陸 舟

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410128)

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整，資金需求量日益增長(zhǎng)。但面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是:國(guó)家資金投入有限、農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)高、政策性金融制度不完善等?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策性金融制度從一定程度上大大制約著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是農(nóng)業(yè)發(fā)展中的首要問(wèn)題。盡管金融改革在如火如荼地進(jìn)行，可是大部分農(nóng)村金融改革以追求利潤(rùn)最大化為首要目標(biāo)，嚴(yán)重脫離農(nóng)業(yè)發(fā)展，信貸資金也轉(zhuǎn)向收效較快的第二、三產(chǎn)業(yè)，從根本上忽視了農(nóng)業(yè)的職能。萎縮的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)、單一的政策性金融、落后的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)村信貸等問(wèn)題從根本上阻礙了農(nóng)業(yè)政策性金融支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。黨的十六屆六中全會(huì)將“增加國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系”作為重要內(nèi)容在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中體現(xiàn)，將加強(qiáng)政策性金融體制改革作為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的首要任務(wù)，要求不斷創(chuàng)新發(fā)展，逐步建立功能完善的農(nóng)業(yè)政策性金融體系。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融改革的必要性

盡管國(guó)家出臺(tái)許多政策，試圖發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，可是整體上來(lái)說(shuō)收效并不明顯，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。如何改變現(xiàn)在農(nóng)村普遍貧困的形勢(shì)，更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，需要一個(gè)強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)政策性金融制度提供資金保障。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融改革的必要性體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

(一)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制資源配置缺陷的需要

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律角度來(lái)考慮，普通的金融機(jī)構(gòu)選擇投資的對(duì)象一般是風(fēng)險(xiǎn)小、收效快、回報(bào)高的項(xiàng)目。而農(nóng)業(yè)作為我國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)，特點(diǎn)是投資大、回報(bào)小、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)，在客觀上處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)幾乎退出農(nóng)村市場(chǎng)。

農(nóng)業(yè)發(fā)展需要積累大量的時(shí)間，而且發(fā)展道路也很曲折。在這種情況下，需要一個(gè)強(qiáng)有力的后盾來(lái)支持其發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出常常難于度量，而且政府機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，這在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足的缺點(diǎn)。由此可見，要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須通過(guò)政府的推動(dòng)和協(xié)調(diào)。有了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持、補(bǔ)貼和調(diào)節(jié)，才能減小投資風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)市場(chǎng)資源配置的缺陷，通過(guò)政策性措施重新合理配置資源。因此，深化農(nóng)業(yè)政策性金融改革是保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有條不紊發(fā)展的前提。

(二)實(shí)施農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的需要

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)農(nóng)業(yè)存在著補(bǔ)貼措施少、國(guó)內(nèi)支持總量小的問(wèn)題。有關(guān)資料表明，我國(guó)大多數(shù)年份和某些農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量目前仍然是個(gè)負(fù)數(shù)。特別是在農(nóng)民收入問(wèn)題上，國(guó)家補(bǔ)貼水平低，措施使用相當(dāng)少，這與我國(guó)以人為本的宗旨相違背。我們要重視農(nóng)民收入的補(bǔ)貼措施問(wèn)題，加大政府的支持力度，完善我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持措施。

面對(duì)我國(guó)政策支持總量低、管理體制不完善的問(wèn)題，我們應(yīng)該繼續(xù)加大在農(nóng)業(yè)科研、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支持力度，完善國(guó)內(nèi)支持政策體制，讓錢用到實(shí)處，確保資金投放在農(nóng)業(yè)有關(guān)部門和基建支出上。政府通過(guò)價(jià)格干預(yù)的手段調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，建立完善的農(nóng)民收入支持體系，通過(guò)不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立規(guī)模強(qiáng)大的農(nóng)村信息網(wǎng)。從結(jié)構(gòu)上調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持體系，加大農(nóng)業(yè)政府性投資是今后中國(guó)農(nóng)業(yè)金融性改革的發(fā)展方向。只有這樣，才能進(jìn)一步縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)之間的差距。目前中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃與調(diào)控的范圍和領(lǐng)域仍然具有很大的局限性，僅僅把目光放在沿海地區(qū)是不夠的，真正地實(shí)施農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策還需要放在大范圍內(nèi)才行。

(三)改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的需要

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的突出特點(diǎn)。我國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家，有著典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村和城市的兩極分化。和農(nóng)村相比，城市占盡了天時(shí)地利人和。城市的各種金融機(jī)構(gòu)完善，交通方便，有相當(dāng)發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)等;而農(nóng)村的二三產(chǎn)業(yè)是一個(gè)天然的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，它的弱質(zhì)性主要表現(xiàn)在:農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平低，抗災(zāi)能力弱，銀行信貸機(jī)構(gòu)少。與城市經(jīng)濟(jì)相比，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有明顯的不平衡，因此，我們應(yīng)該想辦法打破兩極分化局面，通過(guò)政府的支持，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。這也是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康、構(gòu)建和諧社會(huì)的必要途徑，符合社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展道路。打破城鄉(xiāng)分治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須從改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制做起?！叭r(nóng)”問(wèn)題是困擾我國(guó)很久的難題，它是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，多年來(lái)這個(gè)問(wèn)題一直制約著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。如何改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)?首先要改變中國(guó)長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不再處于被動(dòng)地位。目前農(nóng)民的主要收入來(lái)源是農(nóng)業(yè)，由于條件和能力有限，農(nóng)民的生活水平一直不高。在這個(gè)時(shí)候，需要政府出面適當(dāng)?shù)亟槿牒透深A(yù)“三農(nóng)”問(wèn)題，通過(guò)一系列政策性金融改革來(lái)保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展，不斷提高農(nóng)民的生活水平，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化，改變目前經(jīng)濟(jì)兩極分化的局面。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問(wèn)題

商業(yè)性金融是現(xiàn)代金融市場(chǎng)體系的中堅(jiān)力量，但我國(guó)農(nóng)村商業(yè)性金融卻存在供給嚴(yán)重不足的狀況，大部分商業(yè)性金融退出農(nóng)村，農(nóng)業(yè)政策性金融最具影響力的只剩下中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)政策性金融究竟存在哪些問(wèn)題呢?

(一)農(nóng)村政策性金融的資金投入不足

依據(jù)《巴塞爾協(xié)議》，金融機(jī)構(gòu)最低資本充足率為8%。實(shí)際情況是，國(guó)家財(cái)政在農(nóng)發(fā)行成立之初承諾將注入200億元資本金，實(shí)際到位的資金只有165.8億元。到2008年末，農(nóng)發(fā)行通過(guò)將34億多元的未分配利潤(rùn)轉(zhuǎn)增資本金后，資本金才達(dá)到200億元。但是，目前農(nóng)發(fā)行商業(yè)性業(yè)務(wù)的資本充足率仍不足7%，與《巴塞爾協(xié)議》對(duì)金融機(jī)構(gòu)最低資本充足率8%的要求仍存在較大差距。農(nóng)發(fā)行資金來(lái)源包括財(cái)政撥付資本金、中央銀行借款及發(fā)行政策性金融債券，后兩者是其主要來(lái)源。但是中央銀行借款和發(fā)行政策性金融債券的資金來(lái)源成本都比較高，而農(nóng)發(fā)行自身盈利能力不強(qiáng)，所以消化這些成本并非易事。同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)發(fā)行的金融債券期限一般在五年以下，所占比重達(dá)到了95%左右，這些都與農(nóng)發(fā)行貸款運(yùn)用的長(zhǎng)期性要求不相適應(yīng)。

自上世紀(jì)90年代末以來(lái)，四大國(guó)有商業(yè)銀行開始了所謂的資源配置優(yōu)化，1999年已經(jīng)開始從貧困縣撤掉分支機(jī)構(gòu)3萬(wàn)多個(gè)，有些縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有被撤銷，但其大多也是只存不貸或多存少貸。到2003年，四大國(guó)有商業(yè)銀行在農(nóng)村存款所占份額達(dá)到53.4%，而農(nóng)村貸款中的份額卻很少，其中農(nóng)業(yè)銀行占18%，僅占其全部貸款余額的10%，其他商業(yè)銀行在農(nóng)村貸款中所占份額不到1%，占其各自貸款總額的比例更微乎其微。即便是覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)網(wǎng)點(diǎn)最廣的郵政儲(chǔ)蓄，在農(nóng)村也是只存不貸。作為農(nóng)民自己的金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社，也表現(xiàn)出與商業(yè)銀行同樣的盈利動(dòng)機(jī)，大量信貸資金非農(nóng)化，大量農(nóng)村資金在農(nóng)村體外流動(dòng)，被多渠道分流至城市客戶。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，資金是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“血液”。隨著經(jīng)濟(jì)金融的全球化，金融業(yè)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)與一國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展息息相關(guān)。當(dāng)今社會(huì)科技不斷進(jìn)步，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)逐漸取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，資金已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的要素。所以加大資金要素的投入不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件，也是推動(dòng)弱質(zhì)農(nóng)業(yè)從落后走向比較發(fā)達(dá)，并最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀要求。

(二)法制不健全，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制落后

國(guó)外農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)基本都有專門的保護(hù)。如美國(guó)先后制定《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、《中間信貸法》和《農(nóng)業(yè)信貸法》;日本1945年依據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》成立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)，其貸款種類和條件由《山村振興法》等十余部法律明文規(guī)定。它們通過(guò)立法明確政策性金融機(jī)構(gòu)與政府、中央銀行、商業(yè)銀行的關(guān)系，把農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與其他商業(yè)金融機(jī)構(gòu)區(qū)分開來(lái)，運(yùn)用法律保護(hù)權(quán)利的同時(shí)接受監(jiān)管。在我國(guó)，受農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者自身內(nèi)生特性的影響，加之法律制度的缺失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)較為嚴(yán)重，監(jiān)督控制成本難以降低。而地域和個(gè)性的差異形成的逆選擇性，更使得農(nóng)發(fā)行的貸款回收率較低。時(shí)至今日，我國(guó)沒(méi)有一項(xiàng)政策性銀行法律，自中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立以來(lái)，每次都是以政府文件的形式實(shí)施各種措施。農(nóng)發(fā)行的法律地位至今沒(méi)有法律法規(guī)給予確立，僅有一個(gè)政策性銀行章程作為它存在和發(fā)展的依據(jù)。國(guó)外農(nóng)業(yè)政策金融都有立法的保障，在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展上具有絕對(duì)的權(quán)威性。我國(guó)農(nóng)發(fā)行少了法律的保障，立場(chǎng)始終受到質(zhì)疑。因?yàn)闆](méi)有把法律手段作為改革的主要依靠手段，各項(xiàng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決策的制定都缺乏規(guī)范性，同時(shí)造成市場(chǎng)的信息不對(duì)稱。最重要的是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在具體的經(jīng)營(yíng)方式和財(cái)政稅收方面沒(méi)有法律的規(guī)范，因此在信貸業(yè)務(wù)上沒(méi)有保障。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法不完善是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性金融體系存在的嚴(yán)重問(wèn)題。

(三)農(nóng)業(yè)政策性金融逐漸失去了在農(nóng)村市場(chǎng)的主體地位

中國(guó)農(nóng)村的大變革和中國(guó)農(nóng)村金融體系的建設(shè)過(guò)程中，僅僅依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的無(wú)形之手是不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的。在大銀行商業(yè)化的過(guò)程中，許多大銀行爭(zhēng)相從農(nóng)村撤離，農(nóng)村資金大量流入城市，而農(nóng)村政策性金融功能不完善，業(yè)務(wù)單一，并呈現(xiàn)出萎縮的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村市場(chǎng)的主體地位，不利于調(diào)節(jié)農(nóng)村市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立之初并不是以盈利為目標(biāo)，但隨著時(shí)間推移，由于其運(yùn)營(yíng)狀況欠佳，農(nóng)發(fā)行陷入了一定程度的經(jīng)營(yíng)困境。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，幾乎完全不涉足農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支農(nóng)事業(yè)，一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)僅僅從事農(nóng)業(yè)政策性金融批發(fā)業(yè)務(wù)，十分不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。隨著棉糧市場(chǎng)的全面開放，部分外來(lái)經(jīng)濟(jì)主體涌入農(nóng)村，國(guó)有糧棉面臨著各種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。正因?yàn)槿绱?，中?guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不能再獨(dú)霸市場(chǎng)，并且隨著政府新政策出臺(tái)，定價(jià)收購(gòu)的農(nóng)副產(chǎn)品逐漸減少，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的收貸業(yè)務(wù)慢慢萎縮，支農(nóng)業(yè)務(wù)越來(lái)越少。外來(lái)經(jīng)濟(jì)力量的沖擊、農(nóng)業(yè)政策性銀行實(shí)力的薄弱等因素使農(nóng)業(yè)政策性金融逐漸失去了在農(nóng)村市場(chǎng)的主體地位，而政府作為農(nóng)業(yè)政策性金融的主力軍，在這種情況下卻不能充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能。

(四)農(nóng)村金融保障體系薄弱，與新農(nóng)村建設(shè)分散風(fēng)險(xiǎn)的要求相距甚遠(yuǎn)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有資本有機(jī)構(gòu)成高、收益低、受自然環(huán)境影響大的特性。我國(guó)農(nóng)戶由于弱小分散，在面對(duì)更為開放的市場(chǎng)時(shí)，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。為了推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，迫切需要金融保障體系的保駕護(hù)航。保險(xiǎn)公司的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)目的在于追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高、回報(bào)率低，使得保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)日趨萎縮，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的保費(fèi)收入尚不足全國(guó)財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)收入的1%。此外，我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品期貨交易僅有12個(gè)品種，分布在3家期貨交易所，交易較活躍的只有7個(gè)品種，農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)、套期保值等經(jīng)濟(jì)功能難以充分發(fā)揮。農(nóng)村金融保障體系薄弱，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融改革與發(fā)展的策略構(gòu)想

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)業(yè)政策性金融改革不斷深入推進(jìn)，對(duì)資金的需求量也日益增長(zhǎng)。由于受國(guó)家有限的財(cái)政資金投入、較高的農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)以及不完善的農(nóng)村保險(xiǎn)等因素的影響，現(xiàn)有的國(guó)家金融支持力度很難滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。對(duì)于今后如何解決金融支持不足的問(wèn)題，創(chuàng)造一個(gè)良好的融資環(huán)境，我們必須從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，提出適合我國(guó)發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策性金融改革和發(fā)展的策略構(gòu)想。

(一)加大農(nóng)業(yè)政策性金融的資金投入

由于我國(guó)是發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，并且農(nóng)戶多，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不是很強(qiáng)。盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列措施促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可是這些政策性金融改革真正實(shí)行起來(lái)難度很大。僅僅靠農(nóng)戶之間的互助是不夠的，在實(shí)行過(guò)程中還需要政府進(jìn)行規(guī)范和扶持。而且針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺，政策性支持金融的力度不夠，我們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)或者發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)比如畜牧業(yè)、糧食種植的發(fā)展方面，政府應(yīng)該認(rèn)真研究它的需求特點(diǎn)，想辦法給予支持。有時(shí)候可以通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)給予農(nóng)村農(nóng)業(yè)服務(wù)，由政府承擔(dān)這些產(chǎn)業(yè)的前期成本，吸引其它投資。另外有一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要擔(dān)保，一方面可以獲得中央的貸款，政府通過(guò)政策性金融給予再擔(dān)保，或者建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村政策性貸款的擔(dān)保業(yè)務(wù)等;另一方面，政府應(yīng)該予以農(nóng)村金融政策方面的支持，比如貼息、擔(dān)保、再擔(dān)保，為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮作用。通過(guò)加大政府扶持力度，緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)壓力，從而實(shí)現(xiàn)資金的投入。針對(duì)資金短缺問(wèn)題，我們還可以利用國(guó)家財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)發(fā)行信貸計(jì)劃相結(jié)合，解決資金問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)發(fā)行資金不足問(wèn)題，我們不能采取美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政融資模式，而應(yīng)該采取信貸融資模式，以解決資金需求:其一，允許其資金依靠其它銀行借款;其二，少數(shù)項(xiàng)目貸款可以靠發(fā)行債券。另外，財(cái)政部門在核定農(nóng)業(yè)政策性銀行的任務(wù)數(shù)時(shí)，以每年實(shí)際撥付給的資本金或補(bǔ)貼退稅額為依據(jù)，通過(guò)預(yù)算安排部分支農(nóng)資金、扶貧資金幫助農(nóng)發(fā)行發(fā)展，給農(nóng)發(fā)行優(yōu)惠政策，保證其政策性業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行，從而加強(qiáng)其發(fā)債能力，使資金回歸農(nóng)村。同時(shí)，賦予政策性銀行一定的自主權(quán)，擴(kuò)展其籌資渠道。從國(guó)際農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展來(lái)看，為了降低對(duì)中央銀行再貸款的依賴及促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融功能的發(fā)揮，越來(lái)越多的國(guó)家農(nóng)業(yè)政策性金融資金主要是通過(guò)金融市場(chǎng)上發(fā)行債券來(lái)獲得。在資金籌措方面，首先應(yīng)該通過(guò)發(fā)行金融債券來(lái)籌集所需資金，其次應(yīng)該多籌集成本較低的財(cái)政存款等。

(二)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的法律保障

長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅僅依靠商業(yè)銀行的法律法規(guī)來(lái)運(yùn)行。可是作為一家國(guó)家政策性銀行，沒(méi)有專門的法律法規(guī)保護(hù)，在經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和財(cái)政稅收上處于十分不利的地位，道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)能得到較好控制。并且經(jīng)常受地方政府和其他行政性組織的不合理干預(yù)，信貸資金常被企業(yè)擠占、挪用甚至逃廢，在信貸資產(chǎn)保全和維護(hù)自身合法利益上得不到法律的保障。所以我國(guó)必須加快立法進(jìn)程，立法機(jī)關(guān)盡快建立保護(hù)農(nóng)業(yè)政策性銀行的法律法規(guī)，如《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》、《政策性銀行信貸法》等。通過(guò)立法來(lái)明確農(nóng)業(yè)政策性銀行的地位、職責(zé)、經(jīng)營(yíng)原則、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)管體制、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、法律責(zé)任等基本制度，保護(hù)政策性發(fā)展銀行的合法權(quán)益，用法律的方式讓中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行確立其權(quán)威地位，對(duì)其信貸業(yè)務(wù)、法律性質(zhì)、監(jiān)管機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等以法律的形式明確規(guī)定，規(guī)范農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的具體經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，制定《糧食法》，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》、《刑法》等相關(guān)法律，明確擠占、挪用、逃廢農(nóng)業(yè)政策性信貸資金行為的法律責(zé)任，加大對(duì)企業(yè)擠占、挪用、逃廢農(nóng)業(yè)政策性信貸資金的懲處力度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)政策性銀行的合法權(quán)益。通過(guò)制定法律法規(guī)，農(nóng)村市場(chǎng)的主體——農(nóng)民的自身權(quán)益在一定程度上可以得到法律保障。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的法律保障是維護(hù)農(nóng)業(yè)政策性金融市場(chǎng)秩序的前提，有利于提高農(nóng)村信貸效率和加強(qiáng)監(jiān)管力度。

(三)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策性金融的市場(chǎng)主體地位

市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)影響金融資源有效配置，所以需要政府進(jìn)行積極的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策性金融的市場(chǎng)主體地位，如信用社對(duì)農(nóng)業(yè)科技貸款存在風(fēng)險(xiǎn)厭惡心理，政府可以建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，解除信用社的風(fēng)險(xiǎn)壓力。眾所周知，農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的突出特征，我們必須在充分履行政策職能的同時(shí)，保障和提升政策性金融持續(xù)發(fā)展能力。除了加強(qiáng)政策扶持，關(guān)鍵是要貫徹市場(chǎng)化原則，讓政策性金融處于市場(chǎng)的主體地位，當(dāng)然也要避免政府過(guò)度干預(yù)的影響。一是按照現(xiàn)代銀行的通行規(guī)則建立健全政策性銀行的治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和管理體制。如對(duì)于農(nóng)發(fā)行，必須增強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制能力?？梢詫?shí)行股份制改革，在堅(jiān)持國(guó)家控股的前提下，引入擁有先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、具有遠(yuǎn)大目標(biāo)的戰(zhàn)略投資者，擴(kuò)充政策性金融的資本實(shí)力，增強(qiáng)服務(wù)的靈活性，不斷完善內(nèi)部機(jī)制。二是允許政策性銀行在國(guó)家政策范圍內(nèi)有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在經(jīng)營(yíng)范圍上避免對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的過(guò)分束縛，允許其參與合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高政策性銀行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)金融資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。三是充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)政策性銀行的積極性，提高可持續(xù)發(fā)展能力，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村市場(chǎng)的主體地位。

(四)構(gòu)建與優(yōu)化農(nóng)村金融保障體系，降低農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)的相對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)且缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)管理，使得農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)戶獲得金融支持的能力進(jìn)一步減弱。為了農(nóng)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，必須注重發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品期貨，建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)用系統(tǒng)，從而分散與降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。建議國(guó)家成立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，由國(guó)家、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn);或者國(guó)家設(shè)立中央和地方政府共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)公司，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從現(xiàn)行的保險(xiǎn)公司中獨(dú)立出來(lái);此外，可考慮成立以農(nóng)民為主體的合作保險(xiǎn)組織，形成由政府支持的合作保險(xiǎn)模式。二是適度發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨，建議在規(guī)范發(fā)展原有農(nóng)產(chǎn)品交易品種的基礎(chǔ)上增加農(nóng)產(chǎn)品期貨品種，取消部分行業(yè)資金的準(zhǔn)入限制和投資者準(zhǔn)入限制，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)利用期貨市場(chǎng)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。三是國(guó)家在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)中擴(kuò)大期貨市場(chǎng)信息的傳播，使相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體獲取農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨與期貨市場(chǎng)的充分信息，形成現(xiàn)貨、期貨一體化的信息服務(wù)體系。

四、結(jié)語(yǔ)

本文從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，指出農(nóng)業(yè)政策性金融改革的必要性，找出其存在的問(wèn)題，并提出了建議。從市場(chǎng)資源配置、國(guó)內(nèi)支持政策、改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)入手，詳細(xì)闡述了改革的必要性。針對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融在發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的解決策略，希望為農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展提供借鑒。

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