張愛玲

（國家外匯管理局山西省分局，山西 太原 030001）

近年來，人民幣跨境結(jié)算迅速發(fā)展，并逐步向涉外直接投資、離岸金融市場開放等方面推進(jìn)。人民幣跨境結(jié)算在支持經(jīng)濟(jì)金融對外開放、促進(jìn)對外貿(mào)易穩(wěn)定增長方面發(fā)揮了重要作用，但在目前歐債危機(jī)不斷擴(kuò)散蔓延、進(jìn)出口貿(mào)易利潤降低、境內(nèi)外利率差異較大的背景下，也存在著不少企業(yè)通過人民幣跨境結(jié)算套利的情況，同時跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算政策與現(xiàn)行外匯管理政策在執(zhí)行中也存在著許多互不銜接的問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)與完善。

一、研究背景：跨境人民幣結(jié)算管理與外匯管理政策差異分析

自我國2009年7月跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點正式啟動以來，跨境人民幣結(jié)算范圍與品種不斷擴(kuò)大，跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)快速增長。2011年跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)累計發(fā)生2.58萬億元，人民幣對外直接投資總額達(dá)1109億元，其中人民幣FDI總額達(dá)907億元。跨境人民幣結(jié)算對促進(jìn)企業(yè)貿(mào)易便利化起到了一定的積極作用，但由于外匯監(jiān)測體系和跨境人民幣監(jiān)測體系不完善以及外匯管理政策和跨境人民幣管理政策存在差異，給跨境人民幣結(jié)算監(jiān)管帶來了困難，亟需采取有效措施加以解決。

在現(xiàn)行政策環(huán)境下，本外幣跨境結(jié)算監(jiān)管職能分屬人民銀行和外匯局，也就是“本幣歸人民銀行管理、外匯歸外匯局管理”，兩者監(jiān)管思路總體上是一致的。但是，由于我國長期處于外匯管制階段，人民幣管理和外匯管理基本上處于割裂狀態(tài)，本外幣的法規(guī)體系、統(tǒng)計體系、交易體系、清算體系等都自成一派，互無交集?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算法規(guī)制度很多與外匯管理制度存在沖突，人民幣由于參與了跨境交易而嵌入了現(xiàn)有的涉外收支體系，法規(guī)制度上的沖突就直接造成了監(jiān)管上的沖突。本外幣監(jiān)管的區(qū)別根本上來源于貨幣的不同，即由于貨幣的負(fù)債主體不同而導(dǎo)致的不同。但從跨境交易的角度看，假設(shè)流動條件沒有差別，那么對于本幣與外幣的監(jiān)管應(yīng)該趨于一致，特別是在我國當(dāng)前推動資本項下自由化以及人民幣國際化進(jìn)程的背景下，本外幣在境內(nèi)外的兌換越來越趨向自由，對于本外幣監(jiān)管的重點在于貨幣在跨境流出入過程中產(chǎn)生的涉及經(jīng)濟(jì)金融安全的利益套取甚至惡意的利益侵害。因此，客觀上本外幣協(xié)調(diào)監(jiān)管首先所面臨的最大問題就是如何將兩個完全不同的貨幣運行體系進(jìn)行有機(jī)整合，面對互相割裂的系統(tǒng)，統(tǒng)一的監(jiān)管框架很難形成。例如，由于兩個體系互相割裂，往往出現(xiàn)當(dāng)涉嫌可疑交易的外幣兌換成本幣或轉(zhuǎn)存或提現(xiàn)或進(jìn)行再交易時，外匯部門的相關(guān)檢查進(jìn)程戛然而止，在缺乏本幣監(jiān)管體系的有效支撐下難以進(jìn)一步深入查處。

二、跨境人民幣結(jié)算監(jiān)管面臨的問題

隨著跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這種同業(yè)務(wù)、不同幣種、兩種監(jiān)管要求的模式不可避免地帶來了潛在的風(fēng)險。除了微觀操作方面的，本外幣監(jiān)管差異所帶來的問題更重要的在于難以對監(jiān)管目標(biāo)和政策的統(tǒng)一形成有效輔助。主要體現(xiàn)在五個方面：

（一）兩者監(jiān)管系統(tǒng)平臺不一致、不配套

人民幣跨境結(jié)算主要通過跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)（簡稱RCPMIS系統(tǒng)）進(jìn)行業(yè)務(wù)管理。與人民幣跨境結(jié)算相關(guān)的人民幣同業(yè)往來、報關(guān)、收付、出口人民幣資金留存境外、貿(mào)易項下人民幣對外負(fù)債、銀行人民幣保函等均需要銀行在RCPMIS系統(tǒng)進(jìn)行信息登記、報送。外匯管理則通過國際收支統(tǒng)計申報系統(tǒng)、外匯賬戶管理系統(tǒng)、外債統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)、直接投資外匯業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、結(jié)售匯系統(tǒng)等進(jìn)行信息的采集和監(jiān)管。由于本外幣管理職能部門和監(jiān)管系統(tǒng)平臺不一致，決定了兩者在具體政策操作方面必然存在差異。RCPMIS系統(tǒng)和外匯局的各系統(tǒng)分別進(jìn)行操作，各系統(tǒng)在開發(fā)理念、功能需求、系統(tǒng)設(shè)置等方面存在不配套性，客觀上給政策套利行為提供了空間。

（二）兩者貿(mào)易投資便利程度不一致

在具體制度設(shè)計上，人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算監(jiān)管相對于外匯管理更為寬松、便利。在賬戶管理方面，人民幣跨境結(jié)算賬戶視同境內(nèi)人民幣結(jié)算賬戶管理，不區(qū)分資金用途，無論用于跨境貿(mào)易、其他經(jīng)常項目還是資本項目的人民幣收支均可使用同一賬戶；而外匯賬戶區(qū)分經(jīng)常賬戶和資本賬戶按用途分類管理。在資金用途管理方面，跨境人民幣資金境內(nèi)用途不受限。跨境貿(mào)易人民幣資金匯入后，即可直接進(jìn)入人民幣結(jié)算賬戶，進(jìn)入人民幣結(jié)算賬戶之后的資金用途不受限制。而外匯在境內(nèi)不能自由流通，外匯管理部門對進(jìn)入外匯賬戶的外匯資金通過匯兌環(huán)節(jié)對其結(jié)匯后的用途進(jìn)行監(jiān)測，如資本金結(jié)匯實行支付結(jié)匯制管理，外債提款結(jié)匯需要登記核準(zhǔn)等，個人結(jié)售匯實行年度限額管理并嚴(yán)格控制分拆結(jié)售匯行為。

（三）資金流動性管理不一致，使跨境資金流動監(jiān)管效率大打折扣

跨境資金流動數(shù)據(jù)的割裂使監(jiān)管部門無法對貨物流與資金流進(jìn)行有效的比對與監(jiān)管，不利于了解與掌握跨境資金流動全貌，監(jiān)管效率與有效性大打折扣。譬如：交叉幣種業(yè)務(wù)不易監(jiān)督管理?？缇橙嗣駧艠I(yè)務(wù)推出后，企業(yè)以交叉幣種方式辦理進(jìn)出口業(yè)務(wù)，如以外匯報關(guān)而以人民幣對外支付，將增加外匯管理系統(tǒng)的貿(mào)易收付匯系統(tǒng)中進(jìn)口報關(guān)數(shù)據(jù)；反之，將增加出口收結(jié)匯系統(tǒng)中企業(yè)可收匯額度，從而對外匯管理貿(mào)易收付匯總量核查的準(zhǔn)確性造成較大影響，導(dǎo)致貿(mào)易總量偏離度的加大。

（四）貿(mào)易真實性審查要求不一致，給異常資金流入創(chuàng)造了缺口。由于本外幣結(jié)算在貿(mào)易真實性審查方面采用兩套系統(tǒng)，在發(fā)生報關(guān)計價環(huán)節(jié)與實際結(jié)算環(huán)節(jié)幣種錯配的情形下，易形成監(jiān)管“盲點”，增加外匯局、銀行和企業(yè)的工作量，弱化外匯管理主體監(jiān)管的效果。如企業(yè)以外幣報關(guān)人民幣結(jié)算，海關(guān)電子口岸系統(tǒng)會向相關(guān)外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)入報關(guān)信息，而企業(yè)進(jìn)行人民幣結(jié)算時，銀行又可依據(jù)企業(yè)提供的報關(guān)單將報關(guān)信息錄入RCMPIS系統(tǒng)，如此造成外幣監(jiān)管平臺中虛增貨物流數(shù)據(jù)，需要外匯管理部門按照出口企業(yè)報告在外匯監(jiān)管系統(tǒng)予以刪除并通知銀行，增加了三方工作量；若企業(yè)未主動報告，有可能出現(xiàn)企業(yè)利用虛增的貨物流信息，進(jìn)行外幣資金多收付。企業(yè)以人民幣報關(guān)外幣結(jié)算的情形下，海關(guān)電子口岸系統(tǒng)會向RCPMIS導(dǎo)入海關(guān)報關(guān)信息，若企業(yè)和銀行未及時向外匯局報告，加大企業(yè)總量核查不匹配程度，也可能為不法企業(yè)利用兩個監(jiān)管平臺進(jìn)行重復(fù)收付款制造機(jī)會。

（五）本外幣結(jié)算模式的差異影響國際收支申報數(shù)據(jù)質(zhì)量

由于跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)不同于外匯結(jié)算，其匯路通過人民銀行大額支付系統(tǒng)完成，直接進(jìn)入客戶賬戶，銀行只能人工逐筆識別跨境人民幣收支業(yè)務(wù)并手工錄入國際收支申報系統(tǒng)，易出現(xiàn)漏申報現(xiàn)象。而國際收支申報系統(tǒng)和人民銀行RCPMIS系統(tǒng)中的資金流數(shù)據(jù)無法共享，使得外匯局在對此類業(yè)務(wù)進(jìn)行國際收支現(xiàn)場核查時，對數(shù)據(jù)的比對難以進(jìn)行，缺乏行之有效的檢查程序和方法。金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)申報規(guī)則不同，RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)入相對國際收支申報系統(tǒng)滯后，為國際收支核查數(shù)據(jù)比對造成技術(shù)難度。

三、解決思路和相關(guān)建議

在當(dāng)前階段，涉外經(jīng)濟(jì)和跨境人民幣形勢的發(fā)展面臨許多復(fù)雜的不確定因素。為盡可能減小本外幣政策差異對外匯管理的不利影響，進(jìn)一步推動跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對異常跨境流動的監(jiān)管，切實防范風(fēng)險，特提出以下政策建議：

（一）完善跨境人民幣相關(guān)的信息共享和監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建以跨境交易參與者為主體的本外幣協(xié)調(diào)監(jiān)管框架

外匯局與人民銀行應(yīng)加強(qiáng)溝通與合作，建成一個公共數(shù)據(jù)平臺，增進(jìn)與經(jīng)貿(mào)、工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門的聯(lián)系與合作，實現(xiàn)跨境人民幣信息和數(shù)據(jù)共享。一是針對跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，建立起一整套系統(tǒng)的資金監(jiān)管制度，對各環(huán)節(jié)的跨境人民幣資金流動情況進(jìn)行監(jiān)測。二是明確外匯局對跨境人民幣資金的管理和檢查權(quán)限，避免監(jiān)管盲區(qū)。三是做好“推改革”與“控風(fēng)險”的措施配套，及時出臺實施細(xì)則、操作指南等業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，遏制跨境人民幣結(jié)算中的投機(jī)套利活動。四是協(xié)調(diào)好跨境人民幣結(jié)算管理與外匯管理政策，積極研究在資本項目可兌換進(jìn)程中，人民幣跨境投融資行為對外匯收支的影響，統(tǒng)籌制定管理措施?？傮w來說，以國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和跨境交易的真實性為監(jiān)管目的，不論跨境交易使用外匯還是人民幣，對其實行主體監(jiān)管。

（二）加強(qiáng)跨境本外幣一體化管理，堵塞監(jiān)管漏洞

一是加強(qiáng)本外幣真實性審核平臺的信息共享，梳堵本外幣真實性審核平臺差異產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞。人民銀行、外匯局和各銀行應(yīng)加強(qiáng)信息共享、業(yè)務(wù)溝通和事后跟蹤監(jiān)測。要求各銀行或外匯局在為企業(yè)辦理本外幣結(jié)算業(yè)務(wù)前，均要通過系統(tǒng)核實企業(yè)報關(guān)單是否存在重復(fù)收款情況。也可建立外匯局系統(tǒng)與RCPMIS系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換機(jī)制，實現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一平臺，徹底梳堵重復(fù)收匯（款）漏洞，實現(xiàn)本外幣監(jiān)管一體化。二是建立RCPMIS系統(tǒng)與相關(guān)外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交流機(jī)制，確保相關(guān)信息完整性、真實性與準(zhǔn)確性。通過加強(qiáng)外匯金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的核對機(jī)制，實現(xiàn)人民幣國際收支數(shù)據(jù)比對以達(dá)到核查目的。

（三）建立人民幣結(jié)算產(chǎn)品審核備案制，防止銀行利用產(chǎn)品創(chuàng)新規(guī)避管理

一是建立結(jié)算產(chǎn)品報備制度。銀行在推出新的人民幣表外融資產(chǎn)品之前，除向銀監(jiān)會報備外，也要向人民銀行進(jìn)行報備，使人民銀行對各產(chǎn)品的業(yè)務(wù)流程、范圍、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險、資金流動特征等進(jìn)行全面的掌握，并進(jìn)行梳理和評估，在此基礎(chǔ)上建立銀行表外融資業(yè)務(wù)監(jiān)測制度。二是持續(xù)完善監(jiān)控指標(biāo)，實現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債管理的動態(tài)預(yù)警。人民幣資金跨境產(chǎn)品創(chuàng)新是一個涉及到多方面因素和環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，要建立對全過程跟蹤管理的動態(tài)風(fēng)險管理系統(tǒng)。對于開發(fā)或試行中的人民幣資金跨境產(chǎn)品，應(yīng)由專門小組定期校正產(chǎn)品創(chuàng)新業(yè)務(wù)和資產(chǎn)負(fù)債項目變動的關(guān)鍵模型、假設(shè)條件和模型參數(shù)，擬定風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險預(yù)案，最大限度減輕金融產(chǎn)品創(chuàng)新可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；對于相對成熟的人民幣資金跨境產(chǎn)品業(yè)務(wù)流程，應(yīng)該針對每個環(huán)節(jié)、步驟細(xì)致地進(jìn)行分析，根據(jù)不確定性的大小、危害性的嚴(yán)重程度等，明確關(guān)鍵的業(yè)務(wù)、程序、人員和崗位，確定風(fēng)險控制關(guān)鍵點，并制定措施重點管控風(fēng)險。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)計監(jiān)測和現(xiàn)場檢查，推進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)均衡發(fā)展

一是加強(qiáng)對國內(nèi)銀行在境內(nèi)外系統(tǒng)內(nèi)有償調(diào)撥資金的管理，強(qiáng)化境外人民幣的流動監(jiān)測機(jī)制。根據(jù)銀行信貸擴(kuò)張速度及社會融資總量，合理引導(dǎo)境外人民幣回流的節(jié)奏和規(guī)模。二是擴(kuò)大人民幣流出渠道，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣境外直接投資、對外債務(wù)等資本項下業(yè)務(wù)均衡發(fā)展。此外，應(yīng)定期開展跨境人民幣業(yè)務(wù)開辦情況的現(xiàn)場檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行歸納總結(jié)，探索解決方法，提出有效的政策建議。三是加強(qiáng)貿(mào)易人民幣資金收付的流動監(jiān)測和預(yù)警工作。建立異常資金流動監(jiān)測指標(biāo)，重點關(guān)注人民幣資金收付明顯不匹配、收支規(guī)模異常波動的企業(yè)，結(jié)合貿(mào)易進(jìn)口付匯改革制度，對企業(yè)實行分類監(jiān)管。四是在推進(jìn)跨境人民幣交易的同時，急需建立相應(yīng)的對違規(guī)資金的處罰辦法。否則，即使發(fā)現(xiàn)了違法違規(guī)行為，也會因為缺乏政策依據(jù)而無法進(jìn)行相應(yīng)的檢查處罰工作，無法對異常資金形成打擊。

（五）健全外債統(tǒng)計制度，形成對跨境人民幣的系統(tǒng)管理體系

不分外債幣種，只要構(gòu)成對外負(fù)債都納入我國外債管理范圍。將人民幣貿(mào)易融資產(chǎn)品、人民幣貿(mào)易信貸、境外機(jī)構(gòu)人民幣負(fù)債等人民幣形式的對外負(fù)債，統(tǒng)一納入外債統(tǒng)計范疇，以便于準(zhǔn)確掌握外債數(shù)據(jù)，防范跨境資金流動帶來的國家債務(wù)風(fēng)險。在完善人民幣貿(mào)易信貸統(tǒng)計方面，可通過細(xì)化分幣種的貿(mào)易信貸調(diào)查項目，或?qū)崿F(xiàn)與RCPMIS系統(tǒng)中人民幣貿(mào)易信貸數(shù)據(jù)共享。明確“擦邊球”外債、投資性公司的人民幣再投資管理辦法。投資性公司的人民幣再投資問題由于涉及到實際操作，建議盡管出臺相關(guān)操作規(guī)程。

（六）加大對跨境人民幣資金的分析研判力度，將其作為跨境資金監(jiān)測的重要組成部分

跨境人民幣交易使得企業(yè)在經(jīng)常項目和資本項目交易下資金的選擇性增加，內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)安排更為靈活。為掌握跨境資金流動的動向、企業(yè)內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)如何配置以及銀行在跨境資金流動所起到的作用，就需要外匯局對整個跨境資金流動進(jìn)行更加全面、深入的監(jiān)測和分析。可確定若干家重點企業(yè)，對企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、外貿(mào)等情況跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)非法資金流動苗頭。對業(yè)務(wù)數(shù)量不斷增長、操作手法不透明的企業(yè)，適時開展專項檢查，及時打擊非法資金流動行為。同時，在直接投資管理系統(tǒng)中增加人民幣資本金的備案功能，要求銀行對企業(yè)人民幣資本金的支付使用進(jìn)行備案登記。同樣，對外債管理系統(tǒng)進(jìn)行升級，增加銀行端系統(tǒng)，要求銀行對于所有外債資金的使用均反饋給外匯局，以為外匯局非現(xiàn)場核查提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（七）完善人民幣跨境流通的制度建設(shè)，建立健全風(fēng)險監(jiān)管體系

建立一套統(tǒng)一規(guī)范的結(jié)算管理規(guī)章制度，統(tǒng)一對銀行的內(nèi)控要求，統(tǒng)一結(jié)算工具、結(jié)算流程等相關(guān)操作要求，從源頭上控制結(jié)算風(fēng)險。明確對不正當(dāng)競爭行為的制裁依據(jù)，防止開辦銀行為了拓展業(yè)務(wù)而不顧客戶準(zhǔn)入條件和結(jié)算條件等違規(guī)經(jīng)營和惡意競爭行為的發(fā)生，引導(dǎo)商業(yè)銀行公平合法競爭，使監(jiān)管者有監(jiān)管依據(jù)，執(zhí)行者有規(guī)范依據(jù)。人民銀行等國內(nèi)相關(guān)部門應(yīng)與境外銀行加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，及時了解和掌握人民幣在境外流動、兌換和沉淀量的信息，通過與境外銀行的協(xié)作與代理關(guān)系，對人民幣進(jìn)出境和在境外流通進(jìn)行監(jiān)控、疏導(dǎo)和利用。

（八）搭建以支付結(jié)算體系為核心的金融服務(wù)平臺，完善金融服務(wù)功能

人民銀行應(yīng)充分利用國內(nèi)人民幣支付結(jié)算平臺，與周邊國家協(xié)商構(gòu)建人民幣跨境結(jié)算支付體系的具體做法，搭建一個跨境金融結(jié)算服務(wù)平臺和一個跨境金融信息交流平臺。積極推動電子支付工具的延伸運用，建立高效、便捷的銀行支付網(wǎng)絡(luò)，疏通境內(nèi)外銀行之間安全、便捷、合法的結(jié)算渠道，提升正規(guī)金融跨境結(jié)算的競爭力，降低人民幣境外的金融活動風(fēng)險。相關(guān)部門還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，通過多種方式提升金融服務(wù)質(zhì)量和水平，滿足人民幣貿(mào)易結(jié)算的需求。