張 磊，羅思潔，于洋航

張磊/云南大學(xué)滇池學(xué)院講師，在讀博士（云南昆明650031）；羅思潔/云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀博士（云南昆明650031）；于洋航/云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士（云南昆明650031）。

一、治理理論的基本內(nèi)涵

（一）關(guān)于“治理”的界定

“治理”(governance)本意為控制、引導(dǎo)與操縱等義。但作為一種“回應(yīng)性理論”的治理理論，由于其研究對(duì)象（即政治現(xiàn)象和行政行為）的不確定性和變動(dòng)性，因此，在有關(guān)治理理論的規(guī)范性研究方面，中外學(xué)者至今尚未形成統(tǒng)一而明確的研究結(jié)論。國際上，荷蘭學(xué)者基斯·馮·克斯伯根在題為《作為學(xué)科間橋梁的“治理”》的文章中,從政治科學(xué)的研究視角出發(fā)，將治理概念總結(jié)為作為“善治”的政府治理等九種不同的用法。在國內(nèi)，普遍認(rèn)可俞可平先生從政治學(xué)角度對(duì)“治理”所做的界定——從政治學(xué)意義上說，治理指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過程”[1]“其本質(zhì)意義上就是國家（政府）之外的力量與國家共享權(quán)力的過程。”[2]“它主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系和認(rèn)同之上的合作。它所仰賴的管理機(jī)制不只是單純的政府權(quán)威,而更多的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威”。[3]縱觀既有文獻(xiàn)，我們可以通過以下四個(gè)基點(diǎn)來審視治理：（1）從主體上來看，治理理論所強(qiáng)調(diào)的是一種多元化的主體，傳統(tǒng)意義上的國家（政府）在行政關(guān)系中的單一主體地位，在治理的視野中將被多元化主體所替代，政府只是治理多元主體中的一個(gè)組成部分，多元主體的具體構(gòu)成是什么；（2）政府，這個(gè)傳統(tǒng)意義上的單一權(quán)力主體，在治理的多元格局中，將處于何種的位置，其職能將如何界定并以何種方式繼續(xù)發(fā)揮；（3）多元的主體間相互關(guān)系如何，維系和規(guī)范相互間關(guān)系的憑籍是什么；（4）新的治理結(jié)構(gòu) （governance network）與既有政治結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系是什么。近年來有關(guān)于治理的相關(guān)理論，絕大部分都立足上述四個(gè)基點(diǎn)，從不同的面向進(jìn)行理論拓展的。

（二）關(guān)于治理的類型

隨著理論界對(duì)治理相關(guān)理論研究的不斷深入，不同的研究者基于不同的理論視角和研究目的，依不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，將治理進(jìn)行了類型劃分，具體如下。

1．以治域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)。武漢大學(xué)丁煜博士在《多重治理：機(jī)制、模式與關(guān)聯(lián)》[4]一文中，立足治理主體多元性的視角，按主體的地理空間大小劃分的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國家權(quán)力在不同主體間轉(zhuǎn)移方式的不同，從縱向面上構(gòu)筑了一個(gè)由超國家、國家間、國家、次國家和非國家等不同治理區(qū)域?yàn)榇蔚跇?gòu)成的以全球治理、區(qū)域治理、地方治理和公民治理為主要表現(xiàn)形式的多重治理模型，并具體論述了與不同治域相對(duì)應(yīng)的治理的機(jī)制、模式以及各種治理模式的相互關(guān)聯(lián)性。

文章認(rèn)為，全球化是使傳統(tǒng)的國家權(quán)力和國家治理發(fā)生變化的一個(gè)重要誘因，在全球化的作用下，國家權(quán)力沿著不同的方向，以構(gòu)建、讓渡、賦予等方式演變，形成了以國家權(quán)力為中心的輻射不同地域范圍的不同的權(quán)力運(yùn)行模式，構(gòu)成了多重治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，國家權(quán)力的演變路徑就是聯(lián)系和理解多重治理的關(guān)鍵紐帶。

2．以國家—社會(huì)重心為劃分標(biāo)準(zhǔn)[5]。第一種治理類型較為傳統(tǒng)，傾向于國家中心(state-centred)的治理框架，通常側(cè)重政府如何憑借政治上的力量優(yōu)勢(shì)，以決策、協(xié)調(diào)等方法，調(diào)整社會(huì)與經(jīng)濟(jì)部門的關(guān)系，尤其注重國家因應(yīng)行政環(huán)境變遷的能力與行政行為的自主性；西方新公共管理理論及其相關(guān)的基礎(chǔ)性理論是這一類型治理的理論反映，因此是一個(gè)內(nèi)容龐大的理論體系。如何變革政府工作方式，提高政府工作效率，維持行政的合法性以及對(duì)變革中的行政環(huán)境作出應(yīng)對(duì)是該理論的基本立場。

另一種類型的治理，則相對(duì)的表現(xiàn)為社會(huì)取向(societyoriented)分析，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與自我治理(self-governance)以及不同正式或非正式的公私部門互動(dòng)型態(tài)，特別是伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)的不同類型。其中愛莉諾·奧斯特羅姆的 “多中心治理理論”和“自主治理理論”是對(duì)這一類型治理相對(duì)成熟且具代表性的理論闡述。

二、治理理論的中國適用性

隨著我國學(xué)者對(duì)源自西方的治理理論研究的不斷深入，一部分學(xué)者提出了治理在中國的適用性問題。為了回應(yīng)疑問，國內(nèi)學(xué)者分別從規(guī)范研究和實(shí)證研究的視角出發(fā)，對(duì)治理的中國適用性問題作出肯定性回答。

（一）規(guī)范研究路徑

郁建興先生在《治理理論的中國適用性》[6]一文中分析認(rèn)為對(duì)于治理中國適應(yīng)性產(chǎn)生分歧的根本原因在于雙方分析路徑“基本上屬于完全的結(jié)構(gòu)分析”，具有很大的邏輯局限性。因此，他借用杰索普“策略—關(guān)系”的方法，沿著“在正視結(jié)構(gòu)性因素的前提下，認(rèn)可某種‘彈性’，并具體考察行動(dòng)者在具體結(jié)構(gòu)背景下能進(jìn)行何種策略選擇和行動(dòng)的思路”，對(duì)中國民間組織已經(jīng)成為“國家體系以外的推動(dòng)力量”和現(xiàn)行政治－行政體制中公民參與的可能性進(jìn)行論證的同時(shí)對(duì)治理理論的中國適用性進(jìn)行了理論辯護(hù)，得出了一種具有相對(duì)性的肯定性邏輯結(jié)論。并從中國轉(zhuǎn)型期特殊性和實(shí)施治理變革的策略性、能動(dòng)性和階段性兩個(gè)方面總結(jié)了“策略—關(guān)系”分析路徑對(duì)我國“治理”研究的啟示意義。

（二）實(shí)證研究的路徑

俞可平先生在《中國治理變遷30年（1978—2008）》一文中，立足中國實(shí)際情況，從“中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革”的理論前提出發(fā)，以中國30年的治理變遷為背景，對(duì)1978年至2008年以來的中國治理變遷進(jìn)行了實(shí)證性的研究。對(duì)治理變遷的路線圖——從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治，從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主；治理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域——生態(tài)平衡、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主；治理變遷的影響變量——社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊等問題進(jìn)行了總結(jié)[7]，并相應(yīng)地提出了中國治理的評(píng)估框架[8]。從實(shí)證研究的角度，對(duì)治理的中國適應(yīng)性問題做了較為肯定的回答，并為“治理”概念賦予了中國內(nèi)涵。

三、治理理論的新發(fā)展——網(wǎng)絡(luò)治理

作為治理理論新發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)治理理論，成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。筆者檢視相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，學(xué)界目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的研究尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)“網(wǎng)絡(luò)治理”這一概念也有著各自不同的解釋，目前總體看來，對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的研究頗具代表性的觀點(diǎn)有兩個(gè)：第一，從政策網(wǎng)絡(luò)研究的視角來看待公共治理問題的網(wǎng)絡(luò)治理，筆者稱其為“網(wǎng)絡(luò)政策的公共治理”學(xué)派。第二，對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的公共治理，筆者稱其為“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理”。

（一）網(wǎng)絡(luò)政策的公共治理

孫柏英教授在《政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑》[9]一文中，在對(duì)西方政策網(wǎng)絡(luò)的流派、網(wǎng)絡(luò)政策的公共治理的特征進(jìn)行了介紹之后確認(rèn)了政策網(wǎng)絡(luò)是與政府、市場相區(qū)別又介于二者之間的第三種社會(huì)結(jié)構(gòu)形式和治理模式的性質(zhì)，并對(duì)治理的主體、治理工具、治理機(jī)制等問題進(jìn)行了探討。最終得出結(jié)論認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)治理的核心思想在于,沒有任何國家或社會(huì)一方的行動(dòng)者能夠單方面地決定公共政策過程和治理過程,這些行動(dòng)者需要形成合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化,最終達(dá)成社會(huì)善治?！盵10]

（二）網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理

張康之教授在《網(wǎng)絡(luò)治理理論及其實(shí)踐》[11]一文中，從網(wǎng)絡(luò)治理與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)組織的關(guān)系出發(fā)，來界定網(wǎng)絡(luò)治理，即網(wǎng)絡(luò)治理就是因應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)組織的治理形式，“網(wǎng)絡(luò)治理的目的就在于通過協(xié)商和協(xié)調(diào)去達(dá)成結(jié)果，參與者行為的調(diào)整是通過協(xié)商而展開的互動(dòng)過程，這不僅與傳統(tǒng)的政治、科層體系的協(xié)調(diào)不同，而且也與個(gè)人獨(dú)立選擇的市場協(xié)調(diào)不同”。文章還對(duì)西方關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理的方式和管理戰(zhàn)略等前沿問題作以介紹。

總之，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理與網(wǎng)絡(luò)政策的公共治理研究途徑最大的不同點(diǎn)就在對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)研究的地位問題，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)研究是網(wǎng)絡(luò)治理研究中相對(duì)成熟的研究領(lǐng)域之一除了政策網(wǎng)絡(luò)研究之外，“自組織”研究也是一個(gè)相對(duì)成熟的領(lǐng)域。而網(wǎng)絡(luò)政策的公共治理研究途徑則認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理就是政策網(wǎng)絡(luò)在公共治理方面的實(shí)際應(yīng)用，從某種意義上來理解，政策網(wǎng)絡(luò)可以等同于網(wǎng)絡(luò)治理。從這個(gè)角度，也可以窺見網(wǎng)絡(luò)治理研究在中國的不成熟性，是一個(gè)亟待加強(qiáng)研究的領(lǐng)域。

四、結(jié)論

自從治理理論進(jìn)入中國以來，在歷經(jīng)了十多年的發(fā)展之后，顯然已同中國本土學(xué)術(shù)相融合，并繼續(xù)努力吸收著國際治理理論的最前沿成果，上述的網(wǎng)絡(luò)治理就是一個(gè)典型的例證。同時(shí)，學(xué)界也以“治理”概念為重要的分析工具，結(jié)合自身專業(yè)實(shí)際，創(chuàng)造性的運(yùn)用 “電子治理”、“危機(jī)治理”、“社會(huì)治理”、“協(xié)同治理”等概念進(jìn)行相關(guān)理論和實(shí)證研究，皆取得了許多豐碩的成果。但其中，發(fā)展最快，成果最明顯的是以城市社區(qū)治理和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為研究主體的地方治理研究。

筆者認(rèn)為，隨著研究的不斷深入，在對(duì)治理理論的理論內(nèi)涵進(jìn)一步準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，伴隨著中國社會(huì)深刻的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和公民社會(huì)孕育的不斷成熟和法治建設(shè)的不斷完善，治理理論將在中國公共管理領(lǐng)域不斷發(fā)揮其更大的顯著作用，體現(xiàn)出自身的理論價(jià)值。

[1]黃健榮.公共管理新論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：277

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