馬 利

(中央社會(huì)主義學(xué)院圖書館，北京100081)

隨著我國民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快，在中國特色的政體構(gòu)架內(nèi)，人民政協(xié)的地位和作用愈益凸顯，功能也更加豐富，并在社會(huì)的變革和民主政治實(shí)踐中顯示出廣闊的發(fā)展空間。這要求我們基于人民政協(xié)工作的發(fā)展、民主政治的推進(jìn)和民主國家構(gòu)建的實(shí)際需求，對(duì)人民政協(xié)的功能定位以新的視野進(jìn)行審視，并作出科學(xué)的理論闡釋，以支持和推動(dòng)人民政協(xié)在民主政治發(fā)展新進(jìn)程中展開工作。

一、對(duì)于人民政協(xié)功能認(rèn)識(shí)的深化和認(rèn)識(shí)視角的轉(zhuǎn)變

如果說，以往人民政協(xié)工作的發(fā)展和功能的逐步豐富，主要來自于中國式的民主政治時(shí)局和實(shí)踐的推動(dòng)，那么在社會(huì)利益多元分化、民主意愿普遍提升、民主政治建設(shè)加快的新階段，則需要從國家治理、政體構(gòu)成、中國特色民主政治發(fā)展的高度，對(duì)人民政協(xié)的功能定位做出“頂層設(shè)計(jì)”，為人民政協(xié)功能的清晰定位、完善和充分發(fā)揮提供理論支撐。

對(duì)于人民政協(xié)功能和作用的認(rèn)識(shí)，中國共產(chǎn)黨有一個(gè)逐步深化的歷史過程。1940年，毛澤東在《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問題》中提出:“既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產(chǎn)黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯(lián)合專政，這即是統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)?！保?］他首次提出“統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)”的理念，將統(tǒng)一戰(zhàn)線的思想和作用方式納入政權(quán)構(gòu)成的思考和預(yù)設(shè)之中。1945年4月，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中，進(jìn)一步提出組建“聯(lián)合政府”的設(shè)想和步驟，再次強(qiáng)調(diào)和闡釋了新生政權(quán)的政府“聯(lián)合”的性質(zhì)［2］，延續(xù)和發(fā)展了“統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)”的構(gòu)想。

1945年10月，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，國共兩黨經(jīng)重慶談判達(dá)成協(xié)議，決定召開由“各黨派代表及社會(huì)賢達(dá)”參加的政治協(xié)商會(huì)議，共商國是。這次會(huì)議達(dá)成諸多協(xié)議，但由于國民黨無意于民主政治，堅(jiān)持推行一黨專制，會(huì)議協(xié)議廢止，但由此開啟了社會(huì)各種政治力量以政治協(xié)商會(huì)議的組織形式商討國家大事的端頭。1948年4月底，中國共產(chǎn)黨發(fā)出著名的“五一口號(hào)”，號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府!”［3］1949年9月，第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議召開，由于當(dāng)時(shí)不具備召開全國人民代表大會(huì)的條件，政治協(xié)商會(huì)議代替全國人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，制定了初期的憲政綱領(lǐng)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，并選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)。中國共產(chǎn)黨對(duì)新中國國家政權(quán)建設(shè)的初期構(gòu)想，是將“統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)”思想作為政權(quán)建設(shè)的中心思想來考慮的。新中國建立前后的一段時(shí)期，政治協(xié)商是國家建構(gòu)和政權(quán)形成機(jī)制的重要組成部分，人民政協(xié)的功能除團(tuán)結(jié)社會(huì)各界的政治力量，形成以中國共產(chǎn)黨為中心的政治聯(lián)盟外，還臨時(shí)代行國家權(quán)力。

1954年9月，全國人民代表大會(huì)召開，將國家權(quán)力的行使交還全國人民代表大會(huì)，人民政協(xié)仍回歸為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。此時(shí)，人民政協(xié)只是作為多黨合作和新政治格局下的統(tǒng)一戰(zhàn)線的載體而存在的。統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織構(gòu)成也由以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的全體社會(huì)政治力量的代表轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芄伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)體系之外的社會(huì)政治力量的代表。人民政協(xié)的作用和功能趨于模糊。1954年《憲法》的表述為:“今后在動(dòng)員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)和反對(duì)內(nèi)外敵人的斗爭(zhēng)中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！保?］雖然在憲法的層面，對(duì)人民政協(xié)的存在予以保障，但人民政協(xié)的地位和功能在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)下降和收縮狀態(tài)，并缺乏明確定位。在新的政體框架下，人民政協(xié)并未被納入國家制度之中，其工作的開展、運(yùn)行，更多地維系于執(zhí)政黨的民主意愿和開明態(tài)度，但也由此奠定了有人民政協(xié)這一政治機(jī)制存在的中國式的政體格局和中國特色民主政治框架的初步形態(tài)。在人民代表大會(huì)制確立之后，人民政協(xié)實(shí)際成為執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)各民主黨派和其他民主愛國力量共同結(jié)成接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治同盟的組織形式。這是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線思想在新的國家政權(quán)建立之后的體現(xiàn)方式。

20世紀(jì)50年代中期至“文革”，由于將國家政權(quán)屬性歸為“無產(chǎn)階級(jí)專政”，實(shí)行中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的黨、國家、社會(huì)一體化治理，人民政協(xié)雖仍然開展團(tuán)結(jié)、合作的統(tǒng)戰(zhàn)工作，但在國家政治結(jié)構(gòu)中被邊緣化?！拔母铩逼陂g，人民政協(xié)工作中斷。實(shí)行改革開放以后，我國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，開啟了建設(shè)現(xiàn)代國家的進(jìn)程，我國國體的性質(zhì)重新回歸為“人民民主專政”，政治和社會(huì)走向多元，人民政協(xié)的地位也逐步提高。隨著改革開放的深入和民主政治的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)的認(rèn)識(shí)亦不斷深化，人民政協(xié)在國家治理中的功能和作用不斷豐富和提升。

1979年6月，在全國政協(xié)五屆二次會(huì)議上，鄧小平《新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》講話指出:我們的國家進(jìn)入了以實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化為中心任務(wù)的新的歷史時(shí)期，我們的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。同時(shí)也指出，各民主黨派都已經(jīng)成為各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者的政治聯(lián)盟，都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下為社會(huì)主義服務(wù)的政治力量，闡釋了新的歷史時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展及其新特征，也確認(rèn)了各民主黨派已經(jīng)成為聯(lián)系不同社會(huì)階層和群體的社會(huì)主義勞動(dòng)者和擁護(hù)者的政黨，為多黨合作的原則由最初的“既團(tuán)結(jié)，又斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐院蟮摹伴L期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的十六字方針奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。對(duì)于新時(shí)期人民政協(xié)的地位和作用，鄧小平也作了新的闡釋:“為了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，必須發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制。人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織。中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用?！保?］對(duì)于人民政協(xié)的作用，不再單向沿用統(tǒng)一戰(zhàn)線的視角，同時(shí)亦從社會(huì)主義民主和法制的高度，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的重要性。

1980年中共十二大上，中國共產(chǎn)黨將與民主黨派合作的“八字方針”發(fā)展為“十六字方針”，確立了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派親密無間、共同進(jìn)退的政黨關(guān)系。其立基于中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的歷史關(guān)系，新的歷史時(shí)期執(zhí)政黨與民主黨派政治目標(biāo)和根本利益的高度一致，以及社會(huì)基礎(chǔ)的交涉互滲，雖然沒有制定明確的實(shí)施舉措，但進(jìn)一步提高了民主黨派的政治地位，為人民政協(xié)職能和功能的擴(kuò)大提供了政治保障。

1982年第五屆全國人大第五次會(huì)議通過憲法修正案，人民政協(xié)制度再次入憲，雖然對(duì)人民政協(xié)的定位仍不明晰，但凸顯了人民政協(xié)在國家政治生活、社會(huì)生活中的重要作用，為人民政協(xié)制度化、程序化的建設(shè)提供了根本保障。1989年12月中共中央頒布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》?！兑庖姟分赋?“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度?！边@一文件的頒發(fā)，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對(duì)多黨合作、政治協(xié)商以及人民政協(xié)工作認(rèn)識(shí)的重大轉(zhuǎn)折，首次將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立為我國的一項(xiàng)基本政治制度，與作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度一并納入國家的政體框架之中;強(qiáng)調(diào)了新時(shí)期加強(qiáng)和改善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)社會(huì)主義政治民主建設(shè)的重要性，實(shí)際將人民政協(xié)的工作提升到現(xiàn)代國家建設(shè)的層面。

2006年2月，中共中央頒發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，不但重申了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度”，并進(jìn)一步指出，“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”，明確闡述了人民政協(xié)在我國政治體制中的定位，并確立選舉式民主和協(xié)商式民主是中國特色社會(huì)主義民主的兩種重要形式。從政體構(gòu)成、民主建國的高度闡釋了人民政協(xié)在發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明中的重要作用。

2012年11月，胡錦濤同志在中共十八大的工作報(bào)告中闡述推進(jìn)政治體制改革時(shí)，再次強(qiáng)調(diào):堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，并首次明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是政體改革的目標(biāo)之一。他強(qiáng)調(diào)指出:社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。①參見胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告，2012年11月8日，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c 64094-19612151.html這是在新的形勢(shì)下，對(duì)以人民政協(xié)為主體所體現(xiàn)出的社會(huì)主義協(xié)商民主的進(jìn)一步高度肯定，首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的政治表述，也明確指出協(xié)商民主制度是我國政體制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

由此可以看出，經(jīng)過六十余年的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論不斷豐富，對(duì)人民政協(xié)主要作用的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了重大變化，由最初的團(tuán)結(jié)—聯(lián)盟—對(duì)敵斗爭(zhēng)和建立鞏固政權(quán)，到現(xiàn)在的團(tuán)結(jié)—民主—現(xiàn)代民主國家建設(shè)，對(duì)人民政協(xié)認(rèn)識(shí)的視角也由原先單向的統(tǒng)一戰(zhàn)線視角，變?yōu)榻y(tǒng)一戰(zhàn)線和現(xiàn)代國家治理的雙向視角。中國共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)地位、作用認(rèn)識(shí)的深化和明確定位，為人民政協(xié)功能的定位提供了依據(jù)。

二、人民政協(xié)理論的構(gòu)建

人民政協(xié)自成立之后，除政治協(xié)商的基本職能外，即被賦予實(shí)施黨際監(jiān)督的工作任務(wù)。1982年制定的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中，明確提出“民主監(jiān)督”為人民政協(xié)的主要職能之一。1989年制定的《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》中，正式確立了人民政協(xié)“民主監(jiān)督”的職能。1994年修改政協(xié)章程時(shí)，在政治協(xié)商、民主監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，又增加了人民政協(xié)“參政議政”的職能。1995年下發(fā)的《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》中，正式將政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政確定為人民政協(xié)的三大職能。［6］在進(jìn)入中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期新的政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境下，人民政協(xié)的主要職能隨之拓展，但與其政治實(shí)踐相匹配的理論構(gòu)建，卻一直未能完善，對(duì)人民政協(xié)功能的研究也明顯不足。其主要原因，一是人民政協(xié)的地位和作用在六十多年間發(fā)生了較大變化，尤其是中國進(jìn)入改革開放的新階段后，其工作的目標(biāo)指向與初期階段和中期階段相比均有明顯變化;二是人民政協(xié)是中國式民主政治特征的體現(xiàn)主體，其政治實(shí)踐一直處于不斷擴(kuò)大和豐富之中，其功能也隨之處于不斷拓展之中;三是人民政協(xié)的工作，長期以中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線理論為指導(dǎo)，其中所形成的思維定勢(shì)，影響了對(duì)人民政協(xié)功能多角度的思考和理論審視。

對(duì)于人民政協(xié)功能的探討，以往多從中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線的視角出發(fā)，這是必然和合理的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，由初期的“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”到“革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線”，再到“革命的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”，一直是中國共產(chǎn)黨的法寶和優(yōu)良傳統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的政治目標(biāo)和遠(yuǎn)大理想而團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，提供了堅(jiān)實(shí)的政治保障，并形成理論支持。在人民政協(xié)的發(fā)展史上，人民政協(xié)由統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展而來，也曾一度作為單一的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而存在。在新的歷史階段，統(tǒng)一戰(zhàn)線理論還將繼續(xù)指導(dǎo)人民政協(xié)在團(tuán)結(jié)各種社會(huì)力量、團(tuán)結(jié)港澳臺(tái)同胞和海外廣大愛國僑胞投身祖國建設(shè)、完成統(tǒng)一大業(yè)方面發(fā)揮重大作用。然而，雖然在新中國建立前后的幾十年中，統(tǒng)一戰(zhàn)線理論伴隨著民主建國實(shí)踐有了極大地豐富，但就其理論模式而言，仍然難以完全涵蓋和闡釋人民政協(xié)的新特點(diǎn)和全部功能。

第一，從核心訴求來看，中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線的主張和實(shí)踐產(chǎn)生于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，其初期的主題為“團(tuán)結(jié)—聯(lián)盟”，追求的目標(biāo)是對(duì)敵斗爭(zhēng)和建立人民主權(quán)國家;新中國成立后，其主題是“團(tuán)結(jié)—協(xié)同”，追求的目標(biāo)是社會(huì)主義建設(shè)?！皥F(tuán)結(jié)—聯(lián)盟—協(xié)同”是統(tǒng)一戰(zhàn)線長期秉持的工作基調(diào)和一貫主題，這是由統(tǒng)一戰(zhàn)線的屬性所決定的，然而其中并未凸顯人民政協(xié)工作所具有的民意匯集、利益整合、制度表達(dá)等民主內(nèi)涵。在新時(shí)期的民主政治建設(shè)中，人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)之上，被賦予了“團(tuán)結(jié)—民主”的新主題，其目標(biāo)是建立現(xiàn)代民主國家。其“團(tuán)結(jié)”的主題，繼承于統(tǒng)一戰(zhàn)線，同時(shí)，在時(shí)代的潮流下，又大大凸顯并拓展了“民主”這一主題。

第二，從地位作用來看，人民政協(xié)制度由一度單一的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式，躍升為國家政治體制中的重要組成部分，成為體現(xiàn)中國特色民主的重要機(jī)制，人民政協(xié)的地位提升，功能也具有了很大的復(fù)合性。

第三，從工作對(duì)象來看，統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作對(duì)象主要是中國共產(chǎn)黨的政治同盟者、合作者以及特定的社會(huì)群體、個(gè)人和海外廣大愛國僑胞，而人民政協(xié)的工作對(duì)象，除包括統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作對(duì)象外，還包括新時(shí)期社會(huì)多元分化中產(chǎn)生的新的社會(huì)階層和利益群體。這些新生的社會(huì)力量與執(zhí)政黨不是同盟者、合作者的關(guān)系，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義勞動(dòng)者中密不可分的一部分，即人民的一部分。

人民政協(xié)制度由統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展而來，上升為國家的基本政治制度，與作為國家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度并行，成為我國政治體制中的重要組成部分，其既有統(tǒng)一戰(zhàn)線的基因，又有現(xiàn)代國家構(gòu)建和民主政治建設(shè)的訴求。人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線原有的團(tuán)結(jié)、協(xié)同的主題訴求之外，又拓展了民意匯集、制度表達(dá)、利益協(xié)調(diào)等民主的主題訴求，具有了與人民代表大會(huì)形式近似的“代議”的特點(diǎn)，并顯示出在團(tuán)結(jié)和整合國家權(quán)力體制之外的社會(huì)力量方面的優(yōu)勢(shì)和靈活性。因而，人民政協(xié)在新時(shí)期呈現(xiàn)的復(fù)合式的功能，也需要對(duì)人民政協(xié)理論的構(gòu)建運(yùn)用復(fù)合理論的模式，其應(yīng)該是統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與現(xiàn)代社會(huì)公民政治參與理論的交叉結(jié)合。

在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的新階段，公民社會(huì)也迅速成長，社會(huì)個(gè)體成員的個(gè)人空間及其自由度和自主性愈益增大。公共權(quán)力和私人權(quán)力的分離，使得個(gè)人成員不再過分依賴公共權(quán)力體系和盲目服從某些權(quán)威意志，并且反之對(duì)公共權(quán)力形成監(jiān)督和約束。隨著社會(huì)改革的深入，個(gè)體成員的公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、政治參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民對(duì)于實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的意愿也不斷被喚起。馬克思指出:“這種權(quán)利的內(nèi)容就是參加共同體，確切地說，就是參加政治共同體，參加國家。這些權(quán)利屬于政治自由的范疇，屬于公民權(quán)利的范疇?！保?］馬克思同時(shí)指出:“市民社會(huì)的成員，是政治國家的基礎(chǔ)、前提?！保?］如果社會(huì)公民的權(quán)利不能得到有效的保障，如果他們的意愿和利益訴求不能被國家體制合理吸納，必然會(huì)使執(zhí)政體系的合法性基礎(chǔ)受到損害。

執(zhí)政的合法性是現(xiàn)代社會(huì)任何政黨都面臨的重大問題，這種合法性是指社會(huì)成員對(duì)于政治統(tǒng)治的承認(rèn)，是“由社會(huì)成員給予積極的社會(huì)支持與認(rèn)可的政治統(tǒng)治的可能性或正當(dāng)性”［9］。執(zhí)政合法性的獲得和其社會(huì)基礎(chǔ)的形成，來源于社會(huì)公眾對(duì)政權(quán)權(quán)威的自愿服從和對(duì)執(zhí)政黨行使權(quán)力的認(rèn)可與支持。失去執(zhí)政合法性的政黨，也就失去了執(zhí)政的支點(diǎn)。盡可能地?cái)U(kuò)大公民的政治參與，把更多的社會(huì)力量和民眾納入現(xiàn)代國家政治體系之中，是執(zhí)政黨擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)和政權(quán)增量的重要方式。中共十八大政治報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，在政治體制改革中，要“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。”吸納廣大公民參與國家事務(wù)和公共事務(wù)，拓寬公民意愿和利益的表達(dá)渠道，培育社會(huì)成員的公民理性和民主素養(yǎng)，平衡國家與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利，提高公民對(duì)政權(quán)的信任度和對(duì)執(zhí)政黨的向心力，既是民主政治發(fā)展的必然要求，也是執(zhí)政黨擴(kuò)大執(zhí)政合法性的必然要求。

人民政協(xié)制度是在中國具體國情下采用多樣化民主形式的偉大創(chuàng)新。統(tǒng)一戰(zhàn)線理論是中國特色民主政治的主體理論，公民政治參與則是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主政治的重要原則。統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與公民政治參與理論的結(jié)合，可形成對(duì)新時(shí)期人民政協(xié)功能的理論支撐，這一理論框架的建構(gòu)，既體現(xiàn)出中國式民主政治的特點(diǎn)，也體現(xiàn)出現(xiàn)代民主理論的普遍原則。

三、人民政協(xié)功能的界定

人民政協(xié)的功能長期定位模糊，源于對(duì)人民政協(xié)的認(rèn)識(shí)局限、理論缺失以及人民政協(xié)實(shí)踐的不斷豐富，同時(shí)，也源自于對(duì)這項(xiàng)政治制度設(shè)計(jì)的功能預(yù)期不清晰。人民政協(xié)由早期為擴(kuò)大政權(quán)社會(huì)基礎(chǔ)和合法性而設(shè)置的權(quán)宜性、時(shí)策性的制度，發(fā)展為國家的一項(xiàng)基本政治制度，是中國特色民主政治發(fā)展的必然要求。人民政協(xié)制度與人民代表大會(huì)制度具有某種相似性，都具有代議的特征，在國家的政體運(yùn)行中，發(fā)揮民主的功能，但人民政協(xié)制度與人民代表大會(huì)制度，又是兩種不同的制度體系。因而，對(duì)人民政協(xié)功能的界定，主要是在中國的政治體制框架內(nèi)，以現(xiàn)代國家構(gòu)建和人民政協(xié)理論的視角，結(jié)合人民政協(xié)的政治實(shí)踐，區(qū)分人民代表大會(huì)與人民政協(xié)各自的功能特點(diǎn)和差異。

我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！保?0］人民代表大會(huì)是體現(xiàn)主權(quán)在民、人民當(dāng)家作主的組織形式，是我國的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。但在中國特色的政體框架內(nèi)，除了人民代表大會(huì)制以外，還存在著人民政協(xié)這樣的組織制度，其亦在某種程度上代表并反映著人民的意愿和訴求，但并不行使選舉的權(quán)力。從所代表的對(duì)象看，人民代表大會(huì)所代表和整合的主要是國家政權(quán)體制內(nèi)的社會(huì)力量，即政府組織及相應(yīng)社會(huì)群體，人民政協(xié)所代表和整合的主要是國家政權(quán)體制外的社會(huì)力量，即非政府組織及相應(yīng)社會(huì)群體。從民主形式來看，人民代表大會(huì)所體現(xiàn)的是選舉民主，是這一民主形式的主體制度;人民政協(xié)所體現(xiàn)的是協(xié)商民主，是協(xié)商民主形式的主體制度。選舉民主是普遍的民主原則，協(xié)商民主則是中國特色的民主形式。人民代表大會(huì)與人民政協(xié)制度的結(jié)合，最大限度地包容了中國各類社會(huì)群體和政治力量，這也是建構(gòu)現(xiàn)代國家、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。因而，人民政協(xié)所代表的社會(huì)群體是人民代表大會(huì)所代表對(duì)象的擴(kuò)大和邊際覆蓋，其體現(xiàn)的民主形式是人民代表大會(huì)制選舉式民主的延伸和補(bǔ)充。人民政協(xié)的作用是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，并在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)政意志構(gòu)成和權(quán)力賦予的層面使其意愿和利益進(jìn)行制度性表達(dá)。需要指出的是，人民政協(xié)作用的承載，還有其十分重要的特定內(nèi)容，即人民政協(xié)同時(shí)也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作的組織形式，是實(shí)現(xiàn)中國式黨際民主的重要機(jī)構(gòu)。

基于上述，人民政協(xié)的總體功能實(shí)際為:實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作，促進(jìn)中國社會(huì)各階層、各人民團(tuán)體及一切愛國力量最廣泛的團(tuán)結(jié)，表達(dá)各社會(huì)群體的意愿、建議和利益訴求，協(xié)調(diào)其與執(zhí)政黨和國家權(quán)力體系之間的政治關(guān)系以及各社會(huì)力量間的利益關(guān)系，推進(jìn)中國特色人民民主建設(shè)。如果以主題提煉的方式來概括，可將其總體功能表述為:團(tuán)結(jié)、協(xié)同、諮議、協(xié)調(diào)。

“團(tuán)結(jié)”和“協(xié)同”是統(tǒng)一戰(zhàn)線原本所具有的功能?！爸J議”功能，一方面是指民主黨派和其他社會(huì)力量的精英分子對(duì)執(zhí)政黨具有咨詢問政功能，以及具有代表其所聯(lián)系的社會(huì)群體進(jìn)行意愿和利益訴求表達(dá)的功能，這亦是對(duì)國家決策的諮政方式;另一方面是指人民政協(xié)對(duì)執(zhí)政黨和政府具有監(jiān)督功能，但這種監(jiān)督是軟性監(jiān)督，更多地是以諮議的方式表現(xiàn)出來的?！皡f(xié)調(diào)”是指以民主協(xié)商的方式協(xié)調(diào)、平衡各種社會(huì)力量之間的利益關(guān)系。由于人民政協(xié)制度與人民代表大會(huì)制度不同，人民政協(xié)委員不是選舉產(chǎn)生的，政協(xié)委員在產(chǎn)生程序上沒有代表民意的合法授權(quán)，因而人民政協(xié)雖有某些代議的特點(diǎn)，但并不屬于代議性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，是人民政協(xié)一項(xiàng)歷史形成的特定功能，是中國特色政黨制度的重要體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)方式。各民主黨派是聯(lián)系不同社會(huì)群體的政治組織，以政黨運(yùn)行的方式體現(xiàn)人民政協(xié)總體功能中的諸要素，是人民政協(xié)總體功能中的獨(dú)立單元。

中共十七大、十八大報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)指出“團(tuán)結(jié)”和“民主”是人民政協(xié)履行職能的兩大主題，這也是其發(fā)揮功能的兩大主題，是人民政協(xié)工作的本質(zhì)特征。在中國的民主政治建設(shè)進(jìn)程中，人民政協(xié)所體現(xiàn)的協(xié)商民主具有巨大的發(fā)展空間，因而，加強(qiáng)人民政協(xié)的理論建設(shè)，深化對(duì)人民政協(xié)功能的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)人民政協(xié)功能的實(shí)現(xiàn)與發(fā)揮，是今后我國人民政協(xié)發(fā)展的重要任務(wù)之一。

［1］《毛澤東選集》(第2卷)，北京:人民出版社1991年版，第760頁。

［2］《毛澤東選集》(第3卷)，北京:人民出版社1953年版，第1029頁。

［3］朱維群:《讓歷史告訴未來:中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”六十周年紀(jì)念》，北京:華文出版社2008年版，第111頁。

［4］《中華人民共和國憲法草案》，北京，人民出版社1954年版，第1～2頁。

［5］《鄧小平文選》(第2卷)，北京:人民出版社1994年版，第187頁。

［6］鄭 憲:《試析人民政協(xié)職能的發(fā)展與創(chuàng)新》，載《新視野》，2010年第2期。

［7］［8］《馬克思恩格斯文集》(第1卷)，北京:人民出版社2009年版，第39、45頁。

［9］王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京:北京大學(xué)出版社1995年版，第162頁。

［10］《中華人民共和國憲法》，北京:人民出版社1982年版，第12頁。