王東坡，劉岱寧

(1.中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081；2.河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 475001)

城鎮(zhèn)化及相關(guān)問(wèn)題研究

王東坡1，劉岱寧2

(1.中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081；2.河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 475001)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代工業(yè)文明取代傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的過(guò)程，同時(shí)也是人口遷徙的過(guò)程。工業(yè)化促使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口遷移依附于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)地制度，以此為基礎(chǔ)分析我國(guó)城鎮(zhèn)化的困境在于土地制度的改革，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)，并提出加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度的供給以及利益再分配的建議。

城市化；新型城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；農(nóng)地制度

在改革開放初期，糧食、工業(yè)分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，使城鄉(xiāng)分治的行政體制產(chǎn)生二元分割的城市化模式，學(xué)界對(duì)我國(guó)城市化的發(fā)展模式發(fā)生多次爭(zhēng)論，焦點(diǎn)是城市化的重心在大城市還是小城鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的爭(zhēng)論和實(shí)踐，目前的共識(shí)是發(fā)展多層次的城市體系，即在區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，使小城鎮(zhèn)作為城市體系的重要組成部分承載大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口，并通過(guò)生活基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)將區(qū)域城市體系聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)的動(dòng)態(tài)組合。

一、從城市化到城鎮(zhèn)化

衡量區(qū)域城市化的維度有人口聚集規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指數(shù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)將產(chǎn)業(yè)劃分為三個(gè)層次，第一產(chǎn)業(yè)屬于初級(jí)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)位于基礎(chǔ)地位；二、三產(chǎn)業(yè)則屬于更高層次的產(chǎn)業(yè)，如裝備制造和現(xiàn)代金融業(yè)，它們決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度。伴隨產(chǎn)業(yè)積聚的是人口的積聚。在工業(yè)革命之后，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力開始向密集勞動(dòng)制造的工廠所在地集中，即由小農(nóng)戶轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)工人，形成了長(zhǎng)時(shí)間大規(guī)模的人口遷徙。對(duì)人口遷移的研究有很多，較為著名的有斯密、拉尼斯、費(fèi)景汗的人口流動(dòng)模型，其研究的起點(diǎn)都注重于發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中形成的人口城市化的過(guò)程，盡管其模型假設(shè)不盡相同，但運(yùn)行機(jī)制和結(jié)論都是以小農(nóng)戶轉(zhuǎn)向城市生活為前提。托羅達(dá)則通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的人口流動(dòng)的研究，指出城市作為現(xiàn)代文明的聚合體，對(duì)個(gè)人發(fā)展而言有更大的愿景空間。即使機(jī)械制造使現(xiàn)代城市依然存在失業(yè)，但個(gè)人對(duì)城市生活的預(yù)期發(fā)展愿景是促使人口流向城市的原因。其人口流動(dòng)模型假設(shè)基于個(gè)人發(fā)展愿景，即傳統(tǒng)農(nóng)戶有向城市遷徙的慣性。

依照馬克思主義的觀點(diǎn)，農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)人口勞動(dòng)力的需求，成為剩余勞動(dòng)力的農(nóng)戶會(huì)流向工業(yè)革命的發(fā)源地——“城市”。伴隨著工業(yè)化，在城市形成了人口集聚，伴隨人口的集中又形成了城市中消費(fèi)、居住及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的集中和演化，促進(jìn)了城市現(xiàn)代文明和政治理念的發(fā)展。按照G·比特諾的觀點(diǎn)，城市是人民的集合，人口向空間進(jìn)行集聚的動(dòng)力在于消費(fèi)品的豐裕和繁榮中心所具備的悠閑舒適的工作和生活狀態(tài)。偉大的城市表現(xiàn)在居民的數(shù)量和力量的偉大。城市興起取決于權(quán)威、力量、快樂(lè)和利益等四個(gè)要素。權(quán)威體現(xiàn)為城市的建造者在城市發(fā)展過(guò)程中的表現(xiàn)，強(qiáng)大的建城者能夠提高先進(jìn)要素集聚的效率，偉大的城市總是代表著國(guó)家政治的中心。而城市的力量則表現(xiàn)為國(guó)家的軍事力量和先進(jìn)生產(chǎn)力，由此吸引世界范圍內(nèi)的人口和先進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的集聚?？鞓?lè)表現(xiàn)為城市中能工巧匠制造消費(fèi)品的愉悅性，利益表現(xiàn)為城市為居民提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

現(xiàn)代城市的發(fā)展歷史體現(xiàn)了工業(yè)化向社會(huì)各領(lǐng)域滲透。伴隨著傳統(tǒng)農(nóng)耕的消逝，人口流動(dòng)對(duì)城市文明發(fā)展形成了推動(dòng)力?，F(xiàn)代城市的形成是工業(yè)和人口集聚的結(jié)果，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的規(guī)律來(lái)看，人口的遷徙往往是隨著集市的變化而變化，其邏輯起點(diǎn)是空間范圍內(nèi)生產(chǎn)關(guān)系的變化促使人口集聚，而非小農(nóng)化的人口遷徙過(guò)程則促進(jìn)服務(wù)業(yè)的演化，進(jìn)而促進(jìn)了城市化的過(guò)程。但城市化并不意味著人口都要遷移到城市中，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)的存在使農(nóng)村的公共服務(wù)得以繼續(xù)存在。城市極化超出了城市環(huán)境的承載力，過(guò)多的遷徙人口使城市建成面積呈倍地?cái)U(kuò)大，誕生了許多特大型城市，這些城市過(guò)快的發(fā)展方式往往會(huì)出現(xiàn)“城市病”，尤其是與自然環(huán)境承載能力的不協(xié)調(diào)和政府財(cái)政投入的捉襟見(jiàn)肘。與縣(county)和城鎮(zhèn)相比，城市(city)的公共設(shè)施改造和投資約是其10倍左右，基于人口整體利益，政府財(cái)政杠桿傾向于城市，并難以支付高密度的公共服務(wù)。城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與人口規(guī)模的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致“貧民窟”的出現(xiàn)。城鎮(zhèn)地區(qū)公共服務(wù)效能缺失又影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)差距過(guò)大。

盡管在語(yǔ)境中城市化和城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵存在分岐，但在使用中區(qū)別并不大，我國(guó)縣以下不設(shè)市，縣域只有城鎮(zhèn)，因此城市化在縣域的發(fā)展就被稱為城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化更為強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展縣域城鎮(zhèn)地區(qū)的城市性，更傾向于當(dāng)前城市體系層次性的劃分，而不是大城市的極化發(fā)展方式。

人口遷徙型城市化出現(xiàn)在工業(yè)化全面加速階段，其特征為出現(xiàn)了許多特大型城市，這也帶來(lái)許多問(wèn)題，特大城市公共設(shè)施的投資和再度開發(fā)會(huì)很困難，單位土地人口密度過(guò)大，對(duì)城市環(huán)境造成極大的壓力，城市社區(qū)承載了過(guò)高密度的人口，街道社區(qū)具有的共同利益使城市的整體利益過(guò)于碎片化。如歐美等西方國(guó)家在城市化初始化過(guò)程中出現(xiàn)城鄉(xiāng)差距過(guò)大的問(wèn)題，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展，這些城市在過(guò)快的發(fā)育成長(zhǎng)中往往會(huì)出現(xiàn)“城市病”，尤其是與自然承載能力的不協(xié)調(diào)，這些問(wèn)題都引起學(xué)者和政府的關(guān)注。在英國(guó)和美國(guó)，當(dāng)城市人口比例達(dá)到50%左右的時(shí)候，隨著交通網(wǎng)絡(luò)的便捷和城市性向郊區(qū)和城鎮(zhèn)的普及，開始出現(xiàn)泛區(qū)域性城市化現(xiàn)象，如郊區(qū)城市化、分工型城市化、衛(wèi)星城等“逆向城市化”現(xiàn)象。與人口遷徙型相比，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化更為注重城市群發(fā)展理念，其運(yùn)行核心是按照區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層次性形成核心城市和分工城市，更加強(qiáng)調(diào)按產(chǎn)業(yè)將城市劃分為不同的層次，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化的理念使農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)得到提升，進(jìn)而縮短了城鄉(xiāng)差距。但城市化的低密度蔓延造成土地資源的浪費(fèi)，并引發(fā)出環(huán)境問(wèn)題。針對(duì)這種問(wèn)題，在本世紀(jì)初，美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)提出“精明增長(zhǎng)”的城市發(fā)展理念，以防止城市盲目蔓延和土地集約為理念，提倡在核心城市擴(kuò)大人口密集度以實(shí)現(xiàn)城市的人力資源集聚，以核心城市群發(fā)展理念提升城市土地公共價(jià)值，提升中心城市單位土地的經(jīng)濟(jì)服務(wù)承載性，并以此迫使地方政府提升城市的公共服務(wù)水平，以城市公共利益的擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)高耗能行業(yè)和城市服務(wù)行業(yè)的空間置換，依照城市體系中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的規(guī)律性，進(jìn)行土地集約利用的政策調(diào)控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市體系的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工，并在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)要素集聚和土地的集約利用。

在多中心發(fā)展理念中注重對(duì)城市無(wú)序蔓延的治理，強(qiáng)調(diào)城市間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和分工，以物流和信息化密切城市發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，實(shí)踐中出現(xiàn)了城市群、中心城市區(qū)、核心增長(zhǎng)極等循環(huán)發(fā)展型城市。后者是對(duì)前者發(fā)展思路的延續(xù)，并以新的形式表現(xiàn)出來(lái)，因此舊有的城市化是無(wú)序蔓延的，隨著經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)而形成，對(duì)資源沒(méi)有達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)的帕累托最優(yōu)。中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段后，農(nóng)業(yè)的可容納勞動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量，因此農(nóng)業(yè)人口的遷徙將繼續(xù)增長(zhǎng)。但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，城市性在農(nóng)村地區(qū)不斷提升，目前人口回流的現(xiàn)象已經(jīng)開始出現(xiàn)，這說(shuō)明人口轉(zhuǎn)移型城市化的趨勢(shì)在不斷弱化。

按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，區(qū)域性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有三大因素，即經(jīng)濟(jì)中心、中心輻射區(qū)域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。因此工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)部門并不止步于工業(yè)建設(shè)，其代表是工業(yè)部門實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化先進(jìn)生產(chǎn)力之后逐漸向社會(huì)各行業(yè)滲透的產(chǎn)業(yè)化過(guò)程，其外在表現(xiàn)是城市建筑的發(fā)展。城市文明是傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明發(fā)展的過(guò)程，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和特征決定了區(qū)域城市化的發(fā)展道路，有的城市成為重工業(yè)城市，有的成為輕工業(yè)城市，城市間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性滿足了社會(huì)需求的整體性。其區(qū)域產(chǎn)業(yè)積聚形態(tài)的變化過(guò)程表現(xiàn)為城市空間范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過(guò)程，產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大表現(xiàn)為城市面積和影響力的擴(kuò)大。在現(xiàn)代城市發(fā)展理念中，城市的區(qū)位、資源稟賦決定了城市的產(chǎn)業(yè)定位，在這些要素中，具備比較優(yōu)勢(shì)的城市才能夠成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。

城市化的本質(zhì)是城市性，即伴隨傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明的消逝和現(xiàn)代文明在區(qū)域范圍內(nèi)的發(fā)展和普及程度。美國(guó)社會(huì)學(xué)家L·沃思指出，城市化意味著鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式發(fā)展質(zhì)變的全過(guò)程。[1]日本社會(huì)學(xué)家磯村英一給出了更為豐富的定義，認(rèn)為城市化應(yīng)該包括社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的變遷，并具體把城市化分解為“形態(tài)的社會(huì)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的城市化和思想感情的城市化”。[2]因此城市化的內(nèi)涵不僅僅包括區(qū)域范圍內(nèi)城市觀感的改變，更重要的是區(qū)域資源要素的配置更為合理。

城市的發(fā)展并不是城市觀感的簡(jiǎn)單改造，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)帶動(dòng)城市建設(shè)和人口的積聚，城市化必須依附產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷。與此類似，城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)必須依附產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在現(xiàn)行規(guī)則下，土地財(cái)政和農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)阻滯了城市建設(shè)用地的存量。與早期人口遷移型城市化相比，伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的再城市化過(guò)程在資源配置中更具有合理性。在交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在城市流動(dòng)的時(shí)間被大大縮減，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的輻射效應(yīng)在這些城市周邊依次展開，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的城市能夠以“同城效應(yīng)”帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展，如通過(guò)承接沿江老工業(yè)基地城市從輻射發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、進(jìn)而鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“蘇南模式”。沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的成功表現(xiàn)為較早開放的沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)成長(zhǎng)為具備世界性經(jīng)濟(jì)輻射能力的領(lǐng)先城市，其次是區(qū)域性中心城市的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先性和城鎮(zhèn)地區(qū)基于農(nóng)村公共服務(wù)的互動(dòng)日益密切。[3]

二、新型城鎮(zhèn)化概念辨析

以“蘇南模式、溫州模式、上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式和珠江三角洲”等地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展為例，無(wú)論促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)崛起模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，還是家庭工業(yè)或者民間市場(chǎng)，都證明了小城鎮(zhèn)具備發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、就近吸納農(nóng)村勞動(dòng)力到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，進(jìn)而提升農(nóng)民收入的能力。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化建設(shè)是現(xiàn)代城市化體系中不可或缺的組成部分，但其本質(zhì)仍在于提升區(qū)域范圍內(nèi)的城市性。城鎮(zhèn)地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)崛起外在表現(xiàn)為城市性，長(zhǎng)期來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)將具備區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特征，但目前仍處于發(fā)展階段。

我國(guó)工業(yè)化起源于向西方國(guó)家學(xué)習(xí)，屬于次生性工業(yè)化，在少數(shù)地區(qū)實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)參與世界經(jīng)濟(jì)體系，進(jìn)而突破我國(guó)工業(yè)化不具備次生性導(dǎo)致工業(yè)化發(fā)展緩慢的阻滯，沿海地區(qū)工業(yè)化程度發(fā)展到一定階段，必然向其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū)進(jìn)行滲透，工業(yè)化程度較高的地區(qū)，鄉(xiāng)村和城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性越密切，其城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)化程度越高，其城市性的承載功能越明顯。

從城市化規(guī)律來(lái)看，城鎮(zhèn)體系的合理性應(yīng)該是城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及密度三個(gè)要素的關(guān)系，以此為框架對(duì)初期城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，人口的自由流動(dòng)受到以教育、保險(xiǎn)等戶籍制度的限制，土地制度則限制了土地收益的民間市場(chǎng)行為，使城市中民辦工業(yè)的發(fā)展空間受到擠壓，進(jìn)而在城市附近的城鎮(zhèn)地區(qū)蓬勃發(fā)展。與西方國(guó)家不同的是，城市二元體制的治理模式使我國(guó)民間產(chǎn)業(yè)大多形成在城鎮(zhèn)地區(qū)。同時(shí)在區(qū)域性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，局部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在不合理性，特別是在工業(yè)化中民間因素的快速增加階段，城鎮(zhèn)功能的缺失使其無(wú)法支撐產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展所需要的生存環(huán)境和疊加函數(shù)。而城市建設(shè)和公共服務(wù)必須依附產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。與上述城市化最初的無(wú)序蔓延類似，城鎮(zhèn)化同樣面臨舊體系向新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變，在二元體制下形成的產(chǎn)業(yè)中，建立相應(yīng)的土地制度和公共服務(wù)制度，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市發(fā)展進(jìn)行互動(dòng)。

由于我國(guó)人口眾多，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的土地需求導(dǎo)致土地短缺的狀況過(guò)早出現(xiàn)。如果將人口遷徙型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化比作新、舊型城市化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念同樣呈現(xiàn)出新舊的區(qū)別。舊的城鎮(zhèn)化指的是城鎮(zhèn)工業(yè)無(wú)序蔓延，土地不能集約高效利用的發(fā)展方式。在工業(yè)化初期，土地資源短缺并不存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于無(wú)序蔓延的狀態(tài)，如“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，土地沒(méi)有得到集約式利用，其結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境和土地資源過(guò)早短缺。二元體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)要素?zé)o法和城市產(chǎn)生互動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的城市性沒(méi)有很好地隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行普及，導(dǎo)致處處是農(nóng)村，進(jìn)而影響了城鎮(zhèn)的人才缺失，如衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的缺失，進(jìn)一步加劇了城市功能的缺失，這對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有負(fù)面性。

注重城鎮(zhèn)化和工業(yè)化協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是針對(duì)并能夠克服這一缺點(diǎn)的模式，它以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基于市場(chǎng)規(guī)律分工為基礎(chǔ)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布更合理。政策規(guī)劃使土地這一短缺資源能夠重新得到充分有效配置的同時(shí)，提升區(qū)域城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)發(fā)展內(nèi)部性?，F(xiàn)行土地制度是國(guó)有土地和集體土地的雙軌制，集體土地所有制強(qiáng)調(diào)了糧食和農(nóng)民收入的社會(huì)保障性，而工業(yè)化過(guò)程中對(duì)土地的建設(shè)需求和土地保障性構(gòu)成了內(nèi)在矛盾。與15世紀(jì)英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”中強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份不同，我國(guó)農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)、離開土地成為務(wù)工群體，是其在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中利益推拉作用的自愿選擇，也是由農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)，集體土地所有制的保障功能日益不能適應(yīng)工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)狀況。如云南城鎮(zhèn)上山，就實(shí)現(xiàn)了居住地和建設(shè)用地的重新配置。

隨著“空心村”的大量出現(xiàn)，宅基地的利用效率不高，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)合并周圍經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的“空心村”，使周圍存在的集體建設(shè)用地一起合并。通過(guò)宅基地等集體建設(shè)用地的空間置換，進(jìn)而解決工業(yè)發(fā)展的土地資源瓶頸。在浙江、安徽、山東等地區(qū)都已經(jīng)出現(xiàn)“鎮(zhèn)級(jí)市”，試點(diǎn)的本質(zhì)即是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市功能，凸顯其城市性，從而實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生、教育人才的積聚。和官方試點(diǎn)“鎮(zhèn)級(jí)市”不同，在河南濮陽(yáng)西辛莊，村名改為西辛市是集體做出的決定。這些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)都遇到了工業(yè)化土地?cái)U(kuò)張和建設(shè)用地短缺的矛盾。因此，在土地短缺的情況下，對(duì)土地進(jìn)行空間的整合，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。這些村鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了人口和資源的積聚，是產(chǎn)業(yè)和要素自發(fā)積聚的結(jié)果。雖然這些村鎮(zhèn)的城市化水平無(wú)法和大城市相比，但仍然超越了絕大部分的村鎮(zhèn)，對(duì)流動(dòng)人口具有一定的吸引力。

三、困境與建議

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度中，土地財(cái)政的效益是較為顯著的，與土地相比，戶籍制度在省域范圍內(nèi)的阻礙或許要輕得多，在鄭州劉莊開展的問(wèn)卷調(diào)查得出，有意愿將戶口轉(zhuǎn)為城市戶口的農(nóng)民工不到90%。劉莊是位于鄭州市邊緣的城中村，居住環(huán)境和社會(huì)情況較差。城鄉(xiāng)居民的城鎮(zhèn)公共服務(wù)區(qū)別不大。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)戶口的保險(xiǎn)分為職工和居民保險(xiǎn)兩類，相比城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)而言，新農(nóng)合使農(nóng)村戶口享有更多的優(yōu)惠，戶籍對(duì)教育、衛(wèi)生、居住狀況的影響度同樣不大。走訪得知，在義務(wù)教育階段，除了入學(xué)程序不同，僅存在書本費(fèi)的差異，均為就近、分片入讀。高中教育階段差別同樣不大。城鎮(zhèn)戶口的公共服務(wù)已經(jīng)不再具有吸引力，具有吸引力的是與職業(yè)衍生的公共待遇。職工保險(xiǎn)相對(duì)居民保險(xiǎn)具有較大優(yōu)勢(shì)，保險(xiǎn)費(fèi)用約占月工資的30%左右，從職工薪資扣除并由單位代為交納，政府財(cái)政雖有增加但負(fù)擔(dān)并不大。從2012年全國(guó)統(tǒng)計(jì)公報(bào)查閱到，全國(guó)參加職工保險(xiǎn)平均約為17%左右，參保率最高的險(xiǎn)種是工傷險(xiǎn)，占27.3%，這說(shuō)明城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職工服務(wù)制度還存在較大的調(diào)整空間。

由此可以看出，個(gè)人能夠享受的城鎮(zhèn)公共服務(wù)和職業(yè)開始具有日益密切的關(guān)系，相對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而言的居民保險(xiǎn)，職業(yè)保險(xiǎn)明顯更具有民間市場(chǎng)行為，依托產(chǎn)業(yè)能夠支付較高的保險(xiǎn)金，有利于政府為市場(chǎng)行為提供規(guī)范制度和發(fā)展平臺(tái)。但相對(duì)于戶籍而言，土地制度的改革觸動(dòng)了更多的結(jié)構(gòu)利益，在農(nóng)村地區(qū)整理宅基地，為建設(shè)用地提供活動(dòng)空間，受到侵害的或許是農(nóng)民收益。在現(xiàn)行規(guī)則下，將集體用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，級(jí)差地租能夠彌補(bǔ)宅基地整理活動(dòng)的費(fèi)用。在對(duì)洛陽(yáng)孟津縣進(jìn)行的走訪得知，姚凹村(遠(yuǎn)離縣城)宅基地整理后，在解決村民住宅問(wèn)題后，復(fù)耕數(shù)達(dá)600畝左右，每畝復(fù)耕補(bǔ)償為2.5萬(wàn)元左右。由于耕地的增加，縣鄉(xiāng)建設(shè)指標(biāo)相應(yīng)增多，由于村民不知情，增加的建設(shè)指標(biāo)增值收益并沒(méi)有給村民帶來(lái)收益。而在鄭州附近的村鎮(zhèn)走訪發(fā)現(xiàn)，能夠?qū)⒄卣砗蟮脑鲋凳找嫒糠颠€村民的仍是極少數(shù)，縣級(jí)財(cái)政無(wú)法全部解決宅基地整理的經(jīng)費(fèi)，開發(fā)商進(jìn)入開發(fā)的標(biāo)的即是建設(shè)用地的商業(yè)開發(fā)權(quán)，其背書條款正是基于農(nóng)民對(duì)土地增值的模糊性。這種商業(yè)模式在法理上違背了農(nóng)民對(duì)土地處置的意愿權(quán)，同時(shí)集體建設(shè)用地不能像國(guó)有建設(shè)用地一樣擁有法律明確規(guī)定的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)。土地市場(chǎng)交換制度供給的缺位，又有意無(wú)意地消除了了村民對(duì)土地賠償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估的可能性，同時(shí)，鄉(xiāng)村治理中村集體的組織性，使村民無(wú)權(quán)參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商。

土地流轉(zhuǎn)正如歷史中的糧食價(jià)格剪刀差一樣，使農(nóng)戶自主決定土地出租和現(xiàn)行制度的矛盾日益受到關(guān)注。集體土地所有制的價(jià)值訴求為農(nóng)戶的社會(huì)保障，在農(nóng)戶不斷流向城鎮(zhèn)的過(guò)程中，集體所有制的社會(huì)保障功能就不斷降低，而強(qiáng)調(diào)土地市場(chǎng)交換的行為，仍然被集體土地所有制的組織架構(gòu)阻滯。農(nóng)地的配置權(quán)經(jīng)歷了承包權(quán)——債權(quán)——物權(quán)的演進(jìn)過(guò)程，伴隨這一變遷的是與糧食安全相關(guān)的種糧激勵(lì)機(jī)制，分別是“放開承包權(quán)、糧價(jià)雙軌制、賣糧難”，糧食被視作特殊物品而實(shí)行特殊的市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)民不能完全按自己的意愿處理自己的農(nóng)作物，同時(shí)被限制的是農(nóng)民的農(nóng)地處置權(quán)，即除了政策規(guī)定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)權(quán)和繼承權(quán)，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)，而集體和行政權(quán)則擁有合法的征地權(quán)。13億人的糧食來(lái)源穩(wěn)定，是糧食安全戰(zhàn)略的邏輯起點(diǎn)。而城鄉(xiāng)土地的級(jí)差地租，又是縣鄉(xiāng)財(cái)政得以運(yùn)行的主要來(lái)源，農(nóng)民對(duì)級(jí)差地租的分配缺乏發(fā)言權(quán)，喪失了表達(dá)能力成為被監(jiān)護(hù)人。在宅基地整理村鎮(zhèn)的走訪中能夠切實(shí)感受并不斷聽(tīng)到許多干部群眾以糧食運(yùn)轉(zhuǎn)體系做比喻，表達(dá)對(duì)土地剝削制度的不滿。

走出人均400斤口糧的賣糧難怪圈之后，政府的種糧補(bǔ)貼不斷彌補(bǔ)糧食安全戰(zhàn)略在社會(huì)變革中出現(xiàn)的漏洞，代替?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)民的新興的群體是職業(yè)農(nóng)民。根據(jù)沃爾夫?qū)r(nóng)民的定義，職業(yè)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要作用，與維持生計(jì)的傳統(tǒng)農(nóng)民不同，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律更具有把握性和前瞻性，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整更有靈活性，并具備利用一切合法可能的選擇使農(nóng)業(yè)報(bào)酬最大化。因此職業(yè)農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)素質(zhì)、勞動(dòng)技能、管理經(jīng)驗(yàn)和資金投入等人力資源和社會(huì)資源方面具有更高的裝備性，即職業(yè)農(nóng)民更類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的理性人，傳統(tǒng)農(nóng)民則偏向于社會(huì)學(xué)意義上的市民群體，職業(yè)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的報(bào)酬要求更高，因此我國(guó)農(nóng)業(yè)能否走上優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)化道路，關(guān)鍵問(wèn)題在于土地在流轉(zhuǎn)中的空間優(yōu)化。

從西方工業(yè)化和人口遷徙的過(guò)程可以看到，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，人口呈現(xiàn)出向城市集中的趨勢(shì)，問(wèn)題是在城鎮(zhèn)化完成之后再度出現(xiàn)的“逆向城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，使我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化模式具有了模糊性。盡管人口眾多是發(fā)展各層次的城鎮(zhèn)體系的社會(huì)背景，但目前農(nóng)村“空心村”的出現(xiàn)使城鎮(zhèn)化建設(shè)難以為繼。目前對(duì)城鎮(zhèn)化的質(zhì)疑主要來(lái)自級(jí)差地租能否和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民收益聯(lián)系起來(lái)。城鎮(zhèn)化建設(shè)能否和未來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有聯(lián)系，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化完成后，是否還和目前基于宅基地整理的農(nóng)村社區(qū)擁有聯(lián)系，值得用科學(xué)的態(tài)度進(jìn)行思考。脫離產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)超越了城鎮(zhèn)發(fā)展的初級(jí)階段。盡管在世界上尚無(wú)先例可循，但新型城鎮(zhèn)化又具有跳過(guò)西方城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型峽谷的主動(dòng)修正行為。關(guān)鍵問(wèn)題是應(yīng)立足憲政，加強(qiáng)集體土地流轉(zhuǎn)的制度供給，而土地權(quán)益的再分配已經(jīng)深層次地系統(tǒng)地觸及了社會(huì)利益分配，建立的制度應(yīng)使農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的真正主體，而不是被代言者。

[1]Louis Wirth.Urbanisms as a way of Life[M].American of sociology，1989.

[2](日)磯村英一主編，王君健等譯.城市問(wèn)題百科全書[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，1988.

[3]程必定.從區(qū)域視角重思城市化[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

[4]耿明齋.中國(guó)農(nóng)區(qū)工業(yè)化路徑研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

Analysis of Urban Integration Path

WANG Dong-po1，LIU Dai-ning2
(1.School Of Management,Minzu University of China,Beijing,100081；2.School of Economics,Henan University,Kaifeng Henan,475001)

Urbanization is a process in which modern industrial civilization replaces the traditional farming civilization,and also the process of population migration,industrialization leads to surplus agricultural labor,migration of rural population is dependent on regional industrial structure and agricultural land system as a basis for analysis of China's urbanization dilemma,and make recommendations.

urbanization；new urbanization；industrial structure,land system

D691.75

A

1674-0882(2013)04-0001-05

2013-05-20

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（08BJL040）

王東坡（1984-），男，河南開封人，博士研究生，研究方向：中國(guó)政府與政治；

劉岱寧（1984-），女，山西朔州人，在讀博士研究生，研究方向：國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕