王 婷，羅世榮，張世梅

（重慶大學(xué)城市科技學(xué)院，重慶 402167）

濕地是介于陸地生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)之間的過渡性自然綜合體，它與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，被譽為“地球之腎”、“生命搖籃”、“物種基因庫”等，是自然界生物多樣性最豐富的自然景觀和人類最重要的生存環(huán)境。

濕地生物多樣性即濕地所有生物種類、種內(nèi)遺傳變異和他們的生存環(huán)境的總稱，是濕地所有的植物、動物和微生物物種及其所擁有的基因，各物種之間及其與環(huán)境之間的相互作用所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程。濕地生物多樣性的類型通常認為有三個層次，即遺傳多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性［1］。濕地生物多樣性物種十分豐富，蘊藏了豐富的遺傳資源。從《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》到《生物多樣性公約》再到《卡塔赫納生物安全議定書》等國際性法律文件的生效，特別是《濕地公約》的生效，都體現(xiàn)了國際社會對生物多樣性保護的關(guān)注。雖然我國還未出臺專門的濕地生物多樣性保護立法，但長期以來，中國政府在濕地生物多樣性保護方面進行了不懈的努力，認真履行《濕地公約》的義務(wù)，加強濕地自然保護區(qū)建設(shè)，維護濕地生物多樣性，保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物和基因資源，并制定了《中國自然保護綱要》、《中國生物多樣性保護行動計劃》，確定了生物多樣性保護的方針、戰(zhàn)略以及重點領(lǐng)域和優(yōu)先項目。目前，我國已有黑龍江、甘肅、江西等個別省份在濕地保護立法方面率先邁開了步伐，為國家濕地保護立法和其他地區(qū)的地方立法提供了經(jīng)驗和參考?，F(xiàn)代經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的形勢和保護濕地的艱巨任務(wù)，都迫切要求國家開展?jié)竦乇Ｗo專門立法，對濕地保護管理以及地方濕地保護立法工作進行規(guī)范和指導(dǎo)。

一、我國濕地生物多樣性法律保護現(xiàn)狀及問題

我國有3620萬公頃的天然濕地，蘊育著極為豐富、具有全球意義的生物多樣性。我國是世界上濕地資源最豐富的國家之一，濕地面積居亞洲第一位、世界第四位。在《濕地公約》中所規(guī)定的天然濕地和人工濕地在我國境內(nèi)均有分布。同時我國還有世界上獨一無二的青藏高原濕地。從具有全球重要意義的濕地類型上講，我國濕地大致可劃分為四片，即三江平原沼澤濕地，沿海灘涂濕地，湖泊濕地以及若爾蓋沼澤濕地。我國已建立的濕地自然保護區(qū)有353處，其中扎龍、向海、鄱陽湖、洞庭湖、鳥島、東寨港、米埔等7處濕地自然保護區(qū)被第一批列入國際重要濕地名錄，現(xiàn)在我國已有30處濕地被列入國際重要濕地名錄。

（一）我國濕地生物多樣性法律保護現(xiàn)狀

我國是國際濕地組織的締約國，我國政府于1992年正式加入《濕地公約》和《生物多樣性公約》，并將中國濕地保護與合理利用列入《中國21世紀(jì)議程》和《中國生物多樣性保護行動計劃》的優(yōu)先發(fā)展項目。目前，我國涉及濕地保護的立法包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國水法》等多部法律，《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等多部行政法規(guī)，地方立法包括《黑龍江省濕地保護條例》、《甘肅省濕地保護條例》和《江西省鄱陽湖濕地保護條例》等九個省的地方保護條例。但我國的濕地生物多樣性仍受到了一定程度的破壞，無論從履行《濕地公約》成員國的國際義務(wù)方面，還是從保護我國濕地及其生物多樣性資源方面，都必須通過法律手段對之加以保護。

（二）我國濕地生物多樣性法律保護存在的問題

1.濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護問題。濕地生態(tài)系統(tǒng)是目前世界上唯一有公約保護的生態(tài)系統(tǒng)，即1971年在拉姆薩爾簽署的《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》 （簡稱《濕地公約》）。制定法律法規(guī)的目的，就是為了使圍繞調(diào)整對象產(chǎn)生的各種社會關(guān)系在法律的規(guī)范下達成協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。從我國濕地資源立法的現(xiàn)狀來看，目前尚無一部專門針對濕地資源開發(fā)、利用、保護、管理而產(chǎn)生的法律規(guī)定。對濕地保護和利用中出現(xiàn)的問題的解決，只能參照與濕地有關(guān)的其他法律政策。由于這些法律法規(guī)對“濕地”的概念缺乏有效的界定，更由于制定者有著各自的調(diào)整范圍和目的，使得其對濕地問題缺乏統(tǒng)一的專門規(guī)范，有時甚至出現(xiàn)相互沖突的規(guī)定，使得對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用出現(xiàn)一定程度的混亂，難以實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

2.濕地權(quán)屬問題。在市場經(jīng)濟條件下，只有具有明確權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)歸屬，才能形成資源的優(yōu)化配置及合理流動，而在濕地生物多樣性保護方面，明晰濕地權(quán)屬同樣是一個基本的前提。目前濕地權(quán)屬的確定主要依據(jù)《土地管理法》，但《土地管理法》有關(guān)國家土地分類中并沒有把濕地作為一個專門的土地類型，而是把濕地中的湖泊、灘涂等劃分為不同的土地類型，歸屬于不同的部門管理。由于濕地復(fù)雜的生物多樣性，濕地保護直接或間接涉及到林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、工商、海洋、農(nóng)業(yè)、土地、交通、地礦等部門，但現(xiàn)行法律沒有明確各部門之間的具體職責(zé)及協(xié)調(diào)合作等內(nèi)容。國務(wù)院規(guī)定國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護”工作，但實際上不同部門在濕地保護、利用和管理方面的目標(biāo)和利益不同，導(dǎo)致各部門之間相互爭奪或相互推諉，濕地資源多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象，從而使?jié)竦貦?quán)屬不明確，濕地生物多樣性得不到有效的保護。

3.濕地生態(tài)補償機制問題。當(dāng)前我國對生態(tài)補償?shù)难芯恐饕杏趯ι稚鷳B(tài)效益的補償，對濕地生態(tài)補償?shù)难芯縿t相對較少。在濕地生態(tài)補償機制的問題中，我們既要考慮對濕地生物多樣性的保護，又要考慮濕地周邊社區(qū)居民尤其是農(nóng)民的生存與發(fā)展，依法保護農(nóng)民的濕地權(quán)利。目前，我國主要采取劃定濕地自然保護區(qū)的就地保護方法對濕地生物多樣性進行保護，這是一種比較有利的保護手段，但這也往往對濕地周圍農(nóng)民的經(jīng)濟利益造成損失。正如臺灣學(xué)者所指出：“傳統(tǒng)保育地創(chuàng)設(shè)方式雖有維護生物多樣性之積極目的，但往往也因此剝奪了原居住地居民的生存權(quán)利，而導(dǎo)致環(huán)境之不正義。就此而言，保育地的創(chuàng)設(shè)似為雙面刃，一方面雖為達成生物多樣性的重要手段，但另一方面卻可能成為破壞環(huán)境正義的權(quán)利工具?！保?］

4.濕地環(huán)境影響評價制度不健全。環(huán)境影響評價制度旨在建立一種環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，從決策源頭避免或減輕經(jīng)濟建設(shè)對環(huán)境造成的不良影響，因而是貫徹預(yù)防為主的濕地保護原則的重要手段。濕地生態(tài)系統(tǒng)的一個重要功能就是為珍稀動植物提供棲息地，濕地動植物的分布和數(shù)量，與濕地生境有著密切的聯(lián)系，棲息地的時間變化、空間格局和過程，都對依賴濕地生存的動植物具有重要影響。因此，對濕地進行環(huán)境影響評價，是保護濕地珍稀動植物生境的良好機制。但由于人們對濕地保護的重要性和迫切性缺乏足夠的認識，目前我國尚未對濕地資源的合理利用做出有效的環(huán)境影響評價。我國濕地環(huán)境影響評價主要采取定性描述的方式，缺乏濕地效益的評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，沒有系統(tǒng)、定量的標(biāo)準(zhǔn)，對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護和合理利用未能產(chǎn)生積極影響。

二、地方濕地保護條例中有關(guān)濕地生物多樣性的保護

我國目前尚無出臺一部專門的濕地保護法，我國對濕地還正處于研究和管理的起步階段。濕地保護主要散見于相關(guān)法律法規(guī)和一些地方保護條例。截至目前我國共有九省出臺了濕地保護條例，分別是：黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、陜西、寧夏、湖南、江西、廣東。筆者結(jié)合這九省中所特有的濕地類型，選取黑龍江、甘肅、湖南、江西四省的濕地保護條例做如下比較：

（一）各省濕地保護條例有關(guān)濕地概念界定的比較

目前，我國對“濕地”一詞尚無統(tǒng)一定義。2003年6月通過的《黑龍江省濕地保護條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱濕地是指自然形成的具有調(diào)節(jié)周邊環(huán)境功能的所有常年或季節(jié)性積水地段，包括沼澤地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等，并經(jīng)過認定的區(qū)域。”同年11月通過的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱鄱陽湖濕地，是指天然形成的具有調(diào)節(jié)周邊生態(tài)環(huán)境功能的水域、草洲、洲灘、島嶼等?！蓖?1月通過的《甘肅省濕地保護條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱濕地是指本省境內(nèi)天然或人工形成的適宜喜濕野生生物生長、具有較強生態(tài)調(diào)控功能的潮濕地域。主要包括常年和季節(jié)性沼澤地、泥炭地、鹽沼地、湖泊，以及生物功能明顯的水域。”2005年7月通過的《湖南省濕地保護條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱濕地，是指適宜喜濕野生生物生存、具有較強生態(tài)調(diào)控功能的潮濕地域，包括湖泊、河流、水庫、河口三角洲、灘涂、沼澤、濕草甸等常年積水和季節(jié)性積水的地域?！币陨纤膫€條例都是地方性法規(guī)，其中黑龍江省、江西省和湖南省的條例所指濕地為“天然”濕地，而甘肅省的條例所指濕地明確包括“天然”和“人工”濕地。同時，由于上述四省均為內(nèi)陸省份，所以其濕地僅為“淡水”濕地，不包括“咸水”濕地。

由上可見，我國應(yīng)當(dāng)適用《濕地公約》之標(biāo)準(zhǔn)定義，明確濕地包括天然濕地和人工濕地，使?jié)竦乇Ｗo具有全面性和國際性。

（二）各省濕地保護條例中保護原則的比較

每一部法律或法規(guī)的出臺都有其相應(yīng)的目的和原則，立法者可從其所注重的角度或范疇來創(chuàng)建法律法規(guī)。濕地兼具經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，因此，比較我國各省出臺的濕地保護條例，可以看出各省對濕地保護的不同側(cè)重點。甘肅省和江西省濕地保護條例中對濕地保護的原則提到了“生態(tài)優(yōu)先”原則，而黑龍江省和湖南省濕地保護條例中并未涉及“生態(tài)優(yōu)先”這一原則。從有效保護濕地生物多樣性的角度來看，甘肅省和江西省濕地保護條例明確提出“生態(tài)優(yōu)先”原則，更有利于對濕地生物多樣性的保護。

濕地作為一種資源，其生態(tài)系統(tǒng)所具有的涵養(yǎng)水源、保持水土、凈污納垢、調(diào)節(jié)氣候、生物多樣性豐富等功能，這是濕地區(qū)別于一般土地的根本所在。因此，濕地獨特的生態(tài)功能要求對濕地生態(tài)價值予以特別保護。傳統(tǒng)的資源法對自然資源的利用主要是從經(jīng)濟效用的角度加以考慮，很少考慮資源的生態(tài)價值；其目的在于如何更好地對資源進行開發(fā)、利用而非保護，即便現(xiàn)在越來越多地考慮到生態(tài)因素，也只是為了在如何盡量避免對生態(tài)環(huán)境造成破壞的前提下更好地對資源加以經(jīng)濟利用，而非積極利用資源的生態(tài)功能。在此思想下的資源立法顯然與應(yīng)主要利用濕地之生態(tài)價值的立法不符合，難以起到切實的保護作用。濕地保護條例立法必須以維持濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護濕地功能和濕地生物多樣性，實現(xiàn)濕地的可持續(xù)利用為基本出發(fā)點，堅持“全面保護、生態(tài)優(yōu)先、突出重點、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的原則。

三、完善我國濕地生物多樣性法律保護的建議

（一）制定專門的濕地保護法，明確濕地定義

目前，中國從憲法到地方性法律都有關(guān)于自然保護的綜合性法律條文，但卻沒有專門的保護濕地生物多樣性的法律法規(guī)。我國急需制定和實施一部專門保護濕地生物多樣性的濕地保護法，以法律形式健全濕地監(jiān)督和管理體制，協(xié)調(diào)濕地保護與開發(fā)。立法的目的在于通過對各種社會關(guān)系的調(diào)整，以規(guī)范關(guān)系主體的行為，保護關(guān)系主體的利益，限定關(guān)系主體的權(quán)利或權(quán)力。對于中國濕地資源管理，首先應(yīng)當(dāng)立法明確與濕地相關(guān)的受調(diào)整對象的范圍，特別是受保護對象的范圍，包括對居民生活利益和國家及地方經(jīng)濟利益的保護。濕地概念直接關(guān)系到法律保護對象的范圍，因此明確濕地概念也是對濕地動植物范圍的明確。明確了調(diào)整對象的范圍，才能確定相應(yīng)的利益相關(guān)者，進而明確各主體的權(quán)利、客體的范圍，才能全面有效的保護濕地生物多樣性。鑒于《濕地公約》中對“濕地”的界定范圍較廣，有利于濕地生物多樣性的保護，并且該公約為國際社會廣泛認同，我國也是其締約國之一。因此，建議我國濕地立法采納公約中的“濕地”定義。

（二）確立濕地生態(tài)效益補償法律機制，實現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)利用

任何自然資源都是既有經(jīng)濟價值又有生態(tài)價值，兩者兼顧是現(xiàn)代資源環(huán)境法的基本精神。傳統(tǒng)資源環(huán)境法對自然資源的開發(fā)利用，主要是從經(jīng)濟角度加以考慮，很少顧及生態(tài)功能的價值，即便現(xiàn)代愈來愈多地考慮到生態(tài)因素，也只是為了在盡量避免生態(tài)破壞的前提下對資源更多地加以利用，而不是積極發(fā)揮利用資源的生態(tài)功能［3］。濕地豐富的動植物產(chǎn)品和工業(yè)原料使其具有較高的經(jīng)濟價值，但作為一個整體生態(tài)系統(tǒng)，濕地更具有維護生物棲息場所和保護生物遺傳多樣性等生態(tài)價值，而這正是濕地區(qū)別于一般土地的根本所在。發(fā)揮濕地的經(jīng)濟效益要以濕地生態(tài)保護為前提，最大限度地發(fā)揮其生態(tài)系統(tǒng)的各種功能和效益，建立起濕地生物多樣性保護和經(jīng)濟利益之間的法律衡平機制。用經(jīng)濟補償?shù)氖侄魏侠硐拗茲竦亻_發(fā)與利用，從而保護濕地動植物生境，使?jié)竦厣锒鄻有员Ｗo和濕地資源可持續(xù)利用得到和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）預(yù)防為主，健全濕地影響評價制度

濕地具有獨特的生態(tài)價值，這種生態(tài)價值在整個生態(tài)系統(tǒng)中是無以替代的，濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞將給人類和自然造成災(zāi)難性的后果。因此，濕地的生態(tài)價值具有優(yōu)先地位。環(huán)境影響評價是貫徹預(yù)防為主原則，防患于未然的一個重要制度。落實好環(huán)境影響評價制度，要求必須從涉及到濕地的開發(fā)和建設(shè)項目制定計劃階段就開始實施，而不是在開發(fā)項目的實施階段著手進行，對那些有可能對濕地環(huán)境造成不利影響的項目要研究替代性的方案，并且在環(huán)評過程中自始至終貫徹民主的原則，遵守環(huán)境行政程序的規(guī)定。我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度存在的一個重大缺陷即未規(guī)定替代方案。在缺乏替代方案的情況下，環(huán)境影響評價只能就擬議項目對環(huán)境可能造成的影響進行分析、預(yù)測、評價，然后提出相應(yīng)的對策措施，而不能在擬議項目以外考慮其他更加有利于從源頭避免或減少環(huán)境污染或破壞的環(huán)境友好型方案［4］。因此，我國制定濕地保護法時應(yīng)明確規(guī)定濕地開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度中，必須考慮替代方案。此外，由于濕地開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價是一項技術(shù)性很強的工作，濕地生物多樣性的保護、管理與開發(fā)，只有依靠先進的科技作支撐才能對濕地生物多樣性資源的調(diào)查、監(jiān)測、恢復(fù)、演替規(guī)律進行深入的研究，這就要成立專家系統(tǒng)，強化科學(xué)研究。應(yīng)該應(yīng)用3S系統(tǒng)即現(xiàn)代遙感監(jiān)測系統(tǒng)（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）建立濕地生物多樣性的資料數(shù)據(jù)庫，對已知的濕地生物多樣性資源建立模型庫和標(biāo)本庫，關(guān)注發(fā)展趨勢，把握動態(tài)模型，促進信息交流，確定評價指標(biāo)體系，為生物多樣性的保護和可持續(xù)開發(fā)提供科學(xué)依據(jù)［5］。

（四）履行《濕地公約》義務(wù)，加強國際間合作

1971年在伊朗拉姆薩爾簽署的《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》 （簡稱《濕地公約》或Ramsar公約），是目前國際上有關(guān)濕地保護最重要的條約。截至2008年10月，共有158個締約方。我國政府與1992正式加入該公約，《濕地公約》序言中指出：“承認季節(jié)遷徙中的水禽可能超越國界，因此被視為國際資源。相信遠見卓識的國內(nèi)政策與協(xié)調(diào)一致的國際行動相結(jié)合能夠確保對濕地及其動植物的保護?！币虼?，加強國際合作對濕地生物多樣性保護具有舉足輕重的作用。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，并無國界之分，生物多樣性保護不能單靠一國之力，各締約國乃至全世界應(yīng)建立起一種廣泛而深遠的合作關(guān)系。特別是目前我國在濕地生物多樣性保護方面的法律體系尚不健全，加強與完善我國濕地立法不僅要結(jié)合本國的實際情況，還要借鑒其他國家有關(guān)濕地立法的技術(shù)和濕地保護中的法律制度［6］。認真履行《濕地公約》規(guī)定的義務(wù)，加強我國與國際間的合作，借鑒西方一些國家的保護經(jīng)驗，引進國外先進科學(xué)技術(shù)與濕地保護理念，有助于我國對濕地生物多樣性保護的研究方面取得有效進展。

四、結(jié)語

生物多樣性保護是我國建設(shè)服務(wù)型政府的新職能。人類生存離不開生物多樣性。沒有濕地動物和植物，人類就無法生存。從某種意義上說，現(xiàn)代人類生活水平的提高是建立在發(fā)展?jié)竦貏又参锒鄻有缘幕A(chǔ)上。如果說植樹造林是在修補地球之“肺”，那么保護濕地是在滋潤地球之“腎”。濕地的管理和保護涉及到土地、水、生物、礦產(chǎn)等多種自然資源，而且還涉及到經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境等各個方面。我國政府應(yīng)當(dāng)立足于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，對濕地生態(tài)系統(tǒng)的各個組成部分，綜合考慮社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境的需要和價值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調(diào)節(jié)機制，來解決資源利用、生態(tài)保護等問題，突出濕地生物多樣性保護和生態(tài)平衡，以達到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境的多元惠益，使?jié)竦厣锒鄻有员Ｗo和濕地資源的可持續(xù)利用得到協(xié)調(diào)發(fā)展。在我國生態(tài)保護工作的過程中，把濕地生物多樣性保護作為工作的重點之一，是造福人類，惠及全球的偉大事業(yè)。

［1］趙魁義.濕地生物多樣性保護［M］.北京:中國林業(yè)出版社，2008.14.

［2］李永展.環(huán)境正義與生物多樣性的共生策略——達娜伊谷案例分析［J］.建筑與規(guī)劃學(xué)報，2006，（7）:19-25.

［3］桑景拴.淺議我國濕地管護立法［J］.濕地科學(xué)與管理.2006，（2）:52

［4］Sarah Hoyle，Shahed Power，Simon Hutchinson.Environmental Impact Assessment in the People’s Republic of China:A Case Study of the Shanghai Second Sewerage Project.The Environmentalist.Volume 19，Number 3，September 1999，pp.251-257

［5］顏俊.中國濕地生物多樣性資源的保護及其可持續(xù)開發(fā)［J］.貴州教育學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)），2006，（4）:92-93

［6］黃德林.自然遺產(chǎn)保護法研究［M］.北京:中國科學(xué)社會出版社，2006.148.