徐曉明

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京210012)

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》)并沒有針對(duì)海域使用許可持有人的消極開發(fā)利用海域行為設(shè)置無償收回海域使用權(quán)法律制度，目前，閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度基本都是散見于一些地方性法規(guī)、規(guī)章之中。例如，《福建省海域使用管理?xiàng)l例》［1］第27條規(guī)定，“已批準(zhǔn)使用的海域，海域使用權(quán)人超過一年未開發(fā)利用的，由縣級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門責(zé)令其開發(fā)利用;連續(xù)二年未開發(fā)利用的，由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)，并公告注銷?！薄短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾?xiàng)l例》［2］第24條第2項(xiàng)規(guī)定，無正當(dāng)理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權(quán)，并直接辦理注銷登記。

閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度作為一種對(duì)權(quán)利人進(jìn)行權(quán)利克減的法律制度，其是否規(guī)范設(shè)定與運(yùn)行直接關(guān)系到海域使用權(quán)人合法海洋權(quán)益的保障。如何科學(xué)合理構(gòu)建閑置海域使用權(quán)無償收回制度?當(dāng)下理論與實(shí)踐并不統(tǒng)一，這一狀態(tài)直接影響到了閑置海域使用權(quán)無償收回制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與規(guī)范實(shí)踐，一方面，從自然資源利用效率角度出發(fā)，因缺少科學(xué)規(guī)制而導(dǎo)致許可后的海域不能得到高效利用，影響到了公共利益的實(shí)現(xiàn);另一方面，因海域收回權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用而導(dǎo)致海域使用權(quán)人合法海域使用權(quán)不能得到有效保護(hù)，許可信賴保護(hù)原則不能得到有效體現(xiàn)，影響了行政許可制度公信力。本文擬以行政許可后續(xù)監(jiān)管為研究視角，以閑置海域使用權(quán)無償收回制度基本理論為研究切入點(diǎn)，對(duì)閑置海域使用權(quán)無償收回制度現(xiàn)狀與科學(xué)構(gòu)建問題進(jìn)行評(píng)介。

一 如期開發(fā)利用海域義務(wù):閑置海域無償收回法律制度設(shè)定之邏輯起點(diǎn)

(一)公共利益重大關(guān)聯(lián):如期開發(fā)海域義務(wù)設(shè)定之利益要素

就海域行政許可制度而言，海域使用權(quán)人為什么要在規(guī)定限期或者約定期限內(nèi)實(shí)施海域開發(fā)義務(wù)，這一義務(wù)產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)又是什么?這是對(duì)閑置海域無償收回法律責(zé)任制度進(jìn)行研究、構(gòu)建的基礎(chǔ)與前提。政府所具有的海域行政許可主體雙重性特質(zhì)則決定了海域行政許可制度必然具有公共利益重大關(guān)聯(lián)性，而公共利益重大關(guān)聯(lián)性特質(zhì)則進(jìn)一步?jīng)Q定了在制度價(jià)值層面上為海域使用許可持有人設(shè)定如期開發(fā)海域義務(wù)具有正當(dāng)性。正如學(xué)者所言:“海域物權(quán)作為一種私權(quán)，具有神圣不可侵犯的法律地位。海洋行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持私權(quán)神圣的理念做好海域使用權(quán)屬管理工作。這種保護(hù)理應(yīng)既體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家海域資源利益的維護(hù)之上，又蘊(yùn)含于對(duì)海域使用權(quán)人權(quán)益的保護(hù)之中?！保?］

在海域行政許可法律關(guān)系中，國(guó)家以自然資源和公共資源權(quán)利代表者的身份，向海域使用許可申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用許可，就行政許可本質(zhì)而言，既是政府以行政權(quán)力準(zhǔn)許海域使用申請(qǐng)人從事海域開發(fā)利用活動(dòng)，又可以說是以特定的民事主體的身份，轉(zhuǎn)讓作為海域使用權(quán)的民事權(quán)利。行政許可機(jī)關(guān)在根據(jù)《行政許可法》第53條之規(guī)定，對(duì)自然資源、公共資源配置等方面進(jìn)行行政許可時(shí)，此時(shí)，海域許可機(jī)關(guān)具有雙重身份:一是行政監(jiān)督管理者。基于行政監(jiān)管者的身份，海域許可機(jī)關(guān)與海域使用許可持有人形成了行政許可監(jiān)督法律關(guān)系，在行政許可監(jiān)督法律關(guān)系中，海域許可機(jī)關(guān)與海域使用許可持有人的法律地位是不對(duì)等的。海域許可機(jī)關(guān)依據(jù)行政法的基本原則與精神實(shí)施許可并對(duì)海域使用許可持有人是否依法實(shí)施海域開發(fā)利用行為進(jìn)行監(jiān)督管理;二是自然資源權(quán)利所有者。在海域行政許可監(jiān)督法律關(guān)系中，海域許可機(jī)關(guān)不僅是海域許可監(jiān)督管理者，同時(shí)也是自然資源的權(quán)利所有者。海域許可機(jī)關(guān)作為自然資源權(quán)利所有者依托行政許可方式對(duì)自然資源進(jìn)行使用權(quán)利的讓渡，海域使用者通過支付一定的海域使用金取得了海域使用權(quán)。因此，海域許可機(jī)關(guān)作為海域資源的所有者在海域使用法律關(guān)系中與海域使用許可人形成的是平等的民事法律關(guān)系。因此，海域使用法律關(guān)系是民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的競(jìng)合。［4］68由此可見，海域許可機(jī)關(guān)主體性質(zhì)的雙重性決定了海域使用許可必然會(huì)區(qū)別于一般性行政許可，而具有公共利益重大關(guān)聯(lián)性特質(zhì)。

海域使用許可制度的主要功能就是合理分配海域這樣一種稀缺資源，［5］而海域在所有權(quán)屬性上又是屬于全民所有。因此，海域許可機(jī)關(guān)在配置分配海域使用權(quán)時(shí)候，在本質(zhì)上就是對(duì)全民所有的利益進(jìn)行處置的過程。海域使用許可機(jī)關(guān)關(guān)于海域使用權(quán)配置的效果關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)公眾的利益的實(shí)現(xiàn)程度。強(qiáng)烈的公共利益重大關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)決定了海域使用許可不僅對(duì)海域行政許可持有人的權(quán)益產(chǎn)生影響，而且也會(huì)對(duì)其他不特定的社會(huì)公眾利益產(chǎn)生重大影響。［6］自然，海域使用許可持有人在獲得海域使用許可后，其是否依法履行海域開發(fā)利用義務(wù)不僅關(guān)系到自身利益的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)，也直接影響到公共資源的利用質(zhì)態(tài)，影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。

(二)后行政許可義務(wù):如期開發(fā)利用海域義務(wù)之責(zé)任屬性

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第19、20條規(guī)定了我國(guó)海域使用行政許可制度，但并沒有對(duì)海域使用許可申請(qǐng)人基于海域使用許可而獲得海域使用權(quán)后的如期開發(fā)利用海域義務(wù)一并作出規(guī)定，也正是由于在國(guó)家統(tǒng)一法層面缺少關(guān)于這方面權(quán)利義務(wù)層面的統(tǒng)一規(guī)定，因此，在法律責(zé)任層面，自然也就缺少了對(duì)未能如期開發(fā)利用海域的相應(yīng)法律責(zé)任的設(shè)定。盡管在海域?qū)ｉT法上缺少海域使用許可持有人如期開發(fā)利用海域義務(wù)及相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，但作為行政許可統(tǒng)一法典的《中華人民共和國(guó)行政許可法》卻通過相關(guān)條文對(duì)海域使用許可權(quán)人是否負(fù)有如期開發(fā)海域義務(wù)及承擔(dān)的法律這一問題作了概況性地回答。

《行政許可法》第66條規(guī)定:“被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)或者未依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正;被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理?！边@一立法例充分體現(xiàn)了立法者將自然資源與公共資源使用權(quán)人是否依法履行自然資源開發(fā)利用義務(wù)作為行政許可后續(xù)監(jiān)管核心內(nèi)容來對(duì)待的正確立法思維。就海域使用許可而言，作為稀缺資源的海域，資源利用最大化是一項(xiàng)基本原則，它關(guān)系到公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。因此，基于《行政許可法》的規(guī)定，海域使用許可持有人在獲得海域使用許可后，依法承擔(dān)如期開發(fā)利用海域義務(wù)就自然具有了合法性與正當(dāng)性。從義務(wù)屬性角度來說，依法如期開發(fā)利用海域是海域使用許可持有人所必須承擔(dān)的附隨“后行政許可義務(wù)”，而從權(quán)力屬性角度來說，依據(jù)《行政許可法》第66條的規(guī)定，對(duì)海域使用許可持有人未依法實(shí)施海域開發(fā)利用義務(wù)所進(jìn)行的監(jiān)督處理則屬于行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)力的范疇。

二 閑置海域無償收回:守法倒逼機(jī)制約束下的海域行政許可退出機(jī)制

如何保證海域使用許可申請(qǐng)人在獲得海域使用許可以后，能夠依法實(shí)施海域開發(fā)利用義務(wù)，這是海域使用許可后續(xù)監(jiān)管制度所需要解決的核心問題之一，而保障這一義務(wù)得以有效履行，需要科學(xué)合理的法律責(zé)任機(jī)制作為保障?；陂e置海域使用權(quán)無償收回法律制度的運(yùn)行，則能夠有利于形成一種集守法倒逼機(jī)制與海域使用許可退出機(jī)制于一體的海域行政許可后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。

(一)守法倒逼機(jī)制:重大失信責(zé)任規(guī)制下的海域許可守法約束機(jī)制

行政許可后續(xù)監(jiān)管制度作為一種完整的制度體系，它是供給和維持行政許可持有人、行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾之間和諧關(guān)系的關(guān)鍵。如果制度安排使得行政許可持有人守法比不守法更加有利可圖，那么這必然會(huì)使得行政許可持有人非常明智地通過依法實(shí)施行政許可來獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而自覺抵擋短期機(jī)會(huì)主義行為的誘惑，行政許可監(jiān)管法律關(guān)系各方主體之間的和諧誠(chéng)信關(guān)系就可以得以建立。［7］而“制度－尤其是附屬于它們的懲罰－能使人們做出既有承諾能得到切實(shí)履行的可靠約定。”［8］就我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管法律責(zé)任而言，現(xiàn)行的一些行政許可監(jiān)管法律責(zé)任的設(shè)定與執(zhí)行仍不同程度地存在著設(shè)定偏軟、執(zhí)行不到位的問題。這些問題的存在大大削弱了行政許可制度的剛性，降低了行政許可持有人的違法成本，從而最終不能從根本上來預(yù)防與制止行政許可持有人實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的問題。

就海域行政許可后續(xù)監(jiān)管法律責(zé)任配置而言，不可否認(rèn)的是，針對(duì)海域使用許可持有人消極開發(fā)利用行為進(jìn)行無償收回海域使用權(quán)的法律責(zé)任設(shè)置，對(duì)于海域使用許可持有人的權(quán)益影響是重大的。從理論層面來說，這種法律責(zé)任的實(shí)施不僅會(huì)直接影響到海域使用許可持有人重大現(xiàn)實(shí)海域權(quán)利，同時(shí)這一重大法律責(zé)任制度的實(shí)施還會(huì)間接地影響到海域使用許可持有人海域使用權(quán)市場(chǎng)的再次準(zhǔn)入申請(qǐng)權(quán)以及附著在海域使用權(quán)之上的包括抵押權(quán)在內(nèi)的他項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，閑置海域使用權(quán)無償收回制度的設(shè)置在客觀上對(duì)于約束、規(guī)范海域使用許可持有人海域開發(fā)利用行為具有非常重要的意義。從實(shí)踐層面來說，閑置海域使用權(quán)無償收回法律手段并不要求現(xiàn)實(shí)地實(shí)施，但它卻是可以潛在地威懾、約束海域使用許可持有人，阻止、減少、抑制海域使用許可持有人利用自身信息優(yōu)勢(shì)地位所可能采取的投機(jī)違法行為。閑置海域使用權(quán)無償收回法律責(zé)任的設(shè)置，其根本目的在于通過重大法律責(zé)任的設(shè)置倒逼海域使用許可持有人樹立有效均衡公私利益理念，依法高效利用海域資源，通過依托海域資源的高效開發(fā)利用一并實(shí)現(xiàn)公共利益的保值增殖。就其性質(zhì)而言，閑置海域使用權(quán)無償收回法律責(zé)任機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一種重大失信責(zé)任規(guī)制下的海域行政許可持有人守法約束機(jī)制。

就當(dāng)下實(shí)踐而言，在我國(guó)目前海域許可法律責(zé)任機(jī)制中，盡管現(xiàn)有海域管理制度中針對(duì)行政許可持有人海域開發(fā)違法行為設(shè)定了包括閑置海域使用權(quán)無償收回法律責(zé)任在內(nèi)的非常嚴(yán)厲的責(zé)任條款，但是在具體的監(jiān)管執(zhí)法過程中，行政許可機(jī)關(guān)往往是“高高舉起輕輕放下”，這種執(zhí)法方式常常使得立法機(jī)關(guān)預(yù)設(shè)的海域行政許可后續(xù)監(jiān)管法律責(zé)任條款難以被執(zhí)行到位，海域行政許可制度價(jià)值大打折扣。盡管閑置海域使用權(quán)無償收回法律責(zé)任制度早已在我國(guó)法律層面上得以確立，但在實(shí)踐中基本是處于停擺狀態(tài)。例如，廣州的一宗海域閑置了17年竟未被政府依法收回。［4］68多年來閑置海域使用權(quán)無償收回法律責(zé)任執(zhí)行疲軟的現(xiàn)狀造成了我國(guó)海域行政許可制度責(zé)任實(shí)踐中的強(qiáng)大的責(zé)任“漏斗”效應(yīng)，大大降低了海域行政許可持有人的違法成本，給海域行政許可持有人進(jìn)行投機(jī)違法行為創(chuàng)造了非常有利的外部環(huán)境。

(二)海域許可退出機(jī)制:高效利用目標(biāo)下的海域資源配置機(jī)制

依法履行“后行政許可義務(wù)”是行政許可持有人獲得行政許可后的一項(xiàng)法定義務(wù)，但當(dāng)由于各種原因而導(dǎo)致行政許可持有人不能或者不再具備履行“后行政許可義務(wù)”條件時(shí)，如果讓這些不具備“履約”能力的行政許可持有人繼續(xù)持有并實(shí)施行政許可則勢(shì)必會(huì)從根本上違背行政許可制度價(jià)值宗旨。因此，行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的一項(xiàng)重要制度目標(biāo)就是建立行政許可持有人退出行政許可機(jī)制?；谛姓S可持有人行政許可退出機(jī)制的有效運(yùn)行，讓那些不符合行政許可法定條件且不能依法恢復(fù)行政許可法定條件，或者不愿意繼續(xù)持有行政許可的行政許可持有人依法及時(shí)有序地退出行政許可，為行政許可的高效實(shí)施起到清障作用。就海域使用許可后續(xù)監(jiān)管制度而言，海域使用許可制度所具有的公共利益重大關(guān)聯(lián)特點(diǎn)決定了建立通暢的海域使用許可退出機(jī)制顯得比一般行政許可制度更為必要與正當(dāng)。

作為資源許可制度的海域使用許可制度的主要功能是公正合理分配稀缺資源，①此處所指的虛假是指法律形式與實(shí)質(zhì)狀態(tài)的不符。避免海域資源閑置，最大限度地提高海域資源使用效率。就海域使用許可制度而言，當(dāng)海域使用許可持有人在獲得許可以后，在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由未開發(fā)利用海域這一客觀事實(shí)出現(xiàn)時(shí)，海域使用許可機(jī)關(guān)先前所做出的海域行政許可決定在事實(shí)上已處于一種停擺狀態(tài)，海域使用許可決定已不能產(chǎn)生預(yù)期價(jià)值。一方面，海域許可持有人無法通過實(shí)施海域行政許可實(shí)現(xiàn)自我個(gè)體利益的預(yù)期價(jià)值;另一方面，海域使用許可機(jī)關(guān)也無法能夠依托行政許可這樣一個(gè)政府管制手段來高效地實(shí)現(xiàn)配置自然資源之管制目標(biāo)。盡管海域使用許可決定已處于事實(shí)上的停止實(shí)施狀態(tài)，但基于海域許可機(jī)關(guān)的初始海域許可登記，海域使用許可持有人此時(shí)在法律上仍具有行政許可持有人身份，而這種身份的擁有則直接意味著海域使用許可持有人在法律形式上仍然在占用和使用著這些海域資源配額。這種“虛假”［9］占用和使用就可能會(huì)排斥其他潛在海域使用許可申請(qǐng)人，導(dǎo)致其他符合法定條件的海域使用許可申請(qǐng)人可能會(huì)因?yàn)楹Ｓ蛸Y源配額等原因而無法獲得海域使用許可，從而導(dǎo)致了“有證無為、想為無證、能為無證”的尷尬的海域使用許可實(shí)施局勢(shì)。這也正如學(xué)者們所認(rèn)為的:“獲得了這類行政許可的被許可人如果不依法履行義務(wù)，其他希望利用這些資源的人卻因沒有取得行政許可無法介入，將造成社會(huì)資源的嚴(yán)重閑置與浪費(fèi)，嚴(yán)重背離設(shè)定這類行政許可的目的?！保?0］由于一旦做出無償收回海域使用權(quán)決定，海域使用許可人就會(huì)失去海域使用權(quán)，因此，閑置海域無償收回法律責(zé)任機(jī)制的有效運(yùn)行，能夠有效暢通海域使用許可退出機(jī)制，讓不再具備海域使用許可實(shí)施能力或者不愿意實(shí)施海域許可的海域使用許可持有人及時(shí)規(guī)范有序地退出海域使用許可，從而達(dá)到為海域使用許可制度的高效實(shí)施起到“清障”作用，達(dá)到有效避免海域資源虛置，高效配置與利用海域資源之目的。

三 現(xiàn)狀評(píng)介:閑置海域無償收回制度構(gòu)建亟待解決的問題

目前，我國(guó)對(duì)閑置海域使用權(quán)無償收回制度作出規(guī)定的位價(jià)較高的法律規(guī)范較少，制度建設(shè)仍處于早期探索階段，總體上呈現(xiàn)出粗疏、零散而不統(tǒng)一的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建閑置海域使用權(quán)無償收回制度過程中，以下四個(gè)方面的問題亟待關(guān)注及解決。

(一)設(shè)定主體如何確立:一元化抑或多元化

通過對(duì)現(xiàn)有閑置海域無償收回制度的梳理可知，我國(guó)現(xiàn)有閑置海域無償收回制度立法在制度設(shè)定主體問題上主要呈現(xiàn)多元化立法主體狀態(tài)。在國(guó)家統(tǒng)一法層面上，則缺少統(tǒng)一制度規(guī)定，而且現(xiàn)有的規(guī)定都是地方立法機(jī)關(guān)做出的規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)中既包括地方人大，還包括地方政府，既有省級(jí)機(jī)關(guān)，也有縣級(jí)政府。例如，《浙江省海域使用管理辦法》［11］第14條規(guī)定:“海域使用權(quán)證實(shí)行審驗(yàn)制度，每2年審驗(yàn)一次。對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)可使用的海域，無正當(dāng)理由連續(xù)閑置滿2年的，由發(fā)證機(jī)關(guān)無償收回，并注銷其海域使用權(quán)證?！薄稄B門市海域使用管理規(guī)定》［12］第17條規(guī)定:“已取得使用權(quán)的海域，無正當(dāng)理由閑置不用滿一年的，依法收回，并注銷其使用證?！薄渡n南縣海域開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》［13］第20條規(guī)定:“取得海域使用權(quán)后無正當(dāng)理由使海域閑置滿兩年的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定收回海域使用權(quán)。”

實(shí)踐證明，閑置海域使用權(quán)無償收回制度立法主體多元化問題已導(dǎo)致了制度實(shí)踐的不統(tǒng)一狀態(tài)，這一狀態(tài)并不利于閑置海域使用權(quán)無償收回制度得到公平公正的實(shí)施。鑒于閑置海域使用權(quán)無償收回制度屬于海域使用許可后續(xù)監(jiān)管制度的范疇，建議能夠堅(jiān)持一元立法主體的思路，從加強(qiáng)海域使用國(guó)家統(tǒng)一行政監(jiān)管的角度出發(fā)，通過對(duì)《海域使用管理法》及時(shí)進(jìn)行修改，建立完善統(tǒng)一的閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度，從特別法層面進(jìn)一步體現(xiàn)《行政許可法》第66條所規(guī)定的自然資源使用許可持有人開發(fā)利用義務(wù)要求，消除當(dāng)下閑置海域使用權(quán)無償收回制度設(shè)定多元主體狀態(tài)，妥善平衡公共利益與海域使用許可持有人私人利益關(guān)系。

(二)閑置期限如何界定:統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)抑或差異標(biāo)準(zhǔn)

作為海域使用權(quán)無償收回制度的核心制度之一，閑置期限的界定直接事關(guān)海域使用許可持有人的權(quán)益。在目前多元立法主體狀態(tài)下，現(xiàn)有閑置海域使用權(quán)無償收回制度中關(guān)于閑置期限的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，比較隨意，目前主要存在一年和二年這兩種標(biāo)準(zhǔn)。例如，《廈門市海域使用管理規(guī)定》［13］第17條規(guī)定，“已取得使用權(quán)的海域，無正當(dāng)理由閑置不用滿一年的，依法收回，并注銷其使用證?！倍稄V東省海域使用管理?xiàng)l例》［14］第26條第5項(xiàng)則規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)使用的海域無正當(dāng)理由閑置或者荒廢滿二年的，由原批準(zhǔn)使用海域的人民政府依法收回海域使用權(quán)并注銷海域使用權(quán)證書。對(duì)于海域使用許可持有人在獲得海域使用權(quán)后，究竟在無正當(dāng)理由閑置幾年后，海域使用許可機(jī)關(guān)可以收回海域使用權(quán)，這是無償收回海域使用權(quán)制度需要解決的核心問題。對(duì)于這一問題，目前主要有兩種觀點(diǎn)，一種是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如，有學(xué)者所建議:“為保持有關(guān)法律、政策的一致性，并出于海域資源充分利用的考慮，對(duì)于棄置海域達(dá)一定期間(如2年)的，頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)收回海域使用權(quán)。在這一問題的處理上，我國(guó)土地管理制度中的有關(guān)規(guī)定，可資參照。”［15］另一種是差異化標(biāo)準(zhǔn)。所謂差異化標(biāo)準(zhǔn)，就是允許各地根據(jù)實(shí)際情況，規(guī)定不同的閑置海域使用權(quán)收回期限。上述立法例中關(guān)于一年和二年的閑置期限規(guī)定，就從實(shí)踐層面體現(xiàn)了這種差異化標(biāo)準(zhǔn)立法觀點(diǎn)。

基于閑置海域使用權(quán)無償收回制度的宗旨在于通過及時(shí)收回海域使用權(quán)，來避免因消極開發(fā)行為而導(dǎo)致公共利益受損問題的出現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，在確定閑置期限標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察因海域不當(dāng)閑置所可能給公共利益帶來的損害程度這一核心要素。由于不同區(qū)域的海域本身在價(jià)值上就存在差異，因此，不同區(qū)域海域因閑置而造成的損害也自然各有不同，一味強(qiáng)調(diào)閑置期限的統(tǒng)一反而可能會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任適用的不公平性問題?；诖?，筆者認(rèn)為，為保證法律責(zé)任適用的實(shí)質(zhì)公平性，在對(duì)閑置期限進(jìn)行確定時(shí)，不宜采取統(tǒng)一期限標(biāo)準(zhǔn)，建議能夠在國(guó)家統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，考慮到全國(guó)不同海域區(qū)域差異性特點(diǎn)，授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)，結(jié)合本地海域所在區(qū)域、市場(chǎng)價(jià)值、稀缺程度等因素來科學(xué)合理地確定閑置期限，體現(xiàn)閑置期限設(shè)定的區(qū)域差異性要求，以充分平衡海域使用許可持有人私權(quán)利與國(guó)家公共利益之利益關(guān)系。

(三)程序性質(zhì)如何定位:處理性程序抑或懲罰性程序

“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才只可能變得讓人能容忍?！保?6］就閑置海域使用權(quán)無償收回權(quán)力而言，同樣需要正當(dāng)法律程序的保障。就目前而言，無論是作為統(tǒng)一行政許可法典的《行政許可法》，還是特別法的《海域使用管理法》，都并沒有對(duì)閑置海域使用權(quán)無償收回程序做出統(tǒng)一規(guī)定。就目前而言，僅有少數(shù)地方性立法對(duì)閑置海域使用權(quán)無償收回程序做出了零星而不系統(tǒng)的規(guī)定，例如，《大連市海域使用管理?xiàng)l例》［17］第38條規(guī)定:“對(duì)已批準(zhǔn)使用的海域，海域使用權(quán)人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門或者其所屬的中國(guó)海監(jiān)機(jī)構(gòu)責(zé)令限期開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府注銷海域使用證，收回海域使用權(quán)，已經(jīng)繳納的海域使用金不予退還。”再例如，《福建省海域使用管理?xiàng)l例》［18］第27條規(guī)定:“連續(xù)二年未開發(fā)利用的，由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)，并公告注銷?！?/p>

如何科學(xué)構(gòu)建閑置海域使用權(quán)無償收回程序?對(duì)程序性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位是前提。就目前現(xiàn)有規(guī)定來分析，運(yùn)用注銷手段來對(duì)閑置海域使用權(quán)進(jìn)行收回是主導(dǎo)方式。例如，《海南省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)海域使用管理法＞辦法》［18］第25條、《大連市海域使用管理?xiàng)l例》［17］第38條，《河北省海域使用管理?xiàng)l例》［19］第44條，等等，這些立法例中都規(guī)定了收回海域使用權(quán)的注銷手段?；谧N手段的普遍運(yùn)用這一事實(shí)可知，當(dāng)下立法者對(duì)于海域使用權(quán)收回程序所作出的性質(zhì)定位。由于“注銷是指行政機(jī)關(guān)注明取消行政許可，即行政許可結(jié)束后由行政機(jī)關(guān)將被許可人從檔案文書中消除，是許可的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，屬于中性的行政行為”［20］，因此，從這一點(diǎn)上來說，上述立法例中運(yùn)用注銷手段來收回海域使用權(quán)的做法體現(xiàn)了立法者對(duì)于閑置海域使用權(quán)無償收回程序所作出的行政處理性程序定位。筆者認(rèn)為，閑置海域使用權(quán)無償收回制度是在海域使用許可人未依法履行自然資源開發(fā)利用義務(wù)的前提下，海域使用許可機(jī)關(guān)對(duì)海域使用許可人所擁有的海域使用權(quán)的徹底剝奪，是對(duì)海域使用許可持有人授益行政行為的根本限制，因此，從本質(zhì)上來說，閑置海域使用權(quán)無償收回制度是一種專門針對(duì)海域使用許可持有人消極不作為行為而設(shè)置的懲戒制度。由于注銷僅僅是一種行政處理性程序，其并不涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的限制與處理，因此，對(duì)閑置海域使用權(quán)無償收回程序做出行政處理性程序定位，在本質(zhì)上并不符合該制度的演進(jìn)邏輯與制度目標(biāo)，不能有效滿足海域使用許可人基于保障自身權(quán)益目標(biāo)而對(duì)正當(dāng)法律程序權(quán)益的要求。當(dāng)下實(shí)踐中，也僅有很少規(guī)范對(duì)此收回程序性質(zhì)做出了準(zhǔn)確區(qū)分，例如，《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》第26條第5項(xiàng)所規(guī)定的先由原批準(zhǔn)使用海域的人民政府依法收回海域使用權(quán)，然后再通過注銷海域使用權(quán)證書的立法例就體現(xiàn)了對(duì)收回閑置海域使用權(quán)行為性質(zhì)的準(zhǔn)確界定。

基于閑置海域使用權(quán)無償收回制度的懲罰性制度定位，因此，閑置海域使用權(quán)無償收回程序應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一種懲戒性程序定位，以保證與制度整體定位相匹配。通過在收回權(quán)力行使過程中，充分賦予海域使用許可持有人陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等方式，確保海域使用許可人能夠通過飽滿的程序權(quán)利來有效制衡海域使用權(quán)無償收回權(quán)力，確保海域使用權(quán)收回權(quán)力得以規(guī)范使用。正如有學(xué)者所認(rèn)為:“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級(jí)別的公共利益，只要公共利益的主張會(huì)引起對(duì)私人實(shí)體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性。”［21］在這一問題上，國(guó)土資源部制定的《閑置土地處置辦法》［22］值得借鑒，《閑置土地處置辦法》第15條規(guī)定:“市、縣國(guó)土資源主管部門在依照本辦法第十四條規(guī)定作出征繳土地閑置費(fèi)、收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定前，應(yīng)當(dāng)書面告知國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人要求舉行聽證的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證?！痹摿⒎ɡ嘘P(guān)于強(qiáng)制聽證程序的設(shè)置，體現(xiàn)了在收回國(guó)有建設(shè)用地使用過程中對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人正當(dāng)法律程序的保障要求。

(四)程序結(jié)構(gòu)如何構(gòu)造:一步到位抑或二步到位

在懲罰性程序性質(zhì)定位前提下，究竟如何來構(gòu)造閑置海域使用權(quán)無償收回法律程序。就目前情況來看，主要有兩種結(jié)構(gòu)模式，一是“一步到位”結(jié)構(gòu)模式。所謂“一步到位”結(jié)構(gòu)模式就是在規(guī)定閑置期限到來時(shí)，由海域使用許可機(jī)關(guān)直接做出收回海域使用權(quán)的決定。例如，《?？谑泻Ｓ蚴褂霉芾硪?guī)定》第17條規(guī)定，對(duì)“已經(jīng)取得使用權(quán)的海域，無正當(dāng)理由閑置2年以上的，由市海洋行政主管部門報(bào)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，收回海域使用權(quán)，注銷其海域使用證，所交海域使用金不予退還。”二是“二步到位”結(jié)構(gòu)模式。所謂“二步到位”結(jié)構(gòu)模式是指海域使用許可機(jī)關(guān)收回海域使用權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)分兩步實(shí)施，一是責(zé)令限期使用程序，二是收回程序。例如，《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》［23］第26條規(guī)定了兩道程序，一是“一年責(zé)令限期使用程序”，即在海域使用權(quán)人自取得海域使用權(quán)之日起一年以上未開發(fā)使用海域的，由海洋行政主管部門責(zé)令限期使用。二是“二年無償收回程序”，即在海域使用權(quán)人連續(xù)二年未開發(fā)使用海域的，由海域使用批準(zhǔn)機(jī)關(guān)無償收回海域使用權(quán)。

在閑置海域使用權(quán)無償收回程序結(jié)構(gòu)模式設(shè)置問題上，究竟是采取“一步到位”模式還是“二步到位”模式，筆者認(rèn)為，《行政許可法》對(duì)此問題已經(jīng)從統(tǒng)一法層面做出了概況性回應(yīng)。例如，《行政許可法》第66條規(guī)定:“被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)或者未依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正;被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。依此規(guī)定來分析海域使用權(quán)無償收回程序，可見，責(zé)令限期改正是海域使用許可機(jī)關(guān)收回閑置海域使用權(quán)前必須履行的一道預(yù)備程序，而責(zé)令改正措施則具體地表現(xiàn)為責(zé)令限期開發(fā)利用，責(zé)令限期開發(fā)利用程序的設(shè)置在客觀上則給了海域使用許可持有人一定的利益保障緩沖期，通過設(shè)置一定緩沖期限來警示海域使用許可人盡快履行海域開發(fā)利用義務(wù)，避免可能引發(fā)的無償收回不利后果。責(zé)令限期開發(fā)利用程序的設(shè)置在本質(zhì)上是在收回決定做出之前設(shè)置了海域使用許可機(jī)關(guān)與海域使用許可持有人的溝通協(xié)商程序，體現(xiàn)了對(duì)于海域使用許可人許可權(quán)益的真誠(chéng)關(guān)注與保護(hù)，深度體現(xiàn)了行政許可依賴保護(hù)原則要求，有效體現(xiàn)了懲罰與教育相結(jié)合原則。而在責(zé)令限期開發(fā)利用無效后，通過進(jìn)一步做出收回決定，則體現(xiàn)了對(duì)于海域使用許可人在違反法定開發(fā)利用義務(wù)后所必須承擔(dān)的不利法律后果要求，體現(xiàn)了對(duì)公共利益及時(shí)進(jìn)行維護(hù)的立法理念。

四 結(jié)語:讓閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度走上法治化

作為一項(xiàng)海域行政許可后續(xù)監(jiān)管法律責(zé)任制度，閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度目前在我國(guó)還未能得到系統(tǒng)化的確立，總體上仍呈現(xiàn)一種零星而不統(tǒng)一的狀態(tài)，許多理論與實(shí)踐問題值得探索與研究。只有堅(jiān)持在行政許可后續(xù)監(jiān)管的法律框架內(nèi)，不斷深入挖掘、剖析當(dāng)下閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度實(shí)踐中所存在的各種問題并有針對(duì)性地提出對(duì)策性方案，閑置海域使用權(quán)無償收回法律制度的運(yùn)行質(zhì)態(tài)方能得以提升，海域使用行政許可制度方能真正發(fā)揮其預(yù)期價(jià)值。

［1］《福建省海域使用管理?xiàng)l例》于2006年5月26日經(jīng)福建省十屆人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過，2012年3月29日福建省十一屆人大常委會(huì)第29次會(huì)議修訂，自2006年7月1日起施行。

［2］《天津市海域使用管理?xiàng)l例》于2007年11月15日經(jīng)天津市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議通過，自2008年4月1日起施行。

［3］張惠榮，高中義.論海域使用權(quán)屬管理制度［J］.政法論壇，2010(1):161.

［4］張春生，李 飛.《中華人民共和國(guó)行政許可法》釋義［M］.北京:法律出版社，2003:42.

［5］喬曉陽，張世誠(chéng).《中華人民共和國(guó)行政許可法》釋義［M］.西安:中國(guó)長(zhǎng)安出版社，中國(guó)言實(shí)出版社，2003.

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［7］劉 炯.誠(chéng)信的制度基礎(chǔ)、供給機(jī)制及對(duì)策［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2002(5):119.

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［10］汪永清.《中華人民共和國(guó)行政許可法》釋義［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2003:209.

［11］《浙江省海域使用管理辦法》經(jīng)浙江省人民政府第70次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2006年9月1日起施行。

［12］《廈門市海域使用管理規(guī)定》于2003年5月29日經(jīng)廈門市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過，自2003年8月1日起實(shí)施。

［13］《蒼南縣海域開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》(蒼政發(fā)〔2012〕138號(hào))于2012年6月14日經(jīng)蒼南縣政府第六次常務(wù)會(huì)議研究通過，自2012年7月4日起施行。

［14］《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》于2007年1月25日經(jīng)廣東省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過，自2007年3月1日起施行。

［15］劉保玉，崔鳳友，等.海域使用權(quán)制度研究［OL］.2012年11月2日引自中國(guó)民商法律網(wǎng).

［16］［英］威廉·韋德.行政法［M］.徐 炳，等譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社，1997:94.

［17］《大連市海域使用管理?xiàng)l例》于2007年5月25日遼寧省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)，自2007年8月1日起施行。

［18］《海南省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)海域使用管理法＞辦法》于2005年5月27日經(jīng)海南省第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過，2008年7月31日修正。

［19］《河北省海域使用管理?xiàng)l例》于2006年11月25日經(jīng)河北省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過，自2007年1月1日起施行。

［20］胡文校.行政許可的撤回、撤銷、吊銷與注銷辨析［J］.中國(guó)工商管理研究，2004(9):38.

［21］楊 寅.公共利益的程序主義考量［J］.法學(xué)，2004(10):10.

［22］《閑置土地處置辦法》于2012年5月22日經(jīng)國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂通過，自2012年7月1日起施行。

［23］《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》于2005年5月26日經(jīng)江蘇省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過，自2005年7月1日起施行。