金繼梅

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215000）

隨著改革開放市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)和加快，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效披紅掛彩，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后卻是急劇累積和迅猛增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)。全國(guó)各地、各層級(jí)的地方政府早已債臺(tái)高筑，深陷債務(wù)危局之中。地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與債務(wù)累積實(shí)則呈現(xiàn)出“地方政府‘債務(wù)與政績(jī)齊飛’，銀行‘呆賬共危機(jī)一色’的詭異畫面。”［1］這勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響各級(jí)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展，潛伏著巨大的債務(wù)危機(jī)和誠(chéng)信危機(jī)，并有可能進(jìn)一步演化為金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)。尤其在中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型社會(huì)，一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)，就可能造成金融風(fēng)波，摧毀改革開放建立起來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體系。因此，正視地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，重視其影響，分析其背后的原因，以求化解之道已迫在眉睫。

地方政府債務(wù)走到今天背后原因是多種多樣的，不過制度資源供給的不足與這脫不了干系，因?yàn)椤罢鍪裁?、做多少在很大程度上取決于政府行為的約束機(jī)制?！保?］如果我們?cè)噲D更深入地理解債務(wù)危機(jī)的深層原因及后果，我們不得不將制度方面納入考察的范圍。鄧小平曾經(jīng)深刻地指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！保?］制度也是理解當(dāng)下中國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)的關(guān)鍵，如今我國(guó)地方政府行為異化，地方政府債務(wù)惡性積累根源于我國(guó)制度失效、制度短缺，正是制度建設(shè)的失范為地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng)、不合理舉債提供了可乘之機(jī)。

一、地方政府債務(wù)運(yùn)作制度供給不足的表現(xiàn)

在地方政府債務(wù)具體運(yùn)行中的制度缺失的現(xiàn)象隨處可見，數(shù)量少質(zhì)量也差，具體表現(xiàn)在：

（一）地方債務(wù)運(yùn)行的制度資源的稀缺性

地方政府為了本級(jí)政府政績(jī)和官員升遷具有為經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行舉債的偏好，這在現(xiàn)有制度限制不足的特有預(yù)算約束軟環(huán)境中得以實(shí)現(xiàn)。目前，針對(duì)地方政府融資的對(duì)應(yīng)法律網(wǎng)尚未編織，相關(guān)的《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》存在不少制度漏洞，具體表現(xiàn)為：

首先，舉債權(quán)到底在誰并無法律明文規(guī)定。這緣于在上下級(jí)政府之間，并在政府各部門之間，誰具體行使產(chǎn)權(quán)，誰從中受益，如何劃分這種收益，中國(guó)并沒有完善的公產(chǎn)制度進(jìn)行界定。這種財(cái)政財(cái)權(quán)的模糊性為地方政府提供了廣泛的權(quán)力空間，從中攫取了可觀的租金。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者持有相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為尋租活動(dòng)的根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清晰。相反，“只要產(chǎn)權(quán)得到清晰的界定，就無租可尋。”［4］而且我國(guó)事實(shí)也證明了，政府間的機(jī)會(huì)主義行為總是發(fā)生在財(cái)政產(chǎn)權(quán)較模糊的領(lǐng)域。中國(guó)地方政府的債務(wù)，地方官員總是更多地強(qiáng)調(diào)固有制度轉(zhuǎn)型和財(cái)政分配原因引起的被動(dòng)負(fù)債，其實(shí)更為根本的是各級(jí)政府的自身利益訴求，在現(xiàn)有財(cái)政產(chǎn)權(quán)制度下進(jìn)行可支配資源的爭(zhēng)奪。

其次。地方政府債務(wù)資金的具體投放和使用并無明文規(guī)定，布坎南認(rèn)為，“為了實(shí)現(xiàn)謹(jǐn)慎的財(cái)務(wù)管理，存在著有關(guān)財(cái)務(wù)責(zé)任方面的一些準(zhǔn)則?！保?］他指出籌措資金、發(fā)行債券必須限制在支出需求在時(shí)間上很緊的那些情況下，而且在每種情況下借款必須伴隨著一個(gè)預(yù)定的償債計(jì)劃。易言之，地方政府在非常特殊緊急的時(shí)候才應(yīng)該借債，這些融通來的資金更應(yīng)用于緊急的公共需求。但由于地方政府存在角色認(rèn)知錯(cuò)誤，直接干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，甚至介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，進(jìn)行貸款、投資，間接地通過受益承諾、貸款擔(dān)保等方式引進(jìn)資本，如若虧損，最終的債務(wù)都會(huì)成為地方政府的負(fù)擔(dān)，使得債務(wù)資金最終背離初衷，不僅起不到經(jīng)濟(jì)積累作用，反而更惡化了地方政府債務(wù)。

再次，還有一種是程序性體制的欠缺，比如對(duì)政府舉債計(jì)劃的規(guī)劃、論證、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等流程的規(guī)定不清晰。

（二）地方政府債務(wù)制度內(nèi)部的不協(xié)調(diào)性和不穩(wěn)定性

政府曾制定過的許多過度性的適應(yīng)一定時(shí)期的各種制度，隨著時(shí)空發(fā)展并沒有做出調(diào)整反而逐漸定型化，表現(xiàn)出很強(qiáng)的慣性和惰性，與當(dāng)下時(shí)空事件發(fā)生錯(cuò)位，這是制度設(shè)計(jì)實(shí)施過程中產(chǎn)生的制度意外。新舊制度之間難以有效整合，甚至于新舊制度發(fā)生沖突，但“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的?！保?］制度體系內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)性，使得各種制度名有實(shí)無。地方政府制度的易變性也是造成現(xiàn)行債務(wù)不可忽視的因素，這種易變性的主動(dòng)權(quán)主要由中央政府把持，因?yàn)椤爸醒胝莆樟说胤秸娜耸麓髾?quán)、地方官員的升遷，于是中央政府可以利用自己在與地方政府討價(jià)還價(jià)中的優(yōu)越地位，出于自身和全局的考慮隨時(shí)都有可能改變博弈規(guī)則，規(guī)則的改變可能會(huì)改變所有參與博弈的利益相關(guān)者的策略選擇。”［7］中央政府對(duì)于制度隨時(shí)可能的重新制定和解釋權(quán)，使得各級(jí)地方政府及其官員對(duì)于中央政策難以產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，地方政府基于自身特殊的利益結(jié)構(gòu)和效用目標(biāo)，會(huì)傾向于充分利用其同上級(jí)政府之間所存在的信息不對(duì)稱千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大其行為的自主空間。在還沒有建立起一種有效的監(jiān)督、控制機(jī)制的情況下，地方政府的這種行為取向最終得以自我強(qiáng)化。于是盡最大可能地用足時(shí)下對(duì)自己有利的政策，故意規(guī)避對(duì)自己無益甚至不利的政策，在新舊政策之間尋找空間。

（三）地方政府債務(wù)運(yùn)作現(xiàn)有制度的失范性

現(xiàn)存地方政府債務(wù)中某些制度設(shè)計(jì)不僅起不到限制地方政府發(fā)債的作用，甚至逆向激勵(lì)其舉債行為。

首先，分稅制改革，起到了促進(jìn)中央稅收增加，穩(wěn)定全國(guó)經(jīng)濟(jì)的效果，但也造成了財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移而轉(zhuǎn)移支付又不到位的后果，這直接影響到了地方政府的財(cái)力，造成基層政府財(cái)政困難的局面。收支不平衡的地方政府又承擔(dān)大量公共事務(wù)支出。雖然我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)債、不列赤字，但為維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加上官員為個(gè)人升遷，要出“政績(jī)”，要上各種各樣的項(xiàng)目，需要大量的資金，當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入難以平衡支出需要時(shí)，地方政府除了通過壓縮本級(jí)公共服務(wù)支出以及“跑部錢進(jìn)”外，最好依靠轄區(qū)資源來賺取預(yù)算外支出，通過盈利性擔(dān)保進(jìn)行各種招商引資，以及征地拆遷，等到債務(wù)積重難返時(shí)又走上了賣地還債的迷途。因此必須重視現(xiàn)有預(yù)算財(cái)政收入分配體制的改革，增加地方財(cái)政在收入分配中的比重，糾正現(xiàn)在的中央和地方財(cái)政“頭重腳輕”的收入分配格局。

其次，地方政府政績(jī)考核評(píng)估機(jī)制側(cè)重于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核機(jī)制和官員晉升中的唯GDP論英雄的標(biāo)準(zhǔn)扭曲了地方政府的行為。選拔委任機(jī)制下，決定干部選拔任用的決策權(quán)高度集中于上級(jí)組織，特別是上級(jí)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)人手中，為討好上級(jí)，獲得升遷機(jī)會(huì)，快速創(chuàng)造明顯的政績(jī)，各級(jí)地方政府開始了以形象工程、獲利性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的城市經(jīng)營(yíng)建設(shè)，在缺乏財(cái)政支持的情況下紛紛走上了舉債“升官發(fā)財(cái)”的道路。

二、地方政府債務(wù)制度化建設(shè)中的難題

制度從創(chuàng)設(shè)到基本完善是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過程，這其中有眾多難以回避的難題必須引起重視和思考。

（一）表層技術(shù)問題

前文已分析論述了制度缺失和失范是導(dǎo)致如今地方債務(wù)的體制根源，所以化解危機(jī)首先要從制度入手進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)，但制度設(shè)計(jì)過程中有諸多技術(shù)難題，比如財(cái)政金融體制，投融資體制該如何設(shè)計(jì)；政府橫向、縱向、自身職能邊界這也是一個(gè)常說常新卻一直沒有定論的問題；社會(huì)監(jiān)督、制約體制也由于現(xiàn)在市民社會(huì)的弱小難以真正運(yùn)轉(zhuǎn)；關(guān)于地方政府績(jī)效和官員政績(jī)的考核制度也因?yàn)榫唧w考核標(biāo)準(zhǔn)難以確定，考核指標(biāo)難以量化和考核方法的選擇等一系列問題。

（二）固有制度受益群體的阻撓

除了表層的制度設(shè)計(jì)問題，制度與利益的密切相關(guān)性也是不容忽視的，即制度是否被所有相關(guān)利益者普遍遵守，甚至成為某種程度的共識(shí)或價(jià)值觀，是制度設(shè)計(jì)能否成功的關(guān)鍵?，F(xiàn)存制度背后的既得利益集團(tuán)和既得利益者，憑借手中握有的資本權(quán)力，要挾和限制著地方政府的行為，并影響地方政府對(duì)制度改革的關(guān)注程度和投入力量，甚至?xí)钃蠈?duì)其不利的制度改革的進(jìn)行，還在改革路途中設(shè)置障礙。在中國(guó)的社會(huì)大環(huán)境中權(quán)貴、官商結(jié)合的現(xiàn)象歷史悠久，見之普遍，所以撕裂這種結(jié)合也有相當(dāng)?shù)碾y度，地方政府債務(wù)制度化建設(shè)必須加強(qiáng)對(duì)資本權(quán)力的制約，撕裂官商結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)。

（三）深層國(guó)家體制問題

我國(guó)是單一制并以集中為主的政治體制，這是任何制度改革不容抵觸的底線。這一底線的存在也在一定程度上影響了制度改革的徹底性，要求我們?cè)诟母镏斜３种?jǐn)慎的態(tài)度、把握適度的分寸。理論上講，要想真正監(jiān)督地方政府的不法舉債行為，首先改革現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制，使地方政府分享更多財(cái)稅收入，但又必須保證中央的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。其次，完善干部考核選拔機(jī)制，最好實(shí)現(xiàn)民選直推，但中央要保證自己對(duì)于現(xiàn)任官員的了解和控制。最后，破除中央對(duì)地方債務(wù)兜底的怪象，學(xué)習(xí)日本，對(duì)地方政府實(shí)行破產(chǎn)清算，但在單一制體制下，中央政府不可能擺脫最終的擔(dān)保償債責(zé)任，這些都是中國(guó)的體制和國(guó)情對(duì)改革邊界的界定。

三、地方政府公債制度化設(shè)計(jì)的基本思路

地方政府的高負(fù)債率成為一把懸在頭頂上的利劍，威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，2012年要“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范”。秉承總理的指示讓政府走出靠舉債過日子的泥潭，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施制度化管理，建立健全地方政府債務(wù)制度體系。不過公債制度建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，不是心理、政策上重視就會(huì)起作用的，還需要企業(yè)、單位、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、個(gè)人的積極參與，也需要社會(huì)、輿論的有效監(jiān)督。

（一）修正、革除現(xiàn)有制度體系的不足和流弊

我國(guó)現(xiàn)行基層財(cái)政體制的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政分配的縱向不公平造成基層政府財(cái)政困難；二是財(cái)政分配的橫向不公平形成的區(qū)域間財(cái)力差距導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的不公平。分稅制改革形成了中央財(cái)政集權(quán)的同時(shí)卻沒有調(diào)整支出責(zé)任，沉重的責(zé)任和不充分的轉(zhuǎn)移支付的結(jié)合，不僅造成了地區(qū)間公共服務(wù)水平的巨大差距，也導(dǎo)致了基層政府的財(cái)政困難。而基層政府為保持運(yùn)轉(zhuǎn)，只能想方設(shè)法開源節(jié)流。所以，必須重新考量和優(yōu)化財(cái)政制度和政府之間的財(cái)政關(guān)系。此外，官員考核機(jī)制也存在明顯問題，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的地方政府及干部績(jī)效考核機(jī)制，細(xì)化、量化相關(guān)指標(biāo)，不僅要重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也要加大生態(tài)建設(shè)、福利建設(shè)等的權(quán)重。針對(duì)地方債務(wù)優(yōu)化管理的需要，中央政府應(yīng)盡快明確有關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，以此傳達(dá)一種重視地方政府債務(wù)全面管理的信息，并盡快制定地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見。官員考核指標(biāo)體系科學(xué)完善化，將債務(wù)管理納入地方政府績(jī)效考核體系，設(shè)計(jì)一套針對(duì)地方政府債務(wù)管理績(jī)效考核專項(xiàng)指標(biāo)體系，視減債為其明顯的政績(jī)，以此來強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理動(dòng)力。

（二）補(bǔ)充完善公債制度的空缺

授予并承認(rèn)地方政府舉債的權(quán)力，并明確劃分各級(jí)地方政府的債務(wù)權(quán)責(zé)，明確舉債條件。嚴(yán)格限制債務(wù)資金的使用范圍，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，切實(shí)保證債務(wù)資金得到合理合法的使用。制定一套合理恰當(dāng)?shù)闹贫纫龑?dǎo)、規(guī)范地方政府債務(wù)規(guī)劃、論證、審核、核準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等一系列運(yùn)作活動(dòng)。至為關(guān)鍵的是建立健全地方政府債務(wù)償還機(jī)制。首先，要為在一定時(shí)期內(nèi)支付政府債務(wù)的利息和償還本金而確立一個(gè)富有特色的收入項(xiàng)目；第二，必須強(qiáng)制性地指導(dǎo)債務(wù)本身的使用；第三，要使政府保持持續(xù)為上面特設(shè)的收入項(xiàng)目不斷積累收入，并指定用于這些目的，直至所有債務(wù)全部還清。從每年的財(cái)政收入中提取償還金，并健全地方政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫制度，對(duì)項(xiàng)目來源、動(dòng)態(tài)管理等，使項(xiàng)目庫與年度投資計(jì)劃相銜接。最后，還要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和債務(wù)監(jiān)管機(jī)制同時(shí)落實(shí)到位，采取直接監(jiān)管和間接監(jiān)管兩種方式的結(jié)合。重視市場(chǎng)約束，規(guī)則運(yùn)作和行政監(jiān)管等多種方式的結(jié)合。

（三）調(diào)整相關(guān)主體之間的利益關(guān)系

首先，劃清政企界限。各級(jí)政府應(yīng)回歸公共服務(wù)和管理的本色，退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，做好“守夜人”的工作，脫掉“經(jīng)營(yíng)型政府”的袍服，一心一意搞管理、做服務(wù)。其次，明晰銀政關(guān)系，保持金融銀行體系的獨(dú)立性，這是政府硬預(yù)算約束的關(guān)鍵因素。避免再出現(xiàn)中國(guó)國(guó)有銀行和地方政府之間那種經(jīng)典的借貸錯(cuò)配，即沒有償債意識(shí)的債務(wù)人和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不敏感的借款人的結(jié)合，以免地方債務(wù)之火，殃及銀行信貸之魚。再次，調(diào)整中央與地方間政府職責(zé)，增強(qiáng)地方政府的債務(wù)危機(jī)意識(shí)。雖說在單一制政府體制下，中央政府不可能擺脫最終貸款人角色，但必須建立地方政府債務(wù)償還失信懲罰機(jī)制，減少中央政府最后對(duì)地方政府債務(wù)兜底的責(zé)任，規(guī)范地方政府的財(cái)政收支關(guān)系，并消除地方政府對(duì)上級(jí)政府無償救助的預(yù)期。

（四）保持制度的內(nèi)部協(xié)調(diào)穩(wěn)定性和貫徹落實(shí)

中國(guó)現(xiàn)在的地方政府債務(wù)危機(jī)可以說是制度資源不足的原因，但也有在制度方面落實(shí)不力的關(guān)系，很多制度寫在紙上，掛在墻上，說在嘴上，就是得不到執(zhí)行落實(shí)。世界銀行在（2020年的中國(guó)）報(bào)告中對(duì)于我國(guó)的制度執(zhí)行情況表示了擔(dān)憂，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的情況不是缺少制度和法律，而是執(zhí)行不力，在財(cái)政領(lǐng)域，具體實(shí)施的法律規(guī)范卻不同于紙上的制度規(guī)范。因此，必須在保證制度體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和相對(duì)穩(wěn)定性的前提下，使地方政府公債制度走上再制度化的道路，使制度最終從束之高閣的靜默文本轉(zhuǎn)換成實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的行動(dòng)實(shí)踐，規(guī)范由口頭約束轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)制力，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的最終理想。

［1］時(shí)紅秀.財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)地方政府的債務(wù)［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

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