劉 瑜

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210023）

我國少數(shù)民族主要分布在西部地區(qū)。由于受自然環(huán)境和社會因素以及歷史條件的限制，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，認識到西部地區(qū)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略作用后，國家開始加快針對西部地區(qū)的改革開放和現(xiàn)代化建設步伐。

一、西部大開發(fā)取得成績

2000年1月，國務院成立西部地區(qū)開發(fā)領導小組。經(jīng)過全國人民代表大會審議通過之后，國務院西部開發(fā)辦于2000年3月正式開始運作。2000年10月，中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》強調(diào)：“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、加快中西部地區(qū)發(fā)展，關系經(jīng)濟發(fā)展、民族團結、社會穩(wěn)定，關系地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和最終實現(xiàn)共同富裕，是實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標的重大舉措?！?001年3月，九屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略再次進行了具體部署。2006年12月8日，國務院常務會議審議并原則通過《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》。截至2009年，國家累計新開工西部開發(fā)重點工程70項，投資總規(guī)模約1萬億元，中央累計投入財政性建設資金5500億元、財政轉移支付7500億元、長期建設國債資金3100億元。國家投入帶動社會投入，促進了西部地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，10個少數(shù)民族省區(qū)生產(chǎn)總值達到34619億元，年均增長13.1%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到18014元，占全國的比重比2005年提高了5.1個百分點；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14070元、農(nóng)民人均純收人3931元，分別比2005年提高5328元和1654元，越來越多的民族聚居地區(qū)和邊境地區(qū)走上繁榮之路，各族人民不斷得到實惠，收獲了經(jīng)濟效益和社會效益。

二、發(fā)展帶來的矛盾

一味地追求經(jīng)濟增長造成對生態(tài)環(huán)境的忽視，快速增長的人口成為垃圾的主要“制造者”，顯著的資源依賴型產(chǎn)業(yè)導向與發(fā)展模式導致本已脆弱的民族地區(qū)生態(tài)進一步惡化，外部的過度開發(fā)帶來“人與自然”的尖銳矛盾。

（一）人口因素

1.城市化進程加快，人口向城市聚集。2004年30個少數(shù)民族自治州中，有2個自治州城市化水平達到60%以上，高于全國平均水平（41.76%），達到高度城市化階段；有3個自治州城市化水平達到37%以上，接近全國平均水平；其他25個自治州的城市化水平普遍較低，最低的云南省文山壯族苗族自治州城市化水平為9.3%［1］。雖然各民族地區(qū)城市化發(fā)展不平衡，水平也比較低，但總體進程加速，城市化比重不斷上升，尤其是小城市發(fā)展最為迅速。民族地區(qū)小城市的比重高于全國平均水平12.54個百分點，27個西部少數(shù)民族自治州都座落在邊疆和山區(qū)，近一半的州府所在地為小城鎮(zhèn)［2］。雖然中等城市、大城市、特大城市所占比重相對較低，但城市化帶來的人口轉移不可避免。加之各民族地區(qū)由于地處邊陲，受全球化影響，與外部經(jīng)濟貿(mào)易來往日益增多，且初步開發(fā)，市場潛力巨大，除農(nóng)村人口向城市轉移之外，外來人口也不斷增多，對城市的基礎設施與生活環(huán)境提出更高的要求。而民族地區(qū)起步較晚，經(jīng)濟增長速度低于城市化進程，有些地區(qū)的人口增幅已經(jīng)超出城市承載能力，城市環(huán)境面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

2.人口的行業(yè)分布不合理，追趕式發(fā)展留下隱患。從第五次人口普查資料看，少數(shù)民族人口的行業(yè)分布在第一產(chǎn)業(yè)所占的比重高達78.69%，第二、三產(chǎn)業(yè)分別占7.5%、13.81%。到2009年，民族地區(qū)三大產(chǎn)業(yè)的比重調(diào)整為15∶46∶39，工業(yè)所占比重顯著上升，意味著這一階段民族地區(qū)的工業(yè)化進程發(fā)展迅速，在國家政策的支持和發(fā)達地區(qū)的帶動下，資本投入猛增，不斷有重點項目上馬，形成一批特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、重大裝備制造和高新技術產(chǎn)業(yè)基地。農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)占比的下降使得亂懇濫伐的現(xiàn)象有所減少，但荒山野地增多，草場、林木資源的修復任務艱巨。第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的飛快發(fā)展加速民族地區(qū)的資源開發(fā)，大量基礎設施的修建占用大片土地，工業(yè)垃圾充斥于人們的日常生活之中。

3.人口素質(zhì)仍處于較低水平，環(huán)境意識薄弱。由于歷史、地域、人文狀況等因素的作用，西部民族地區(qū)社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為受著家族宗法和民族習俗等多種因素的影響，落后的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟發(fā)展水平束縛著人們的思想，阻礙著法律的實施，環(huán)境道德意識和環(huán)境守法的社會基礎相對薄弱［3］。而且西部民族地區(qū)的教育水平近年來雖有所提高，但仍處于相對落后的水平。據(jù)2007年數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族在校學生人數(shù)占全國在校學生人數(shù)的比重僅為6%。其次，由于自然環(huán)境和社會經(jīng)濟態(tài)勢的影響，西部民族地區(qū)人才流失現(xiàn)象比較嚴重，“外地人才不愿去、本地人才留不住”的問題十分突出，嚴重影響了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，也阻礙了整個西部民族地區(qū)環(huán)保意識的提高。

（二）資源因素

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不足。西部民族地區(qū)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主導，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎薄弱，長期以來盲目開墾土地，造成大量土地被損毀廢棄?；旧a(chǎn)條件差，技術水平落后，勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)民的收入得不到保障，在貧窮和盲墾之間形成一種惡性循環(huán)，與其他地區(qū)相比沒有任何競爭優(yōu)勢。市場導向不足，農(nóng)業(yè)更多是一種自主性產(chǎn)業(yè)，摸不清市場需求，就無法打開西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)受限的局面，土地資源的浪費和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的落后現(xiàn)象將持續(xù)發(fā)生。民族地區(qū)具有生態(tài)多樣化特征，農(nóng)、林、牧、漁等種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)都有其發(fā)展的空間，如何利用好它們之間的發(fā)展關系，成為探索民族地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路的一個關鍵問題。

2.原材料加工工業(yè)占主導。原材料加工工業(yè)一直以來在西部民族地區(qū)占主導地位，在長時間的發(fā)展過程中逐漸固化，2008年民族地區(qū)成品糖的產(chǎn)值占全國比重高達79.08%，這樣的發(fā)展模式主要依賴于對自然資源的開發(fā)和加工，技術含量低，技術開發(fā)成果應用率低，是典型的“高消耗、低效益”產(chǎn)業(yè)。而且民族地區(qū)工業(yè)發(fā)展起步較晚，雖能夠吸收發(fā)達地區(qū)的先進技術，但工業(yè)產(chǎn)業(yè)技術關聯(lián)度不高，產(chǎn)業(yè)鏈單一的劣勢依舊存在。工業(yè)的持續(xù)發(fā)展并不能帶來產(chǎn)值的大幅增長，長期著重于此類競爭力低下的產(chǎn)品的生產(chǎn)，不僅使得民族地區(qū)經(jīng)濟疲軟，也會因為這種非保護開發(fā)的形式對環(huán)境造成難以挽救的破壞。

3.文化、旅游等資源開發(fā)過度。民族地區(qū)擁有獨特的自然風光和人文景觀，全國共5處世界自然遺產(chǎn)有4處都在西部民族地區(qū)，有117個國家4A級旅游區(qū)，54個國家級重點風景名勝區(qū)，13個全國歷史文化名城，110個國家重點自然保護區(qū)，這些都是豐富的旅游資源。近幾年西部民族地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展也是利用了其自身得天獨厚的條件，將資源優(yōu)勢轉化成現(xiàn)實優(yōu)勢，既有利于經(jīng)濟建設，也保護了民族生態(tài)和文化。但同時，旅游風景區(qū)和文化古跡也有開發(fā)過度的跡象，反而破壞了原貌生態(tài)。而且慕名而來的游客越來越多，旅游區(qū)的配套服務還需要改善，加強其承載能力，在發(fā)展旅游的同時保護好資源，使其成為能帶動其他行業(yè)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。

（三）環(huán)境因素

全球氣候變暖導致的溫室效應，給世界各地的氣候帶來消極影響。西部民族地區(qū)多為高山深谷，天然植被豐富，近年來也開始出現(xiàn)退化；水土流失、荒漠化現(xiàn)象比較嚴重，自然災害頻繁，尤其是近幾年，汶川地震、玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流、貴州山體滑坡、云南持續(xù)干旱等大的自然災害，都發(fā)生在民族地區(qū)，民族地區(qū)本身防御能力有限，且生態(tài)脆弱，自然災害造成的損失不僅深重，而且將是持續(xù)性的。西部地區(qū)居于長江、黃河、珠江等大江的上游，是我國重要的生態(tài)安全屏障，淡水面積達407萬公頃，其生態(tài)系統(tǒng)的安全直接關系到大江大河及其中下游地區(qū)的安全。

三、針對西部民族地區(qū)“可持續(xù)發(fā)展”的制度日趨完善

（一）區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展制度化

新近出臺的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》在“促進區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展”的戰(zhàn)略指導下，提出按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進區(qū)域間生產(chǎn)要素合理流動和產(chǎn)業(yè)有序轉移，在中西部地區(qū)培育新的區(qū)域經(jīng)濟增長極，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。西部民族地區(qū)的發(fā)展比較落后，在市場經(jīng)濟條件下競爭力弱，在發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境方面都需要依靠國家和發(fā)達地區(qū)的幫助，建立穩(wěn)定而持續(xù)的東西部利益共享和責任分擔機制將大大有利于西部民族地區(qū)的發(fā)展，并能夠在發(fā)展中降低甚至消除不可持續(xù)因素。

（二）資源產(chǎn)權管理制度化

西部民族地區(qū)的自然資源沒有明確的產(chǎn)權界定，草場山地等都為公共所有，這樣就不可避免地出現(xiàn)了“公共地悲劇”。許多少數(shù)民族地區(qū)長期依靠畜牧業(yè)和采伐業(yè)為生，資源產(chǎn)權不清造成無法對自然資源進行有效管理，公有資源遭到過度使用甚至濫用，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。2012年2月，國務院批復第三個西部大開發(fā)五年規(guī)劃——《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，其中強調(diào)：“十二五”時期，要按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制，研究制定《生態(tài)補償條例》，努力實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹?。這樣做既可以保護尚未開發(fā)的自然資源，又可以約束開發(fā)商對已經(jīng)開發(fā)的自然資源進行有效合理的利用，并利用資金對發(fā)生退化的自然資源進行修復改造。

（三）環(huán)境整治重點制度化

《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》有關負責人指出，“西部生態(tài)建設重點明確”，在草場林木方面，“要鞏固和發(fā)展退耕還林、退牧還草成果，加快編制退化草地治理等重點草原生態(tài)保護工程規(guī)劃，繼續(xù)推進天然林保護、京津風沙源治理、石漠化綜合治理和防護林體系建設，穩(wěn)步推進生態(tài)移民，深入開展生態(tài)文明示范工程試點”；在水污染方面，“嚴格飲用水水源地保護，提高飲用水水質(zhì)達標率，確保飲用水安全，建立健全工業(yè)污染防控體系，推進固體廢棄物綜合利用及污染防治，大力推進農(nóng)村環(huán)境綜合治理，加強農(nóng)業(yè)面源污染治理”；節(jié)能減排方面，“要切實加強資源節(jié)約和管理，合理控制能源消費總量，嚴格實行主要污染物排放總量控制，實施節(jié)能減排重點工程，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟”［4］。

（四）健全環(huán)保法律法規(guī)并嚴格執(zhí)行

中國政府于1994年3月編制的《中國21世紀議程》是我國各地包括民族地區(qū)在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展的綱領性文件，其中提出，“與可持續(xù)發(fā)展有關的立法將是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策定型化、法制化的途徑，與可持續(xù)發(fā)展有關法律的實施是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略付諸實現(xiàn)的重要保障?？沙掷m(xù)發(fā)展涉及面很廣，包括人口、經(jīng)濟、環(huán)境、資源、社會保障等領域?！薄段鞑看箝_發(fā)“十二五”規(guī)劃》中特別強調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護，在進一步推進西部大開發(fā)的規(guī)劃中，在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實施分類管理的區(qū)域政策、實行各有側重的績效評價、建立健全銜接協(xié)調(diào)機制、增強城鎮(zhèn)綜合承載能力幾個方面都體現(xiàn)出對西部民族地區(qū)環(huán)境承載能力的考量，力圖采用綜合性措施有效治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞。除此之外，通過政府的宣傳、媒體的傳播以及民間組織的行動，向西部民族地區(qū)加強了與可持續(xù)發(fā)展有關的法律、法規(guī)的宣傳和教育，提高了人民的環(huán)保意識。為了加強規(guī)劃的約束性，政府進一步加強執(zhí)法隊伍的建設，強化可持續(xù)發(fā)展法律的實施，加大執(zhí)法的監(jiān)督檢查，為民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供法律保障。

四、西部民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展需要人民自力更生

江澤民在1992年中央民族工作會議上指出：“少數(shù)民族和民族地區(qū)獲得較快的發(fā)展，既需要國家的扶持和比較發(fā)達地區(qū)的幫助，更需要進一步發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，充分發(fā)揮和依靠當?shù)馗髯迦嗣竦姆e極性、創(chuàng)造性，集中力量把經(jīng)濟建設搞上去?！保?］西部民族地區(qū)的發(fā)展需要接受外部援助，但這種援助必須是建立在自力更生的基礎之上的援助，自力更生是民族地區(qū)發(fā)展最根本和最主要的力量。

由于起步較晚，民族地區(qū)可以利用自身的后發(fā)優(yōu)勢吸取發(fā)達地區(qū)的先進技術和經(jīng)驗，但各個地區(qū)實際情況各不相同，學習先進的前提應是把握自身，這樣才能在引進先進的同時，將發(fā)達地區(qū)的各種生產(chǎn)模式和管理制度消化吸收，最終內(nèi)化為引領自我發(fā)展的行動指南。

西部民族地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)差距較大，發(fā)達地區(qū)的援助從某種程度上，可能轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)轉移，而這些被轉移的產(chǎn)業(yè)多半處于較低層次，不再適應發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，卻往往剛好可以利用民族地區(qū)的優(yōu)勢，開發(fā)民族地區(qū)的市場，受到民族地區(qū)的歡迎。這些產(chǎn)業(yè)包括制造業(yè)、加工業(yè)等，能在一段時間內(nèi)開發(fā)民族地區(qū)的潛力，帶來較為迅速的發(fā)展，但同時，隨著產(chǎn)業(yè)轉移的還有環(huán)境成本，從長期效益來看，這樣的轉移是有失公平的。民族地區(qū)要有自力更生的勇氣和眼光，才能在新一輪產(chǎn)業(yè)轉移中找準方向，守住底線，在吸收資金和資源的同時吸取教訓，以較小的環(huán)境成本獲得更多的收益。

最后，從一個民族發(fā)展的角度講，民族精神是支撐民族發(fā)展的動力，而自力更生的內(nèi)在意識就是促進民族繁榮的精神基礎。自力更生與艱苦奮斗是密切聯(lián)系的兩種精神狀態(tài)，只有講求自力更生、艱苦奮斗，才能時刻提醒人民不斷增強自我發(fā)展能力，上下一心齊奮斗、齊創(chuàng)造，只有真正調(diào)動起當?shù)馗髯迦嗣竦姆e極性、主動性和創(chuàng)造性，才能有效實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。國家和發(fā)達地區(qū)的援助是有限的，單憑援助求發(fā)展的模式是受束縛且不持續(xù)的，要實現(xiàn)真正意義上的民族繁榮還得依靠各民族自身的力量，創(chuàng)造適合民族地區(qū)發(fā)展的良性機制，走出一條屬于西部民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展道路。

［1］全國民族自治州統(tǒng)計信息聯(lián)絡會.全國少數(shù)民族自治州統(tǒng)計提要［R］.2004年度云南省怒江傈僳族自治州數(shù)據(jù)暫缺.

［2］中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.2005中國中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告［M］.北京:科學出版社，2005.188.

［3］唐海燕.WTO環(huán)境規(guī)則與我國西部民族地區(qū)環(huán)境保護制度的完善［J］.民族學刊，2011，（7）.

［4］國家發(fā)改委官員解讀西部大開發(fā)十二五規(guī)劃［N］.人民日報，2012-02-21.

［5］劉先照.中國共產(chǎn)黨主要領導人論民族問題［M］.北京：民族出版社，1994.252.