周連根

網(wǎng)格化管理是新形勢下我國基層社會管理體制的一種創(chuàng)新。網(wǎng)格化管理模式通過工作機(jī)制創(chuàng)新，完善了黨和政府的群眾工作途徑，提升了政府的公共服務(wù)能力，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。從基層維穩(wěn)的視角來看，網(wǎng)格化管理對我國長期以來的基層維穩(wěn)工作具有重要意義。如何以網(wǎng)格化管理為切入點(diǎn)，建立基層維穩(wěn)的長效機(jī)制，是實(shí)際工作者和理論研究者應(yīng)當(dāng)關(guān)注的議題。

一、基層維穩(wěn)中網(wǎng)格化管理的探索

網(wǎng)格化管理是我國基層社會管理創(chuàng)新的一種探索。國內(nèi)的網(wǎng)格化管理探索以北京市東城區(qū)為代表，北京市東城區(qū)在2004年就提出了“網(wǎng)格化管理”的理念。北京市東城區(qū)17個(gè)街道、205個(gè)社區(qū)被劃分為589個(gè)社會管理網(wǎng)格，平均每個(gè)社區(qū)被劃分為2到5個(gè)網(wǎng)格。每個(gè)網(wǎng)格里配置網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格司法工作者和網(wǎng)格消防員。東城區(qū)針對社會安全穩(wěn)定存在的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，充分運(yùn)用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術(shù)，以責(zé)任制為依托，以社會各人群的管理為重點(diǎn)，合理劃分網(wǎng)格管理單元，綜合考慮“地、物、情、事、組織”等因素，進(jìn)行精細(xì)化管理。

浙江省舟山市借鑒北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)，于2007年提出“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層社會管理模式。在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)格局的前提下，浙江省舟山市以尊重傳統(tǒng)、著眼發(fā)展、便于服務(wù)和管理為原則，以自然村和相對集中居住區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以家庭為基本單位，將100—150戶家庭劃定為一個(gè)網(wǎng)格，對應(yīng)每一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)的群眾設(shè)置服務(wù)團(tuán)隊(duì)，通過整合公共服務(wù)資源對網(wǎng)格內(nèi)居民進(jìn)行多元化、精細(xì)化、個(gè)性化服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)基層穩(wěn)定的目標(biāo)。

在以社會管理創(chuàng)新維護(hù)社會穩(wěn)定的背景下，河南省鄭州市2011年以上街區(qū)網(wǎng)格化管理的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，開始建立“堅(jiān)持依靠群眾、推進(jìn)工作落實(shí)”的長效機(jī)制，進(jìn)行網(wǎng)格化管理。鄭州市網(wǎng)格化管理體系按照“網(wǎng)絡(luò)覆蓋、條塊融合、責(zé)權(quán)明晰”的原則，明確一個(gè)目標(biāo)、堅(jiān)持兩個(gè)原則，構(gòu)建“三級網(wǎng)格、四級平臺、五級聯(lián)動(dòng)”的工作格局。一個(gè)目標(biāo)是努力營造穩(wěn)定、有序、和諧的發(fā)展環(huán)境和群眾生活環(huán)境。兩個(gè)原則是堅(jiān)持低成本、高效率和可持續(xù)的原則。三級網(wǎng)格是以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單元，劃分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))和村組(樓院、街區(qū))三級網(wǎng)格，對每級網(wǎng)格進(jìn)行定人、定崗、定責(zé)、定獎(jiǎng)懲。四級平臺是建立市、縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))四級聯(lián)網(wǎng)的社會公共管理信息平臺，每一級平臺既是一個(gè)基層信息數(shù)據(jù)平臺，也是一個(gè)工作指揮、處置、監(jiān)督平臺，對市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)中存在的問題按照職責(zé)范圍實(shí)行逐級發(fā)現(xiàn)、逐級辦理、逐級報(bào)告。五級聯(lián)動(dòng)是通過市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)、村組上下五級連動(dòng)，構(gòu)建“事事有人管、人人都負(fù)責(zé)”的新格局。

從我國網(wǎng)格化管理的實(shí)踐發(fā)展來看，網(wǎng)格化管理的實(shí)質(zhì)是創(chuàng)新社會管理機(jī)制，推進(jìn)人、財(cái)、物、權(quán)、責(zé)全面下沉，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)，維護(hù)基層社會穩(wěn)定，其基本特征是以社區(qū)為載體，管理與服務(wù)相結(jié)合，致力于構(gòu)建無縫隙的服務(wù)型政府。

其一，網(wǎng)格化管理以社區(qū)為載體，打通基層維穩(wěn)中政府垂直部門與職能部門之間的分割。網(wǎng)格化管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元?jiǎng)澐志W(wǎng)格，其最小的網(wǎng)格定位在社區(qū)，人力、物力和財(cái)力都向社區(qū)傾斜，改變了以往社區(qū)存在的有責(zé)任、無資源的維穩(wěn)工作局面。網(wǎng)格化管理建立群眾工作隊(duì)，形成“縱橫交織、條塊結(jié)合、以塊為主”的格局，各縣區(qū)黨委和政府對群眾工作負(fù)全責(zé)，職能部門一把手對所聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“一崗雙責(zé)”。由此，縱向的垂直部門和橫向的職能部門在社區(qū)交匯，在面向群眾服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了融合。

其二，網(wǎng)格化管理堅(jiān)持寓管理于服務(wù)之中，消除社會不穩(wěn)定因素。管理和服務(wù)是基層政府難以把握的一對關(guān)系，在實(shí)踐中一些政府部門往往以管理代替服務(wù)，有的甚至采取一些粗暴的管理手段，給社會帶來一定的不穩(wěn)定因素。網(wǎng)格化管理從著眼于管理走向管理和服務(wù)并重，通過網(wǎng)格進(jìn)行全方位的管理和提供全方位的公共服務(wù)，為社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展創(chuàng)造了條件。如鄭州市在網(wǎng)格化管理中提升公共服務(wù)水平，重點(diǎn)開展就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)和計(jì)劃生育管理服務(wù)，最大限度地消除社會不穩(wěn)定因素。

其三，網(wǎng)格化管理體現(xiàn)了無縫隙政府的理念。無縫隙政府是以滿足公眾無縫隙的需要為目標(biāo)，在公共服務(wù)中突破科層化運(yùn)作模式，通過公共服務(wù)流程再造滿足群眾的需求。網(wǎng)格化管理致力于打造“無縫隙、全覆蓋”的管理網(wǎng)絡(luò)，將公共服務(wù)延伸到基層的服務(wù)對象，堅(jiān)持以群眾為基礎(chǔ)、以結(jié)果為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)群眾的公共需求，提供個(gè)性化、多樣化的公共服務(wù)。這種全新的社會管理理念正在推動(dòng)我國基層服務(wù)型政府發(fā)展，也在某種程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定。

二、網(wǎng)格化管理對基層維穩(wěn)的重要意義

網(wǎng)格化管理既是無縫隙政府理念在我國的實(shí)踐，也是新時(shí)期我國群眾工作的探索。從基層維穩(wěn)層面來看，網(wǎng)格化管理最大的成功經(jīng)驗(yàn)是寓管理于服務(wù)之中，做到服務(wù)全方位、信息全覆蓋，充分了解社情民意，及時(shí)化解社會矛盾，把不穩(wěn)定因素消除在萌芽之中。

第一，網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變了基層維穩(wěn)理念。在壓力型體制下，維穩(wěn)是基層政府“最大的政治”，保持一方大局穩(wěn)定成為基層黨政一把手面臨的第一政治責(zé)任，也成為衡量和檢驗(yàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力的重要標(biāo)志。目前，我國基層維穩(wěn)中存在一種“不穩(wěn)定幻象”，這種“不穩(wěn)定幻象”影響著我們對目前社會矛盾和社會沖突的看法與處理方式。在穩(wěn)定問題“一票否決”的壓力下，“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，不出事就是有本事”是一些地方基層維穩(wěn)的理念。網(wǎng)格化管理作為一種群眾工作的新方式、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的新探索，正在逐漸改變基層政府原有的維穩(wěn)理念。最早的北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理采取管理取向，浙江省舟山市網(wǎng)格化管理主要采取服務(wù)取向。這種由管理到服務(wù)的改變意味著網(wǎng)格化管理理念的根本性變化，即網(wǎng)格化管理不再是實(shí)現(xiàn)基層社會控制的手段，而是為群眾服務(wù)的方式和途徑。由此，基層維穩(wěn)理念實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)處置問題向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題轉(zhuǎn)變，從事后執(zhí)法向源頭管理服務(wù)轉(zhuǎn)變。

第二，網(wǎng)格化管理創(chuàng)新了基層維穩(wěn)機(jī)制?；鶎泳S穩(wěn)面臨的困境是如何處理社會轉(zhuǎn)型時(shí)期民眾的不同訴求以及由此引發(fā)的社會問題。在壓力型體制下，基層維穩(wěn)中形成了“嚴(yán)防死守”的工作機(jī)制，以“堵”的方式解決穩(wěn)定問題。網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵在于探索實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的機(jī)制。一些地方的網(wǎng)格化管理通過差異化職責(zé)和促進(jìn)條塊融合，健全基層信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，完善矛盾糾紛排查預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)基層矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。如浙江省舟山市通過網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)對“責(zé)任區(qū)域”內(nèi)居民及時(shí)提供全方位服務(wù)，使基層管理重心從“事后處置”向“事前預(yù)防”環(huán)節(jié)前移，基層管理重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了從社會防控向基層服務(wù)轉(zhuǎn)移。河南省鄭州市建立排查梳理、解決反饋問題的機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)管理隊(duì)通過日常走訪、日常巡查制度及時(shí)排查和協(xié)調(diào)解決轄區(qū)內(nèi)的各類問題，社區(qū)通過每日召開的民情分析會對社情民意進(jìn)行梳理分類并落實(shí)責(zé)任人辦理。

第三，網(wǎng)格化管理提升了基層維穩(wěn)能力。我國目前存在著“維穩(wěn)怪圈”:各級政府將大量的人力、物力、財(cái)力用在維穩(wěn)上，但社會矛盾和社會沖突的數(shù)量仍在不斷增加。這種現(xiàn)象從根本上源于壓力型體制下基層維穩(wěn)模式的“嚴(yán)防死守”。這不僅無助于矛盾解決，反而導(dǎo)致矛盾不斷積累并在一定條件下爆發(fā)?，F(xiàn)實(shí)的困境要求我們反思原有的基層維穩(wěn)模式，探索新的網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理以改善民生塑造社會認(rèn)同，以源頭治理化解社會矛盾，不僅提升了社會管理水平，還強(qiáng)化了基層政府的維穩(wěn)能力。北京市東城區(qū)建立“三定期、三不出”的原則，即“網(wǎng)格助理員定期巡查，小事不出網(wǎng)格;網(wǎng)格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū);街道指揮分中心定期分析，復(fù)雜糾紛不出街道”，使基層人民調(diào)解工作更加深入，化解矛盾更加高效。總之，網(wǎng)格化管理把服務(wù)民生落實(shí)到了網(wǎng)格，把排憂解難落實(shí)到了網(wǎng)格，把人民內(nèi)部的矛盾排查化解落實(shí)到了網(wǎng)格。

三、以網(wǎng)格化管理推動(dòng)基層維穩(wěn)的路徑選擇

無論是從管理取向還是從服務(wù)取向，網(wǎng)格化管理在基層維穩(wěn)中的價(jià)值都得到體現(xiàn)。我國已經(jīng)進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，其主要特征是經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化。這些特征決定社會矛盾在未來的一段時(shí)期內(nèi)仍會大量出現(xiàn)，基層維穩(wěn)的壓力依然巨大。在壓力型體制短時(shí)間內(nèi)不可能發(fā)生根本改變的情況下，網(wǎng)格化管理的探索無疑給基層維穩(wěn)提供了有益的啟示。以網(wǎng)格化管理探索基層維穩(wěn)之道，需要重點(diǎn)解決好以下三個(gè)方面的問題。

第一，以網(wǎng)格化管理推進(jìn)基層維穩(wěn)的制度化建設(shè)。我國社會管理中的很多創(chuàng)新之所以夭折，就是因?yàn)闆]有處理好制度化的問題。網(wǎng)格化管理作為一種新探索，也面臨著如何制度化的問題，以免“人走政息”。胡錦濤《在黨的十七屆五中全會上的講話》指出:“群眾工作是貫穿黨和國家工作各領(lǐng)域各方面的經(jīng)常性工作，采取臨時(shí)抱佛腳、三天打魚兩天曬網(wǎng)的態(tài)度是做不好的，必須建立健全制度、認(rèn)真執(zhí)行制度，提高規(guī)范化、制度化水平?！敝贫然褪前岩恍┕ぷ鳈C(jī)制固定下來，成為一種有約束力的規(guī)則。對于網(wǎng)格化管理而言，就要把實(shí)踐中被證明有成效的方式方法加以總結(jié)，變?yōu)槌Ｒ?guī)化和慣例化的工作，同時(shí)上升到模式層面，在更大范圍內(nèi)加以推廣。網(wǎng)格化管理不應(yīng)是一個(gè)時(shí)髦的詞語，而應(yīng)是一種經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的管理模式。為此，要建立以網(wǎng)格化管理推進(jìn)基層維穩(wěn)的長效機(jī)制。一是加強(qiáng)對網(wǎng)格化管理推進(jìn)基層維穩(wěn)機(jī)制的研究。網(wǎng)格化管理是一種探索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照抄照搬。正因如此，各地的網(wǎng)格化管理有很大的創(chuàng)新空間。在網(wǎng)格化管理探索中，各地要加強(qiáng)理論方面的研究，在無縫隙政府和服務(wù)型政府等基礎(chǔ)理論的指導(dǎo)下，研究網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)理論和操作技術(shù)方面的問題，為實(shí)際工作提供支撐。二是要對網(wǎng)格化管理探索的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。網(wǎng)格化管理在我國一些地方的積極探索之下，形成了較好的模式，取得了顯著成效。實(shí)際工作者要和理論研究者相結(jié)合，總結(jié)網(wǎng)格化管理的基本模式，并對不同模式進(jìn)行比較，不斷完善網(wǎng)格化管理模式。三是推動(dòng)非常規(guī)機(jī)制的常規(guī)化。在網(wǎng)格化管理中被證明富有成效的工作機(jī)制，如矛盾排查機(jī)制、問題化解機(jī)制等，應(yīng)作為一項(xiàng)工作制度固定下來，在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化網(wǎng)格化管理的業(yè)務(wù)流程。

第二，在網(wǎng)格化管理中實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。協(xié)同治理是一種新型的治理模式，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和治理權(quán)威的多樣性，努力尋求政府和其他公共性主體的合作路徑，期望建立一種共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)。與完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局相適應(yīng)，基層維穩(wěn)需要實(shí)現(xiàn)由單一治理模式到多元共治模式的轉(zhuǎn)變。這就要求在基層維穩(wěn)中突破黨委和政府主導(dǎo)的單一模式，實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)中的協(xié)同治理。具體到網(wǎng)格化管理，也就是在網(wǎng)格化管理中建立協(xié)同治理機(jī)制，其中調(diào)動(dòng)群眾的積極性、防止管理和服務(wù)脫離群眾的危險(xiǎn)，成為網(wǎng)格化管理推動(dòng)基層維穩(wěn)的關(guān)鍵。一是鼓勵(lì)社會組織參與基層維穩(wěn)。在基層維穩(wěn)中，不能只靠黨委和政府，各類社會組織也應(yīng)承擔(dān)重要的責(zé)任。這類組織處于社會基層，與人民群眾的接觸最直接、最廣泛，因而能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會生活中的矛盾和問題，有效解決群眾在生產(chǎn)和生活中遇到的難題，從而最大限度地促進(jìn)社會和諧。二是完善聯(lián)戶代表制度。在網(wǎng)格化管理中要建立群眾參與機(jī)制，突出群眾的主體性，通過家庭代表選舉聯(lián)戶代表參與基層維穩(wěn)，充分發(fā)揮聯(lián)戶代表在決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面的作用。三是提高群眾服務(wù)的專業(yè)化水平。在網(wǎng)格化管理中一般都建立網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)或群眾工作隊(duì)，這些服務(wù)團(tuán)隊(duì)由各部門的工作人員構(gòu)成，這固然打通了垂直部門的上下聯(lián)系，有助于“上情下達(dá)”和“下情上傳”，但也面臨著專業(yè)性不足的問題。在基層維穩(wěn)中，要積極建設(shè)一支社會工作隊(duì)伍，提高群眾工作的科學(xué)化和專業(yè)化水平。

第三，推動(dòng)網(wǎng)格化管理制度建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新的融合。網(wǎng)格化管理分為兩個(gè)層面:一是制度問題，要解決的是網(wǎng)格化管理如何運(yùn)作;二是技術(shù)問題，要構(gòu)建一定的平臺實(shí)現(xiàn)信息共享。制度建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新相互結(jié)合，共同推動(dòng)網(wǎng)格化管理的發(fā)展?；鶎泳S穩(wěn)同樣存在這兩個(gè)層面的問題。除了網(wǎng)格化管理的制度化建設(shè)問題之外，技術(shù)創(chuàng)新在網(wǎng)格化管理中也具有重要地位。網(wǎng)格化管理在發(fā)展中一直依賴于技術(shù)創(chuàng)新，其借助于地理技術(shù)劃分了網(wǎng)格這一基本單元，借助于信息技術(shù)沖破了職能部門的分割，以至于網(wǎng)格化管理曾被視為一個(gè)純粹的技術(shù)問題，是基于“數(shù)字化治理”而形成的管理手段。正如一些學(xué)者所說，城市網(wǎng)格化管理是一種數(shù)字化城市管理模式，其特點(diǎn)是在控制論基礎(chǔ)上，綜合利用移動(dòng)通訊和網(wǎng)絡(luò)地圖等高科技手段，實(shí)行全方位、高效率的城市管理活動(dòng)。但如果僅以此來理解網(wǎng)格化管理，則忽視了網(wǎng)格化管理的解決問題功能。因?yàn)榛诩夹g(shù)創(chuàng)新構(gòu)建的信息平臺，可以更好地實(shí)現(xiàn)信息共享，發(fā)現(xiàn)基層存在的矛盾和問題。而矛盾化解和問題解決依賴于如何整合政務(wù)資源投入到基層之中的制度建設(shè)問題。以網(wǎng)格化管理探尋基層維穩(wěn)之道，就要實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新的有機(jī)融合。一是從制度層面思考技術(shù)創(chuàng)新問題。技術(shù)的兩面性意味著在基層維穩(wěn)中，技術(shù)既能成為控制群眾的手段，也能成為服務(wù)群眾的方式。因而要引入制度性因素，更多地推動(dòng)技術(shù)朝向服務(wù)群眾的方向發(fā)展。二是從技術(shù)層面思考制度建設(shè)問題。信息技術(shù)可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)也有被政府機(jī)構(gòu)加以利用的可能性。在基層維穩(wěn)中，要積極克服網(wǎng)格化管理技術(shù)遇到的阻力，發(fā)揮其推動(dòng)政府變革的功能。

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