戚陽陽

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450000）

中共中央十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平。公安機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新是整個社會管理創(chuàng)新的重要組成部分。各級公安機(jī)關(guān)都在積極探索新的警察管理和警務(wù)改革模式，進(jìn)行警務(wù)機(jī)制改革勢在必行。公安機(jī)關(guān)駕馭社會治安穩(wěn)定的能力主要體現(xiàn)在基層、體現(xiàn)在派出所、體現(xiàn)在社區(qū)和農(nóng)村。因此，社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革是公安警務(wù)機(jī)制改革中不可回避、不能逾越的重要環(huán)節(jié)。本文在梳理現(xiàn)代警務(wù)革命的落腳點——社區(qū)警務(wù)發(fā)展脈絡(luò)的的基礎(chǔ)上，從法律文化的角度，剖析中國古代社會基層治安管理思想和制度，希冀汲取傳統(tǒng)法律文化的精華，指導(dǎo)新型的現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)建設(shè)。

一、社區(qū)警務(wù)——現(xiàn)代警務(wù)革命的落腳點

警務(wù)（Policing）是指各種警察事務(wù)的總和，它包括預(yù)防和打擊犯罪，以及社會管理與服務(wù)等諸多方面的內(nèi)容。如果把公安機(jī)關(guān)的設(shè)施、裝備和人員等看作有形的“硬件”，那么警務(wù)機(jī)制就屬于無形的“軟件”，主要是指公安機(jī)關(guān)在行政隸屬與指揮體系、警力分布與裝備配置、案件辦理與現(xiàn)場處置等方面的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度。學(xué)者們一般將現(xiàn)代警察史上四次具有代表性的警務(wù)機(jī)制改革稱為“四次警務(wù)革命”。第一次警務(wù)革命是警察職業(yè)化運動。1829年，英國議會通過了《大都市警察法》，并據(jù)此創(chuàng)建了倫敦大都市警察局。歷史上第一支著警裝的、享受國家警俸的正規(guī)職業(yè)警察隊伍自此產(chǎn)生，現(xiàn)代意義上的警察制度也正式誕生。第二次警務(wù)革命是20世紀(jì)20年代美國的警察專業(yè)化運動，也被稱為警察獨立執(zhí)法運動。在這次警務(wù)機(jī)制改革中，警察成為單獨的執(zhí)法力量，只對法律負(fù)責(zé)，只承擔(dān)執(zhí)法的任務(wù)，大量非警務(wù)活動因此被改革掉。這是警察史上的一次大革命，是新警察獨立與成熟的標(biāo)志。第三次警務(wù)革命是警務(wù)現(xiàn)代化運動。這次改革立足于將警察打造成武裝到牙齒的“鐵血戰(zhàn)士”，各種警務(wù)裝備迅速更新。警察如虎添翼，卻與公眾漸行漸遠(yuǎn)。于是，老百姓提出了新口號：“寧要更夫，不要機(jī)器人”，從而引發(fā)了第四次警務(wù)革命——警務(wù)社會化運動，核心是社區(qū)警務(wù)（Community Policing）。

20世紀(jì)70年代初，警察應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社會職能的觀念成為包括法律界、警務(wù)界在內(nèi)的專業(yè)人士的共識，由此引出了社區(qū)警務(wù)理論?！吧鐓^(qū)”一般是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的以共同文化為背景而組成的社會生活共同體。英國警察學(xué)家約翰.安德遜是歐美社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略之父，他將社區(qū)警務(wù)的理論稱為社區(qū)警務(wù)樹。他認(rèn)為警務(wù)好比一棵大樹，樹干是警察，枝枝葉葉是警種和分工，果實是警察工作的成效。社區(qū)警務(wù)的原理是：社會是產(chǎn)生犯罪的地方，抑制犯罪的主力軍也在社會。自20世紀(jì)70年代美國休斯頓警察局率先提出回歸社區(qū)警務(wù)后，社區(qū)警務(wù)作為第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，對加拿大、法國、日本、新加坡等很多國家的警務(wù)模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

可見，社區(qū)警務(wù)是當(dāng)代西方警務(wù)革命的核心和落腳點，它已成為當(dāng)今世界各國警務(wù)改革的基本方向。20世紀(jì)90年代初，中國公安機(jī)關(guān)在馬克思主義中國化理論的科學(xué)指導(dǎo)下，伴隨著中國改革開放的步伐，將歐美社區(qū)警務(wù)理論與中國國情有機(jī)結(jié)合起來，使社區(qū)警務(wù)與社會治安綜合治理合二為一，順應(yīng)了世界警務(wù)的現(xiàn)代化發(fā)展潮流。

二、中國傳統(tǒng)法律文化中社區(qū)基層治安思想和實踐

法律文化，“是指法律現(xiàn)象的價值和觀念之維，區(qū)別于法律現(xiàn)象的制度（法律器物、組織機(jī)構(gòu)、人員以及規(guī)則等）之維。”這些價值、觀念以及行為方式，植根于悠久的歷史進(jìn)程中，蘊藏著鮮明的文化傳統(tǒng)和民族精神。正如黑格爾所說：“‘法律’所表現(xiàn)的風(fēng)俗和設(shè)備，在本質(zhì)上是民族生存的永久的東西?！鄙鐓^(qū)警務(wù)的主要工作目標(biāo)是控制和預(yù)防犯罪，在中國傳統(tǒng)法律文化中，也包含著極為豐富的社區(qū)警務(wù)思想和實踐探索。

（一）中國傳統(tǒng)法律思想與社區(qū)警務(wù)

犯罪是一種社會歷史現(xiàn)象，為了維護(hù)社會治安、鎮(zhèn)壓犯罪，歷代統(tǒng)治者和思想家們從未間斷過對犯罪預(yù)防策略的研究和思索。西周立國之初，為了維護(hù)和加強(qiáng)統(tǒng)治，西周統(tǒng)治集團(tuán)提出“明德慎罰”，這既是早期政治理論和法律思想中獨具特色的創(chuàng)舉，同時也標(biāo)志著中國古代預(yù)防犯罪思想的發(fā)展進(jìn)入到了一個新的階段，也為先秦儒家與法家提供了豐富的思想資源。春秋戰(zhàn)國時期，在“百家爭鳴”之中，具有代表性的是儒家“以德去刑”的“德治”思想，逐漸發(fā)展演變?yōu)椤暗轮餍梯o”，上升為封建社會的法制原則，對中國傳統(tǒng)政治文化產(chǎn)生了直接和深遠(yuǎn)的影響。不僅如此，中國古代思想家們?yōu)榱祟A(yù)防犯罪，還從經(jīng)濟(jì)的角度深入思考犯罪的根源。管仲認(rèn)為“倉廩實則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”。儒家的“富民”思想認(rèn)為，民富是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要富國必先富民。為實現(xiàn)富民的理想，先秦儒家提出了輕徭薄賦、制民之產(chǎn)、富而后教等措施。孟子提出：“夫民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。茍無恒心，放辟邪侈，無不為已”，主張改善民眾生活狀況以預(yù)防犯罪。

由此可見，對于犯罪問題的解決，中國傳統(tǒng)法律文化注重法律、道德、經(jīng)濟(jì)等多種手段的綜合運用。鑒于此，僅僅依靠對違法犯罪行為的嚴(yán)厲懲罰是無法遏制違法犯罪的源頭的，必須標(biāo)本兼治，實行綜合治理。這也是開展警務(wù)機(jī)制改革積極推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的立足點和歸宿。

（二）中國古代的基層治安管理制度

我國歷代統(tǒng)治者都十分重視社會治安管理，并把社會治安管理的好壞作為衡量一個社會穩(wěn)定與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國古代在基層治理方面具有豐富的實踐經(jīng)驗。

1.治安管理職能與軍事、司法等職能共存一體。中國古代沒有獨立的治安管理機(jī)制。秦始皇統(tǒng)一六國，實行郡縣制?？たh長官由皇帝與中央任命，直接代表皇帝治理地方。統(tǒng)治者非常重視基層治安機(jī)構(gòu)建設(shè)，在每縣方圓十里的地面上，于驛道、關(guān)津、街道、市場上，分設(shè)專門負(fù)責(zé)治安工作的機(jī)構(gòu)——亭。“亭有亭長，以禁盜賊”?；鶎釉O(shè)鄉(xiāng)，“鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游徼”。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼巡賊盜，共同維護(hù)本鄉(xiāng)治安。秦朝確立的治安管理體制，一直為后世王朝所重視，并在秦代的基礎(chǔ)上有所發(fā)展變化。

漢朝為防范鎮(zhèn)壓各種違法犯罪，實行了“以縣統(tǒng)鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)統(tǒng)里”的原則。鄉(xiāng)級三老在縣尉的共同領(lǐng)導(dǎo)下，管理本鄉(xiāng)治安。里正、伍老，則在鄉(xiāng)級管理下，維護(hù)里、伍的治安。

宋朝總結(jié)了漢唐以來治安管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，為防止地方割據(jù)創(chuàng)設(shè)了巡檢司制度。巡檢司設(shè)于州、縣兩級，受中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)。巡檢統(tǒng)率的士兵具體負(fù)責(zé)巡邏各州、縣及邊遠(yuǎn)要害之地，以此加強(qiáng)州縣治安管理。為強(qiáng)化基層治安管理，王安石變法時又正式確立了保甲制度，規(guī)定：“在鄉(xiāng)間十家為一保，選戶主有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，設(shè)正、副都保長?！彼纬＜字贫鹊拇_立，使基層治安網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密，并與地方治安相呼應(yīng)，有效地發(fā)揮了預(yù)防與鎮(zhèn)壓犯罪、鞏固封建秩序的作用。

明代省設(shè)都指揮使，府設(shè)捕盜官，縣以主簿或典史分掌巡捕之事，負(fù)責(zé)具體事項。為加強(qiáng)地方治安機(jī)關(guān)的控制，明代還實行了御史出使巡按的制度，不但對地方行政、司法進(jìn)行監(jiān)察，同時對地方治安也進(jìn)行監(jiān)察。所察情況，小者，自行處理；大者，直達(dá)皇帝。還承襲了宋朝創(chuàng)始的巡檢司制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方的治安管理。

清朝在明朝的基礎(chǔ)上，設(shè)立省、道、府、縣四級行政單位，但各級長官作為地方治安首腦的地位沒有變化，統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方治安的職能也無改變。清朝在明代保甲制度的基礎(chǔ)上又有所發(fā)展，保甲形式為：“十戶立一牌頭，十牌立一甲長，十甲立一保長?！北＜组L不但負(fù)責(zé)編查戶口與稽察奸宄，而且還兼負(fù)教化鄉(xiāng)民與守衛(wèi)鄉(xiāng)村的職責(zé)。清朝的保甲制度，無論從組織系統(tǒng)，還是從職能劃分來看，較之以往更系統(tǒng)、更清晰，對基層治安管理的作用也更加顯著。

2.由鄉(xiāng)民、村民組成的民間治安力量對維系一方治安發(fā)揮了重要的補充作用。所謂“民間”，是指不在政府直接控制之下的生活空間和社會秩序。中國封建社會特殊的社會結(jié)構(gòu)決定了國家無法完全依賴職業(yè)化的官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會治理。在基層社會治安控制問題上，中國古代通過政府和民間力量合作，借助士紳、民眾的力量建立起多元化的社會穩(wěn)定機(jī)制。如戰(zhàn)國時期發(fā)起的“伍什之制”、魏晉南北朝時期建立的“三長”制度、隋唐時期盛行的“鄰保制度”以及宋明清廣泛推廣的保甲制等，都是半官方、非正式的治理模式，都是官民聯(lián)手維持社會安定的實例。這種模式既有效地節(jié)省了財政支出，又充分利用了基層民眾監(jiān)督機(jī)制的信息優(yōu)勢。

三、完善現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制改革中社區(qū)警務(wù)建設(shè)的思路

鑒往而知來，征古而察今。從歷史唯物主義的角度看，中國古代法律文化中豐富的社區(qū)基層治安思想和實踐的出發(fā)點和落腳點都是為了維護(hù)其統(tǒng)治利益，帶有歷史和階級的烙印，但在客觀上確實對維護(hù)社會穩(wěn)定尤其是農(nóng)村基層社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用，對于我們思考和探索復(fù)雜社會環(huán)境下的社區(qū)警務(wù)建設(shè)具有非?，F(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

（一）重視道德法制宣傳教育，關(guān)心社區(qū)群眾生活

實踐證明，僅通過打擊和懲戒違法犯罪行為，并不能有效地預(yù)防和矯治犯罪。我們必須結(jié)合實際，以開展群眾性精神文明建設(shè)活動為有效載體，靈活運用多種形式，向社區(qū)群眾進(jìn)行遵守社會主義法制、遵守社會公德、樹立優(yōu)良的社會主義道德風(fēng)尚的宣傳教育，做到家喻戶曉。只有通過廣泛的道德、法制宣傳教育，才能不斷增強(qiáng)社區(qū)的道德建設(shè)和法制建設(shè)水平；才能提高社區(qū)廣大人民群眾的道德、法制意識，使群眾自覺遵紀(jì)守法，并敢于同違法犯罪作斗爭；才能調(diào)動一切積極力量，集合警界和社會的力量來共同預(yù)防犯罪。這也是我們推廣社區(qū)警務(wù)的原動力。同時，我國目前正處于重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，社區(qū)警務(wù)工作只有密切關(guān)注社區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、及時解決涉及群眾切身利益的民生問題，才能充分調(diào)動社區(qū)群眾的積極性，達(dá)到群防群治的目標(biāo)。

（二）挖掘民間力量，加強(qiáng)警民聯(lián)防治保

所謂警力有限民力無限，社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)是社區(qū)，所依托的力量是公眾，實現(xiàn)警民關(guān)系伙伴化是社區(qū)警務(wù)的生命所在。要充分利用政府網(wǎng)站、社區(qū)文化宣傳、小區(qū)宣傳欄等既有的宣傳窗口，并盡早建設(shè)“警情通報”的專用平臺；要充分挖掘民間資源，工商、稅務(wù)、城管、房產(chǎn)辦、業(yè)委會、單位保衛(wèi)科、物業(yè)、網(wǎng)吧網(wǎng)管、中介組織、民工學(xué)校等等都能成為我們的管理資源，哪怕是我們臨近的地區(qū)也是我們可以依靠的資源；要充分利用監(jiān)控系統(tǒng)，在公共場所、大型超市、市場等人員密集處進(jìn)行點對點和點對面實時防范提醒和定時防范語音通報，從而逐步搭建起了本所與轄區(qū)居民溝通更直接、更有效的平臺。警民聯(lián)防治保機(jī)制就是要喚起民眾自衛(wèi)意識，充分利用民間力量拓展地區(qū)防范的外延，最大程度擠壓因警力有限造成的打擊、防范違法犯罪的真空。只有全民統(tǒng)一思想，并行動起來，才能讓違法犯罪分子真正感受到時刻處于人民群眾警惕的眼光之中。

社區(qū)警務(wù)不只是一種警務(wù)工作模式與方法，更是一種警務(wù)哲學(xué)，一套全新的社會公共安全理念。社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革應(yīng)堅持科學(xué)發(fā)展觀，以關(guān)注民生為切入點，將平安創(chuàng)建和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定作為社區(qū)警務(wù)工作的重中之重，在健全組織、完善機(jī)制、把握環(huán)節(jié)和落實責(zé)任上下功夫，推動社區(qū)警務(wù)改革戰(zhàn)略向縱深發(fā)展。

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