廣泛的“社會福利”（social welfare）制度。

［1］張桂琳，彭潤金，等.七國社會保障制度研究：兼論我國社會保障制度建設［M］.北京：中國政法大學出版社，2005.

［2］亨利·喬治.進步與貧困［M］.北京：商務印書館，1995.

［3］牛文光.美國社會保障制度的發(fā)展［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2004.

［4］周宏.30國（地區(qū)）社會保障制度報告［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2011.

［5］呂洪艷.20世紀六七十年代美國福利危機探微［J］.歷史教學，2011（10）.

［6］王楠.20世紀美國社會保障制度的困境及其社會影響［J］.行政管理改革，2010（10）.