宣志欣

（云南廣播電視大學(xué) 招生與系統(tǒng)建設(shè)處，云南 昆明650223）

一、引言

2013年春天，北京、上海等地持續(xù)被霧霾天氣籠罩，pm2.5迅速成為了輿論焦點(diǎn)，環(huán)境問(wèn)題、節(jié)能減排再次成為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。人們都在討論怎樣的措施能較好保護(hù)人類(lèi)環(huán)境？如何有效進(jìn)行節(jié)能減排？這些疑問(wèn)都在激勵(lì)著我們對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

在環(huán)境保護(hù)之初，各國(guó)大多主要采取行政命令的手段，通過(guò)行政法規(guī)的規(guī)制對(duì)排污行為進(jìn)行限制管理，但這種行政式的限制管理往往存在效率低下、執(zhí)行成本高的弊病。因此，各國(guó)一直在積極探尋新型環(huán)保方式，例如引入經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境，包括碳排放權(quán)交易制度、繳納環(huán)境稅等等。而20世紀(jì)90年代，北歐國(guó)家紛紛推行的碳稅制度，就是利用稅收手段保護(hù)環(huán)境的重要?jiǎng)?chuàng)新方式之一。經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展，證明了碳稅在節(jié)能減排、減少碳排放方面的積極效果，所以一些國(guó)家也在嘗試實(shí)施碳稅制度。我國(guó)對(duì)碳稅開(kāi)征問(wèn)題也同樣關(guān)注，特別是2009年財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的專(zhuān)家提出了關(guān)于我國(guó)開(kāi)征碳稅的具體路徑，學(xué)界的專(zhuān)家學(xué)者也紛紛提出開(kāi)征碳稅、如何開(kāi)征碳稅等的具體意見(jiàn)。為此，本文擬從必要性與可行性角度分析我國(guó)碳稅立法的具體問(wèn)題，因?yàn)闊o(wú)論是碳稅如何開(kāi)征、納稅人是誰(shuí)、稅率怎樣、有無(wú)稅收優(yōu)惠等都離不開(kāi)我國(guó)是否有必要進(jìn)行碳稅立法、其可行性如何這兩個(gè)問(wèn)題的深入分析與思考，本文也期望這一思考能為碳稅研究提供積極構(gòu)思。

二、碳稅立法的必要性

碳稅又稱(chēng)二氧化碳稅，主要是針對(duì)二氧化碳排放征收的一種稅，其征收的目的是希望通過(guò)對(duì)二氧化碳高排放征收稅收的方式，減少二氧化碳排放，進(jìn)而緩解氣候變化。目前，有關(guān)是否應(yīng)開(kāi)征碳稅有不同觀點(diǎn)，本文認(rèn)為進(jìn)行碳稅立法具有其必要性，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）實(shí)施碳稅制度的必要性

1.碳稅制度采用稅收作為應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)濟(jì)手段，具備市場(chǎng)化、高效的優(yōu)勢(shì)，能滿足我國(guó)保護(hù)環(huán)境、緩解減排壓力的內(nèi)、外在需要。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，稅收能解決其市場(chǎng)帶來(lái)的負(fù)外部性。因二氧化碳排放帶來(lái)的全球氣候變化問(wèn)題就是典型的負(fù)外部性問(wèn)題，這類(lèi)負(fù)外部性問(wèn)題無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)自身予以解決，卻可以通過(guò)征稅等方式，讓外部性內(nèi)部化。例如，通過(guò)對(duì)二氧化碳排放量的征稅，可以讓高排放企業(yè)承擔(dān)與其排放額等量的稅收，一方面碳稅的開(kāi)征會(huì)提高企業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而迫使企業(yè)減少二氧化碳的排放，另一方面碳稅收入可用于應(yīng)對(duì)氣候變化、提高能源效率的創(chuàng)新與運(yùn)用?？梢哉f(shuō)，碳稅制度能克服行政環(huán)保自上而下、缺乏激勵(lì)性與能動(dòng)性的弊病，充分利用經(jīng)濟(jì)手段促使義務(wù)主體主動(dòng)節(jié)能減排，應(yīng)對(duì)氣候變化。其次，氣候問(wèn)題已經(jīng)成為全球性的重要議題，單靠某個(gè)或某些國(guó)家很難有效果，因其涉及各國(guó)碳減排責(zé)任如何分配等問(wèn)題，所以必須由全世界人民共同應(yīng)對(duì)。在2009年哥本哈根氣候會(huì)議上，我國(guó)已承諾了“到2020年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”的減排目標(biāo)，目前我國(guó)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)壓力很大。據(jù)北歐各國(guó)的碳稅開(kāi)征經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅制度在節(jié)能減排方面具有較好效果，所以采取稅收手段節(jié)能減排符合我國(guó)實(shí)現(xiàn)哥本哈根氣候會(huì)議承諾的內(nèi)、外在要求。

2.碳稅制度能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，有利于我國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變時(shí)，碳稅制度能滿足我國(guó)由不可持續(xù)性向可持續(xù)性轉(zhuǎn)變；由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；由高碳經(jīng)濟(jì)型向低碳經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)。因?yàn)樘级惖拈_(kāi)征會(huì)增加高耗能、低利用率產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，降低其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而有利于低耗能企業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展，其次，碳稅制度的實(shí)施還會(huì)影響投資導(dǎo)向，將資金引入能源產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向集約型轉(zhuǎn)變，有助于我國(guó)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

3.碳稅制度能有效應(yīng)對(duì)“碳關(guān)稅”等的貿(mào)易壁壘，為綠色經(jīng)濟(jì)下取得規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)積累經(jīng)驗(yàn)。2009年美國(guó)通過(guò)了《清潔能源與安全法》，其指出：從2020年其將對(duì)不實(shí)施碳減排限額國(guó)家的排放密集型產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”，這引起了許多國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。本文無(wú)意探討“碳關(guān)稅”的合法性與否，但從世界范圍來(lái)看，一方面，征收碳稅是發(fā)展趨勢(shì)，也是綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，世界秩序的必然需求。以歐盟為例，其率先啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，其模式與經(jīng)驗(yàn)被各國(guó)不同程度效仿，歐盟已具備在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。所以，我國(guó)應(yīng)順應(yīng)潮流，開(kāi)征碳稅，積累經(jīng)驗(yàn)與實(shí)力，主動(dòng)爭(zhēng)取在綠色經(jīng)濟(jì)下的話語(yǔ)權(quán)；另一方面，碳稅制度也是應(yīng)對(duì)“碳關(guān)稅”等此類(lèi)貿(mào)易壁壘的良策。依照WTO相關(guān)規(guī)則規(guī)定，在國(guó)內(nèi)已經(jīng)征收碳稅的前提下，“碳關(guān)稅”的征收構(gòu)成雙重征稅，為WTO所禁止，所以，碳稅的開(kāi)征能為我國(guó)產(chǎn)品適應(yīng)未來(lái)全球碳稅環(huán)境做好充分準(zhǔn)備。

4.碳稅制度不能被碳排放權(quán)交易制度所取代，具備其開(kāi)征的必要性與獨(dú)特性。在實(shí)現(xiàn)對(duì)二氧化碳減排的經(jīng)濟(jì)手段中，除了碳稅制度以外，還有碳排放權(quán)交易制度。兩者采用不同的作用原理實(shí)現(xiàn)對(duì)二氧化碳減排的影響。碳稅運(yùn)用稅收手段使負(fù)外部性內(nèi)部化，而碳排放權(quán)交易制度則利用市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)排放量在不同主體間的分配。首先，我國(guó)啟動(dòng)碳排放權(quán)交易制度需對(duì)我國(guó)碳排放總量加以確定，并對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行分配。這涉及多方利益，特別是在我國(guó)現(xiàn)階段在各級(jí)政府機(jī)關(guān)推行的干部工作考核目標(biāo)管理責(zé)任制中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大都被設(shè)置為考核內(nèi)容，碳排放權(quán)的分配必然影響到各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，所以碳排放權(quán)交易的實(shí)施較碳稅制度而言難度較大；其次，碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施相對(duì)較復(fù)雜，要求建立完善的交易體系、清算制度等，實(shí)施成本高，而碳稅開(kāi)征成本較低、實(shí)施簡(jiǎn)單、靈活等特點(diǎn)使其具備了開(kāi)征的必要性與獨(dú)特性，其不能被碳排放權(quán)交易制度所取代。

（二）碳稅制度進(jìn)行立法的必要性

為保障碳稅制度的實(shí)施效果及實(shí)施的權(quán)威性，應(yīng)將碳稅制度上升到法律層面，這樣更能保障碳稅制度的貫徹落實(shí)。保障碳稅稅收的權(quán)力來(lái)源必須合法，即碳稅制度的制定主體應(yīng)依法享有立法權(quán)，其權(quán)力應(yīng)來(lái)源于法律上的明確授權(quán)。具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：（1）碳稅制度的規(guī)定應(yīng)由法律予以制定。我國(guó)《立法法》明確規(guī)定：“關(guān)于稅收的基本制度只能制定法律”，但對(duì)于涉稅法律能否授權(quán)立法的問(wèn)題，理論界仍有較大爭(zhēng)議。但是根據(jù)《立法法》基本精神及稅收法定原則，稅收立法權(quán)原則上應(yīng)由全國(guó)人大及其常委享有，這樣才能保障征稅的權(quán)威性。目前我國(guó)共有18個(gè)稅種，僅個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅3個(gè)稅種由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定稅收實(shí)體法律；而增值稅、消費(fèi)稅等15個(gè)稅種，均由國(guó)務(wù)院制定稅收條例。為此，為保證碳稅權(quán)威及稅收的順利實(shí)施，有必要在開(kāi)征碳稅之初，制定碳稅法，保障碳稅制度的法治化。（2）其他內(nèi)容可授權(quán)各地政府或國(guó)務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則，因?yàn)樘级愔贫扰c各地區(qū)重工業(yè)的分布情況密切相關(guān)，為保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不至于因碳稅的開(kāi)征產(chǎn)生嚴(yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有必要在法律制定基本碳稅制度的前提下，授權(quán)各地政府或國(guó)務(wù)院制定符合地方區(qū)域發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，保障不因碳稅開(kāi)征影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、碳稅立法的可行性

1.經(jīng)濟(jì)方面，我國(guó)已具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以進(jìn)行碳稅立法。首先，碳稅立法的實(shí)施將導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特別對(duì)一些高耗能企業(yè)會(huì)面臨較大的成本壓力，最終可能面臨淘汰，這也是在世界經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，我國(guó)一直努力尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。可以說(shuō)，短期內(nèi)碳稅制度的實(shí)施必然導(dǎo)致原有經(jīng)濟(jì)的惡化，這也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的必然代價(jià)。日本等國(guó)也正是基于這些原因放棄了準(zhǔn)備已久的碳稅法案，但是，我國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，國(guó)民生產(chǎn)總值不斷增加，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)，較比以往具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且從長(zhǎng)期來(lái)看，渡過(guò)碳稅開(kāi)征的適應(yīng)期后，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也必然能恢復(fù)，所以我國(guó)目前具備了開(kāi)征碳稅的經(jīng)濟(jì)接受力。其次，在我國(guó)宏觀稅負(fù)方面，官方數(shù)據(jù)都表明我國(guó)宏觀稅負(fù)低于世界平均水平，但是民眾普遍感到經(jīng)濟(jì)收入不高，稅負(fù)感較重，為此，新稅的開(kāi)征必然會(huì)引起群眾一定程度的不滿，特別是碳稅開(kāi)征會(huì)導(dǎo)致能源價(jià)格上漲，增加居民生活成本。為此，在稅收中性原則的理念下，有必要在開(kāi)征碳稅的同時(shí)，對(duì)其他稅收實(shí)施減稅，這必然會(huì)導(dǎo)致一定時(shí)期稅收收入的降低，但是在我國(guó)GDP已超越日本成為世界第二的背景下，我國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力承受由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下滑。

2.制度建設(shè)方面，碳稅立法已具備較強(qiáng)的理論能力及立法實(shí)踐能力，有能力制定完善的碳稅法律制度。（1）作為一種稅收制度，碳稅立法應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)方面基礎(chǔ)理論的支撐。經(jīng)濟(jì)學(xué)上稅收負(fù)外部效應(yīng)、庇古稅、公共物品理論、市場(chǎng)失靈等理論經(jīng)過(guò)多年探索已取得較強(qiáng)發(fā)展，這為碳稅立法提供了充分的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)；而法學(xué)方面，稅收法定、稅收公平、稅收效率及稅收中性原則的發(fā)展，也為碳稅立法的成熟提供了完善的稅法理論支撐。（2）國(guó)外碳稅理論近二十年的發(fā)展歷程為我國(guó)碳稅制度的建立提供了積極的借鑒經(jīng)驗(yàn)，以北歐為例，丹麥、荷蘭、芬蘭、德國(guó)、瑞士、英國(guó)等都實(shí)施了碳稅制度。各國(guó)的不同實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為我國(guó)碳稅立法的實(shí)施提供了寶貴的參照與借鑒。例如，碳稅是對(duì)二氧化碳排放量征稅的稅種形式，但是由于二氧化碳的排放量因其形狀問(wèn)題較難確定，為此北歐多國(guó)主要采取燃燒材料中含碳量的多少來(lái)確定其二氧化碳排放量，一方面有利于節(jié)約征稅成本，另一方面也能保證稅收公平?？梢哉f(shuō)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)碳稅制度建設(shè)具有借鑒意義。（3）我國(guó)稅收制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，積累了一定的專(zhuān)家學(xué)者隊(duì)伍與稅收征收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍，這些資源為碳稅制度的制定、實(shí)施與貫徹提供較強(qiáng)的制度保障。在理論界，我國(guó)的碳稅研究一直較為活躍，從碳稅基本概念到碳稅制度的設(shè)立，都有大量學(xué)者深入探討，可以說(shuō)碳稅理論方面具有較為成熟的理論支撐。而稅收?qǐng)?zhí)法是一項(xiàng)稅收制度能否貫徹實(shí)施的關(guān)鍵，目前，我國(guó)已具備了優(yōu)秀執(zhí)法隊(duì)伍。

3.社會(huì)接受度方面，經(jīng)過(guò)多年的普法宣傳，碳稅循序漸進(jìn)的開(kāi)征方式將能被社會(huì)大眾普遍接受。首先，碳稅制度不但會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生影響，也會(huì)因碳稅征收導(dǎo)致能源價(jià)格上漲并最終影響居民生活成本，所以碳稅的有序開(kāi)征應(yīng)具備一定的社會(huì)接受度。2011年我國(guó)進(jìn)行了資源稅調(diào)整，一定程度上造成了化石燃料成本的上漲，但是經(jīng)過(guò)近三年時(shí)間的消化，其所產(chǎn)生的影響已逐步減弱，具備了一定的開(kāi)征碳稅的社會(huì)接受度。其次，碳稅作為一項(xiàng)新興制度，已經(jīng)得到了較好普及。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，碳稅概念進(jìn)入我國(guó)，無(wú)論是2007年巴厘島路線圖、2009年哥本哈根大會(huì)還是2011年歐盟航空碳稅的征收，這些事件的宣傳都對(duì)碳稅的普及起到了極大的催化作用。從碳稅的實(shí)施路徑，到碳稅的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒等都有被大量的宣傳，可以說(shuō)碳稅概念得到了較好普及。

四、結(jié)語(yǔ)

碳稅是一個(gè)新稅種，也是綠色經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)濟(jì)手段，它能在我國(guó)節(jié)能減排實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮積極作用，它也是我國(guó)面對(duì)世界新形勢(shì)下的必然選擇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，制度建設(shè)方面的不斷完善，碳稅普及的不斷深入，都為碳稅開(kāi)征提供了必要條件。但是碳稅制度最終何時(shí)開(kāi)征還有待于國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的考量，對(duì)相關(guān)障礙予以克服，這樣才能保證碳稅立法的順利實(shí)施。

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