張城成

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541006）

早在18世紀(jì)，休謨就明確地指出：“一切科學(xué)對(duì)于人性總是或多或少地有些關(guān)系，任何科學(xué)不論似乎與人性離得多遠(yuǎn)，它們總是會(huì)通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使數(shù)學(xué)、自然哲學(xué)和自然宗教，也都在某種程度上依靠人的科學(xué)”；“人性本身”好比是“科學(xué)的首都或心臟”。[1]由此可見，公共行政這門學(xué)科也自然無法回避對(duì)人性問題的進(jìn)一步闡釋。從古至今，對(duì)于“人性是什么”的問題，學(xué)界也沒有一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)答案。對(duì)于人性應(yīng)該是什么，學(xué)者們可以自由發(fā)揮，而對(duì)于人性事實(shí)上是什么，學(xué)者們就各執(zhí)一詞了，這就表現(xiàn)為人性的價(jià)值（應(yīng)然）與事實(shí)（實(shí)然）的矛盾。

關(guān)于人性的問題，我國(guó)古代就有“人性善”和“人性惡”兩種假說，而西方則主要有“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”“復(fù)雜人”“利益人”“公共人”“學(xué)習(xí)人”等這幾種著名的假設(shè)。我國(guó)的顏佳華教授在《行政哲學(xué)研究》一書中也提到：“人性假設(shè)是公共行政理論建構(gòu)的邏輯前提，深化行政理論研究必須重視對(duì)人性假設(shè)問題的探討”。[2]但在公共行政中，行政人員究竟是“經(jīng)濟(jì)人”還是“公共人”一直存在爭(zhēng)論。吳金群教授認(rèn)為，行政人在事實(shí)上可能以“經(jīng)濟(jì)人”的方式生活，但在價(jià)值層面，必須堅(jiān)持以“公共人”為導(dǎo)向。[3]也就是說，他認(rèn)為事實(shí)層面上行政人員有著自己的利益訴求，以“經(jīng)濟(jì)人”的方式生活，但公共領(lǐng)域的特殊性，維護(hù)公共利益的導(dǎo)向性，又要求作為社會(huì)共同體的行政人員必須具有“公共人”的價(jià)值取向，具有公共精神，提供公共服務(wù)。

一、“經(jīng)濟(jì)人”：事實(shí)層面的客觀性及其不適用的局限性

所謂“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，其實(shí)就是認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的人都是具有經(jīng)濟(jì)理性的個(gè)人，他們通過成本——收益的比較分析來追求自身利益或效用最大化。布坎南的公共選擇理論則將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)由對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)行為的分析推廣到對(duì)政治市場(chǎng)行為的分析，并認(rèn)為政治領(lǐng)域的行政人員的基本行為動(dòng)機(jī)也可以假定為追求自身效用最大化。從事實(shí)層面來看，這在行政實(shí)踐活動(dòng)上有一定的合理性，它恰當(dāng)?shù)孛枋隽爽F(xiàn)實(shí)生活中大多數(shù)行政人員在大多數(shù)時(shí)間里的追求自己利益最大化的行為。而且，從基于方法論上的一致性考慮，如果假定人們具有追求個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)，其利己主義的行為動(dòng)機(jī)在任何環(huán)境中都是一致的，無論是私人領(lǐng)域還是公共領(lǐng)域。因此，它的引入有利于構(gòu)建人類行為動(dòng)機(jī)的統(tǒng)一模式以及確保制度分析的一致性，并運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的嚴(yán)密的邏輯推演和相關(guān)數(shù)學(xué)模型去分析政治領(lǐng)域的科學(xué)化進(jìn)程，是有一定的現(xiàn)實(shí)意義的。但是，這一人性假設(shè)的局限性也引起了很大的爭(zhēng)議，被認(rèn)為不適用于政治領(lǐng)域，主要有以下幾個(gè)方面原因：

（一）它是違背歷史唯物主義常識(shí)的

首先，馬克思主義認(rèn)為，人的本性是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，每一個(gè)歷史時(shí)代人的本性的內(nèi)容是不同的，整個(gè)歷史也無非是人類本性的不斷改變而已。[4]也就是說，在歷史唯物主義看來，人性主要是后天在具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等環(huán)境條件下養(yǎng)成而不是天生就是善或惡的，而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)則偏執(zhí)地認(rèn)為人與生俱來就是有利己的行為動(dòng)機(jī)，這顯然是不科學(xué)的，這不是歷史長(zhǎng)河中人類體現(xiàn)出來的特性。所以，“經(jīng)濟(jì)人”其實(shí)是一個(gè)歷史范疇，沒有任何根據(jù)可以斷定人是一個(gè)永恒的“經(jīng)濟(jì)人”。

（二）它是建立在形而上學(xué)基礎(chǔ)上的

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)試圖用此假設(shè)來理解一切人的行為動(dòng)因，泛化了其概念，使得其與“人”的概念相重合了。雖然現(xiàn)實(shí)中存在很多自私自利的人，但如果因此就推斷大家都是自私自利的就有失偏頗了，忽略了人不都是同一階級(jí)的，人的性格特征、愛好和教育背景等也不一樣，人所處的社會(huì)制度也不盡相同，所以人類存在差異化的道德面貌和人性特征也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（三）它抹殺了政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的差異，忽視了人在不同領(lǐng)域中應(yīng)有不同的角色定位

眾所周知，公共行政的基本宗旨就是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)卻否定和懷疑公共行政的公共性質(zhì)，把行政人員等同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)人”。誠(chéng)然，不可能每個(gè)行政人員都以實(shí)現(xiàn)公共利益為己任，并且事實(shí)上也確實(shí)存在一定數(shù)量的行政人員濫用手中的權(quán)力為小團(tuán)體或個(gè)人謀取私利的問題，進(jìn)而出現(xiàn)尋租與腐敗、行政效率低下、辦事推諉扯皮等官僚主義現(xiàn)象，表現(xiàn)出一些“經(jīng)濟(jì)人”的特征，但這并不表示他們就成為了“經(jīng)濟(jì)人”，其實(shí)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)只是對(duì)部分行政人現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的無奈與揭露，最多只能說明他們維護(hù)公共利益的本質(zhì)受到了“經(jīng)濟(jì)人”表象的遮蔽。所以，我們不能否認(rèn)行政人員潛在的人性和道德等積極向上的主觀追求對(duì)于政治領(lǐng)域中的公共性維持的積極意義，政治領(lǐng)域依然存在可以道德化的可能性。

（四）它會(huì)引發(fā)不道德后果

在私人領(lǐng)域，“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化是可以導(dǎo)致合理性的道德化的結(jié)果的，而政治領(lǐng)域中的任何追求個(gè)人利益最大化的行為，都會(huì)直接導(dǎo)致不道德的結(jié)果，而不道德的結(jié)果也違背了政治領(lǐng)域維護(hù)公共性和公共利益的事實(shí)初衷，所以是不具有合理性的事實(shí)。

二、“公共人”：價(jià)值層面的導(dǎo)向性及其實(shí)現(xiàn)的爭(zhēng)議性

（一）何為“公共人”

“公共人”概念，是指由公眾選舉或者授權(quán)委托的行政人員，在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)時(shí)，應(yīng)該依法行政，依靠公共給養(yǎng)，合理運(yùn)用手中的公共權(quán)力，主動(dòng)承擔(dān)公共責(zé)任，追求社會(huì)公共利益最大化，并自覺接受公眾監(jiān)督。從以上概念可以看出“公共人”的幾個(gè)主要特征：“公共人”是社會(huì)公眾的“代理人”，在行使代理職能時(shí)，應(yīng)該以維護(hù)委托人的利益為己任，而不是追求自身的利益和需求；“公共人”的主要資源是公共權(quán)力，這個(gè)權(quán)力不是自然擁有而是社會(huì)公眾通過一定方式賦予的，這同時(shí)也意味著行政人員不擁有授權(quán)以外的任何權(quán)力，也必須合理利用而不是濫用被授權(quán)的權(quán)力用來為維護(hù)公共利益和保持公共秩序服務(wù)；“公共人”全部的生活資料由社會(huì)公眾提供，這點(diǎn)與法律法規(guī)中明確規(guī)定行政人員不得從事相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)；“公共人”的行為目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化，在公共利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，“公共人”需要顧全大局，必要時(shí)犧牲自身利益，履行公職完成公共事務(wù)；“公共人”應(yīng)該接受公眾的全方位監(jiān)督，這就要求行政人員要嚴(yán)于律己，所從事的行政活動(dòng)行為要更加公開透明，自覺接受監(jiān)督，這也是為了確保行政人員的行為真正以民意為所歸。

（二）行政人員為什么應(yīng)該成為“公共人”

行政人員應(yīng)該用“公共人”的標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格要求自己，其“公共人”特性的一面表現(xiàn)愈是明顯，就愈是符合政治領(lǐng)域的要求，就愈能承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任，主要原因如下：

1.這是政府公共性的要求。政府的存在，是公共意志的集中體現(xiàn)，其能否切實(shí)維護(hù)好公共利益是關(guān)乎政治正義性和政府合法性的重要基石，也就是說，如果政府無法實(shí)現(xiàn)公共權(quán)利，無法滿足公眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神需求，那么它就沒有存在的必要了。因此，公共性是政府所固有的首要特性，政府的首要任務(wù)是維護(hù)公共利益，而行政人員作為政府中的行政活動(dòng)主體，理應(yīng)成為“公共性”的集中體現(xiàn)者，化身為“公共人”。

2.這是行政人員“代理人”角色的合法性要求。行政人員是受人們委托誕生的，是作為“委托人”的公眾委托、讓渡其代表行使行政權(quán)力的“代理人”身份，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中的特殊群體，承載著公眾的意志和期望。而且，行政人員的所有生活資料都是由公眾提供和維持的，公眾對(duì)于行政人員的領(lǐng)導(dǎo)和安排天然地存在著服從和被領(lǐng)導(dǎo)的心態(tài)。所以，運(yùn)用公共權(quán)力處理社會(huì)中的公共問題，不辜負(fù)公眾的期望和重托，為公眾構(gòu)建美好的公共環(huán)境，保障公眾的公共利益就理應(yīng)是行政人員的職責(zé)所在，否則，其身份的合法性及存在的合理性將會(huì)受到威脅。

3.這是新時(shí)期公共行政理念的價(jià)值要求。新公共服務(wù)理念倡導(dǎo)以公平正義為核心的“責(zé)任行政”“服務(wù)行政”，主張實(shí)現(xiàn)一種理念，即“公共行政行為主體即便在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠?yàn)榱斯怖娑鵀楣穹?wù)?！盵5]“公共性”是現(xiàn)代行政所不可缺失的維度，離開了公共性，現(xiàn)代公共行政也就失去了其意義?！肮残浴币呀?jīng)成為了區(qū)分傳統(tǒng)行政和現(xiàn)代行政的重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，樹立公共信仰、維護(hù)公共利益也是新時(shí)代公共行政建構(gòu)的基本要求。

（三）“公共人”能否實(shí)現(xiàn)存在很大的爭(zhēng)議

按照現(xiàn)代民主政治人民主權(quán)原則的理論邏輯，政府應(yīng)當(dāng)代表全體人民的利益，政府的公共管理活動(dòng)必須服務(wù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，這是對(duì)政府行為最基本的約束性義務(wù)和責(zé)任。然而，盡管從規(guī)范意義上來說，政府的管理活動(dòng)必須服從和服務(wù)于公共利益，但一旦進(jìn)入到現(xiàn)實(shí)的政治過程，針對(duì)某些具體問題進(jìn)行分析時(shí)，人們往往就會(huì)發(fā)生尖銳的分歧和爭(zhēng)論。[6]在價(jià)值層面，“公共人”的價(jià)值理念是人們渴望追求的行政目標(biāo)，并在具體實(shí)踐中采取多種措施來保障行政人員成為“公共人”;但在事實(shí)層面，推諉扯皮、效率低下、以權(quán)謀私和中飽私囊等違背“公共人”理念的想象不勝枚舉，“應(yīng)然”和“實(shí)然”得不到統(tǒng)一，價(jià)值與事實(shí)之間出現(xiàn)了較大距離。

其實(shí)，質(zhì)疑“公共人”假設(shè)的主流觀點(diǎn)無非分為兩種：一種是認(rèn)為行政人員有著“經(jīng)濟(jì)人”的特性，上文已經(jīng)就此已經(jīng)進(jìn)行了分析和駁斥，在此不再贅述；另一種是對(duì)“公共人”如何界定、能否實(shí)現(xiàn)以及如何實(shí)現(xiàn)的問題，即對(duì)“公共人”是否具有現(xiàn)實(shí)性打上了一個(gè)問號(hào)。

但就連布坎南后來在反思公共選擇理論的理論前提時(shí)就曾指出，現(xiàn)在是否是跳出“那些似乎由行為的經(jīng)濟(jì)模型強(qiáng)加的相對(duì)狹隘的行為限制的時(shí)候了？我們應(yīng)當(dāng)考察其他動(dòng)機(jī)假設(shè)對(duì)政治后果的影響。”事實(shí)上，同時(shí)他也承認(rèn)存在公共利益，以及在政府機(jī)構(gòu)里存在具有公共精神的人。[7]

誠(chéng)然，在利益分化的背景下，不同群體的利益取向不盡相同甚至出現(xiàn)沖突，行政人員由于承擔(dān)著多價(jià)值的選擇沖突也很難保證都站在公共利益的角度和立場(chǎng)去考慮問題，而且現(xiàn)在也沒有建立起保證公共利益得以完全實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，但這并不足以說明公共利益就是一種虛幻的存在，也不能說明“公共人”維護(hù)公共利益不具有現(xiàn)實(shí)性。

薩托利在《民主新論》中告誡我們，理想注定是理想，只有把不同理想視為現(xiàn)實(shí)時(shí)，理想才改進(jìn)著現(xiàn)實(shí)；只有理想同我們保持一定距離時(shí)，它才會(huì)溫暖我的心。創(chuàng)造理想不是為了原原本本地把理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，而是為了向事實(shí)提出挑戰(zhàn)。如果不明白一點(diǎn)，理想終究會(huì)被犧牲掉。[8]事物是曲折發(fā)展的，現(xiàn)實(shí)是不可能一帆風(fēng)順的。在公共行政的環(huán)境中，如果把行政人員引導(dǎo)到公共利益維護(hù)的道德自覺上來，再加上行政改革的制度創(chuàng)新和相關(guān)法律法規(guī)的保障，激發(fā)行政人員內(nèi)心中處在潛伏狀態(tài)的作為“公共人”的特性，“公共人”這個(gè)理想的實(shí)現(xiàn)也就在不遠(yuǎn)處了。

三、“公共人”：如何實(shí)現(xiàn)？

鄧小平同志曾就制度問題指出:“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵9]由此可見，制度對(duì)于人的影響是很大的。這句話中關(guān)于制度的“好”與“不好”所表達(dá)的就是制度的道德內(nèi)容，其檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是制度對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的實(shí)際效果好壞。

但在現(xiàn)實(shí)的公共行政中，制度與道德常常相背離，表現(xiàn)為要么是行政人員的行為合乎制度規(guī)范卻違背相關(guān)的道德要求，要么是行政人員的行為合乎道德要求卻不合乎制度的要求。前者易導(dǎo)致制度性腐敗，引起社會(huì)矛盾沖突；后者或許可以推進(jìn)制度的完善和重構(gòu)，或許會(huì)破壞社會(huì)制度存在的合法性基礎(chǔ)。所以，“公共人”的實(shí)現(xiàn)需要制度建設(shè)與道德建設(shè)并重，“徒善，不足以為政；徒法，不能以自行。（《孟子·離婁上》）”[10]應(yīng)該堅(jiān)持“法”與“德”雙管齊下，以公共利益為法之基本原則，以公共利益為德之價(jià)值取向，以法監(jiān)德，以德促法。

（一）行政制度的道德建設(shè)

行政制度的道德建設(shè)的目標(biāo)是使得規(guī)范和引導(dǎo)行政人員運(yùn)用公共權(quán)力管理公共事務(wù)的制度和體制必須具有道德的合理性，具體來說，要做到以下幾點(diǎn)：

1.整合國(guó)內(nèi)外公共行政的道德資源。既包括對(duì)我國(guó)古代以儒家思想為核心的傳統(tǒng)文化中豐富的行政道德內(nèi)涵與精髓的揚(yáng)棄，也包括繼承和發(fā)揚(yáng)革命優(yōu)良傳統(tǒng)，還包括吸收西方“公平”、“正義”等基本概念為核心的行政道德建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上比較不同制度下行政道德建設(shè)的差異，在馬克思主義基本理論、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等先進(jìn)思想的指導(dǎo)下，堅(jiān)持以人為本的理念，豐富和發(fā)展科學(xué)的社會(huì)主義榮辱觀的內(nèi)容，融合當(dāng)前公共行政中的“服務(wù)、責(zé)任、法治”等先進(jìn)理念，構(gòu)建“公共人”價(jià)值觀的豐富思想理論體系和基礎(chǔ)。

2.在制度的移植和借鑒方面，需要具體問題具體分析，不可照搬先進(jìn)國(guó)家的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，尤其在進(jìn)行制度移植時(shí)需要注意正式規(guī)則與非正式規(guī)則的契合程度，需結(jié)合本國(guó)國(guó)情和民意，充分考慮本國(guó)行政人員及民眾的思想覺悟和道德水平，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一定程度的創(chuàng)新和突破，構(gòu)建出適合本國(guó)可持續(xù)發(fā)展的、有本國(guó)特色的制度體系，而且還要針對(duì)制度的國(guó)家層面政府層面和微觀層面等的不同層面進(jìn)行獨(dú)特的設(shè)計(jì)。

3.避免不同道德制度之間的道德沖突，構(gòu)建科學(xué)合理的人性化制度體系。行政人員只有在制度的道德內(nèi)容和這些內(nèi)容的實(shí)施精神基本一致的情況下，才能產(chǎn)生合乎道德標(biāo)準(zhǔn)的行為。否則，道德沖突的客觀結(jié)果，只能是行政人員施政行為的不合法、不合理和不道德。

（二）行政道德的制度建設(shè)

行政道德的制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)應(yīng)該適時(shí)地把行政道德對(duì)行政人員的要求轉(zhuǎn)化為具有決定行政人員錄用、升遷、去留的制度形式。[11]具體來說，要做到以下幾點(diǎn)：

1.關(guān)于行政人員應(yīng)具有行政道德的制度方面的認(rèn)定。在制度環(huán)境里，可以將道德品質(zhì)作為選賢任能的一項(xiàng)重要選拔標(biāo)準(zhǔn)，潛移默化地讓行政人員明確自己是委托人的身份，在價(jià)值取向上放棄“經(jīng)濟(jì)人”而以“公共人”作為價(jià)值取向和信仰，認(rèn)可自己是 “公共人”，摒棄“經(jīng)濟(jì)人”中搭便車等不良現(xiàn)象，憑借自己的理解去掌握行政道德的規(guī)范、實(shí)踐行政道德，自覺地?fù)?dān)負(fù)起自身公共價(jià)值觀和公共信仰的培養(yǎng)，在道德上起到率先垂范的作用，自覺抵制權(quán)力異化的腐敗現(xiàn)象，自覺追求公共利益的最大化，自覺接受公眾監(jiān)督。

2.關(guān)于行政道德的基本內(nèi)容應(yīng)該得到制度性的表達(dá)，使得道德主體明確責(zé)任機(jī)制。在相關(guān)法律條文和條例中，關(guān)于這方面的文字表達(dá)應(yīng)該是明確的、簡(jiǎn)潔的和通俗易懂的，對(duì)行政道德的原則和規(guī)范等具體內(nèi)容應(yīng)提出明確要求，使得道德主體明確自身的公共責(zé)任。而且，對(duì)行政人員的自覺自律的行為要予以制度和道德上的激勵(lì)，反之進(jìn)行教育和懲戒。

3.關(guān)于行政人員的道德監(jiān)督要落實(shí)到位。除了行政道德主體的自律外，道德的他律性也是道德建設(shè)的一個(gè)重要方面。而除了立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督外，道德監(jiān)督也很重要，它是行政道德建設(shè)的保障機(jī)制?？梢赃\(yùn)用群眾的力量、輿論的力量和民間組織的力量進(jìn)行多監(jiān)督主體的全面監(jiān)督，還可以設(shè)立行政道德管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施有關(guān)監(jiān)督，建立行政道德的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，還可以通過建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等細(xì)節(jié)更有效地達(dá)到目的。

4.關(guān)于行政人員道德補(bǔ)償?shù)闹贫然瘷C(jī)制構(gòu)建。行政人員道德補(bǔ)償是指，行政人員放棄了個(gè)人利益的價(jià)值取向而把公共利益的實(shí)現(xiàn)作為其行政行為的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿之后，甚至?xí)谝恍r(shí)候以犧牲自身利益來保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，理應(yīng)得到社會(huì)的相應(yīng)補(bǔ)償以表示對(duì)這種行為的提倡和鼓勵(lì)，這也利于提高行政人員的積極性和動(dòng)力，幫助他們確立高尚的道德信仰，抑制他們產(chǎn)生不道德的行為動(dòng)機(jī)。因此，道德補(bǔ)償?shù)暮侠砼c否，在一定程度上影響著行政人員道德確定的實(shí)現(xiàn)，也影響著行政人員成為“公共人”的程度。

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