趙先立，李子君

（1中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081；2中國(guó)市政工程西北設(shè)計(jì)研究院，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

在我國(guó)農(nóng)村的各項(xiàng)制度中，土地制度無(wú)疑是最基礎(chǔ)的，土地制度的改革創(chuàng)新能對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，無(wú)論是解決“三農(nóng)”問(wèn)題還是化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，都避不開這一話題。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和實(shí)踐的不斷深入，現(xiàn)有的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)這種不完善的制度會(huì)使我國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步無(wú)力承受加入WTO后歐美現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)所帶來(lái)的巨大沖擊。在這種社會(huì)背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，有其現(xiàn)實(shí)需要和客觀原因?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）、《中國(guó)人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)并沒有明確、具體地規(guī)定我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)基本內(nèi)容。如何在堅(jiān)持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則的基礎(chǔ)上，有序的推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是目前促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展迫在眉梢的問(wèn)題。因此，我們需要分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素，以便能針對(duì)性的就相關(guān)制度進(jìn)行完善。

二、我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)的范圍狹窄、規(guī)模較小、土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)薄弱、土地流轉(zhuǎn)的行為欠缺規(guī)范以及對(duì)抵押流轉(zhuǎn)方式適用的規(guī)定不夠明確是幾個(gè)重要的問(wèn)題所在，農(nóng)村土地承包法已實(shí)施近9年，截止到2011年上半年，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積為 2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉(zhuǎn)合同2258.8萬(wàn)份，但目前還有少數(shù)地方，主要是一些城郊地區(qū)沒有落實(shí)好第二輪土地承包政策。全國(guó)仍然約有近800萬(wàn)農(nóng)戶沒有簽訂家庭承包合同，近2100萬(wàn)戶承包戶沒有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。在當(dāng)前的法律與社會(huì)環(huán)境下，本文認(rèn)為制約因素主要有以下四點(diǎn)：

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可調(diào)整的法律規(guī)范與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相沖突

承包地可以依法調(diào)整與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的要求相沖突。《農(nóng)村土地承包法》第27條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！钡?款規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！卑捶ɡ矸治?，承包地依法調(diào)整后其主體變更，即使得部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。發(fā)包方可依《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定進(jìn)行承包地調(diào)整，但承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。實(shí)踐中的問(wèn)題是，出現(xiàn)上述該條“特殊情形”前，如承包方對(duì)超過(guò)人均承包地?cái)?shù)量的全部或者部分承包地，都已經(jīng)依法轉(zhuǎn)讓了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方又是本村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶，在這種情況下進(jìn)行承包地的調(diào)整，對(duì)受讓方而言有違公平、合理；同樣，受讓方雖是本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶，該農(nóng)戶已支付了轉(zhuǎn)讓費(fèi)，顯然也不能以受讓承包地作為調(diào)整地，否則會(huì)侵害受讓方的合法權(quán)益。同樣，其他形式農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也會(huì)與承包地的調(diào)整產(chǎn)生沖突。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體模糊

雖然《憲法》明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”的概念在我國(guó)有多重含義，農(nóng)民集體可以指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，也可以指村農(nóng)民集體或者村民小組集體。并且“集體”是一個(gè)泛指的概念，無(wú)法落實(shí)到具體某個(gè)人，實(shí)踐中自然會(huì)出現(xiàn)集體的代言人。目前在農(nóng)村土地的使用管理中，這一代言人往往為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)組織交叉擔(dān)任，由此導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位。實(shí)踐中，我國(guó)的農(nóng)村土地正是以上這三者集體所有，被稱作土地的“三級(jí)所有”，但是究竟哪級(jí)集體最終擁有土地，各級(jí)集體的權(quán)力界限如何劃分，現(xiàn)行法律并未做出詳細(xì)的規(guī)定，因而造成了土地所有權(quán)的主體模糊。《土地管理法》也規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源，集體土地所有權(quán)的主體模糊，造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定，使得集體土地所有權(quán)的管理者有了可乘之機(jī)侵犯農(nóng)民利益，制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障體系落后

社會(huì)保障是政府和社會(huì)為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，在勞動(dòng)者和社會(huì)成員因年老、傷殘、疾病喪失勞動(dòng)能力或喪失就業(yè)機(jī)會(huì)，或因自然災(zāi)害和意外事故等原因面臨生活困難時(shí)，通過(guò)國(guó)民收入分配和再分配提供物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)，以確保其基本生活和醫(yī)療需要。改革開放后，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度，不夠重視農(nóng)村的社會(huì)保障，使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社保幾近空白。農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及最低生活保障制度的建設(shè)均落后于城市社會(huì)保障體系的建設(shè)。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右，而占總?cè)丝?0%的城市居民，卻享受社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。在這種狀況下，全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民的基本生活保障均靠家庭和土地來(lái)解決，尤其是承包地，承擔(dān)著沉重的社會(huì)保障功能。然而，家庭和土地提供的社會(huì)保障遠(yuǎn)非現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障，也不適應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的要求。近幾年國(guó)家在農(nóng)村開始實(shí)施新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但由于實(shí)施時(shí)間較短，農(nóng)民的保障水平依然很低。因此，在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度是推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本條件。黨和國(guó)家為了建設(shè)全面覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代化社會(huì)保障體系，也采取了一系列的措施。但是，實(shí)踐中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在保障財(cái)務(wù)資金、保障基金的運(yùn)營(yíng)關(guān)系以及新老制度銜接等方面仍然存在許多尚未解決的問(wèn)題。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是自發(fā)的、在熟人之間流轉(zhuǎn)，并且農(nóng)民的法律意識(shí)比較淡薄，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不夠規(guī)范。程序方面不規(guī)范就容易產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)糾紛，給流轉(zhuǎn)雙方帶來(lái)不必要的麻煩，也增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。通常農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中大都不簽訂書面合同，而是僅憑口頭協(xié)商確定交易，也不會(huì)作土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的備案，這樣一來(lái)，發(fā)生糾紛時(shí)取證相當(dāng)困難，而且在農(nóng)村的法律文化中大家都不愿意打官司，所以這些糾紛的處理就較為復(fù)雜。此外，雖然實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)早就存在，但在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不要求登記生效，自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也不會(huì)去登記。不動(dòng)產(chǎn)登記具有公示力與公信力，能有效的降低交易成本、避免各類權(quán)屬糾紛，是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利行使與保護(hù)的有力保障，但令人遺憾的是，我國(guó)的土地登記制度尚不統(tǒng)一，集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)土部門登記，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則由農(nóng)業(yè)部門登記。并且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記也不夠規(guī)范，有的地區(qū)以財(cái)政困難經(jīng)費(fèi)不足為由，不印發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，使承包方的權(quán)利得不到有效保障，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、行使與保護(hù)，也阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的登記土地市場(chǎng)就不穩(wěn)定，也不利于形成健康、長(zhǎng)效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序構(gòu)建上還有一個(gè)不足，即缺少對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管主體。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途，也不得對(duì)土地進(jìn)行永久性的損害，但是這條規(guī)定的法律監(jiān)督主體并不明確。實(shí)踐中，發(fā)包方作為土地的所有者，且發(fā)包方一般由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)控制，在有利可圖的情形下往往會(huì)侵犯農(nóng)民的權(quán)益，而監(jiān)督往往被忽略，所以不能以發(fā)包方作為監(jiān)管主體。

三、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善建議

基于上述制約因素我們可以看出，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的種種障礙皆是因?yàn)橄嚓P(guān)的法律制度不健全，沒有一套行之有效的約束機(jī)制，因此，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力進(jìn)行相關(guān)制度的構(gòu)建和完善：

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自愿的原則

我國(guó)各地的氣候、地形、人口素質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)狀況皆存在較大的差異，尤其是東部沿海農(nóng)村與西部?jī)?nèi)陸農(nóng)村之間的差異更大。在現(xiàn)有情況下，不同的農(nóng)村只適合不同的流轉(zhuǎn)方式。在貴州、廣西、青海等省份的偏僻農(nóng)村可適用互換、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式，在河南、湖北、湖南等中部省份的農(nóng)村地區(qū)可適用轉(zhuǎn)包、出租、抵押等流轉(zhuǎn)方式，在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)的農(nóng)村可推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式。通常情況下，作為理性人，農(nóng)民會(huì)根據(jù)市場(chǎng)決定種植何種農(nóng)作物，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、采取何種方式流轉(zhuǎn)。因此有必要設(shè)立相關(guān)的規(guī)定來(lái)使這些差異合理化、合法化。

（二）明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體

我國(guó)《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》均將農(nóng)村集體土地所有權(quán)界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級(jí)所有，這種“三級(jí)所有”的格局導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位，實(shí)踐中給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)造成了諸多困難。因?yàn)閺奈餀?quán)的角度而言，沒有明確的權(quán)利主體，權(quán)利帶來(lái)的相關(guān)物質(zhì)利益就會(huì)成為搭便車的對(duì)象。令人遺憾的是，《物權(quán)法》在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度方面依然墨守成規(guī)，并沒有實(shí)質(zhì)性的突破。在農(nóng)村土地權(quán)利的類型方面，《物權(quán)法》沿襲了在我國(guó)特殊國(guó)情下土地制度的特色，明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元區(qū)分。對(duì)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)，《物權(quán)法》第60條并未突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，而是延承了“三級(jí)所有”的規(guī)范模式，將各級(jí)“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體，由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使所有權(quán)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的“三級(jí)所有”格局，明確界定哪一級(jí)的集體擁有所有權(quán)，以解決集體所有權(quán)主體不清帶來(lái)的多頭管理的問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。本文認(rèn)為應(yīng)將集體土地所有權(quán)的主體明確界定為村級(jí)，因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組這三級(jí)所有的格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組織范圍太大，監(jiān)管費(fèi)用過(guò)高，現(xiàn)實(shí)操作中已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)村土地所有權(quán)主體的范圍之外；而村民小組在法律性質(zhì)上既不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也不是一級(jí)的行政單位，它是鄉(xiāng)村體制中職權(quán)模糊且管理渙散的組織，因而村民小組也不能成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體；最后，農(nóng)村村民委員會(huì)由全體的村民選舉產(chǎn)生，是農(nóng)村最基層的一級(jí)組織，能夠代表農(nóng)民意愿并獨(dú)立行使權(quán)利，在本村農(nóng)民之間具有代表性和權(quán)威性，而且具有相對(duì)健全的行政組織與領(lǐng)導(dǎo)體制，有能力去行使土地所有權(quán)主體的職責(zé)，所以應(yīng)由村級(jí)村民委員會(huì)，代表集體行使本村的農(nóng)村土地所有權(quán)。由于這一權(quán)利主體問(wèn)題研究的理論基礎(chǔ)為民事主體理論，因此，尚需民法典等上位法的支撐。

（三）明確規(guī)定抵押流轉(zhuǎn)方式的適用

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押，本文認(rèn)為限制家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的理由不成立。首先，設(shè)立抵押權(quán)時(shí)并不發(fā)生家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，抵押權(quán)因?yàn)閭鶆?wù)得不到償還而實(shí)現(xiàn)有或然性。其次，物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前農(nóng)民可以作為抵押的其他財(cái)產(chǎn)有限，因此農(nóng)民貸款、融資很困難，如不允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，不利于加大農(nóng)村承包地上的投資，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三，農(nóng)民在緊急時(shí)需要資金，如果不允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行貸款，會(huì)造成只能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，這個(gè)時(shí)候的農(nóng)戶才會(huì)真正失去家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第四，農(nóng)戶用家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押擔(dān)保，未必一定向銀行貸款，其實(shí)在農(nóng)村中，農(nóng)民的融資方式更多的還是通過(guò)民間貸款的方式實(shí)現(xiàn)的。因此，應(yīng)允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。

在我國(guó)理論界，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)一直存在肯定與否定兩種對(duì)立的見解。持肯定見解的學(xué)者認(rèn)為，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)置抵押，可以解決土地承包人投資資金不足的問(wèn)題，同時(shí)也不妨礙土地的利用和建設(shè)，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有好處。現(xiàn)行立法關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押的規(guī)定過(guò)于僵化，它反映的是在舊體制下沒有認(rèn)識(shí)到集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，并且不承認(rèn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的價(jià)值取向，但是伴隨著我國(guó)土地權(quán)利制度改革的不斷深入，這種僵硬的規(guī)定最終應(yīng)當(dāng)被取消。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行立法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而不允許抵押的規(guī)定存在自相矛盾之處，允許轉(zhuǎn)讓就應(yīng)當(dāng)允許抵押。持否定見解的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口達(dá)十多億之眾，而土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活之基礎(chǔ)條件，如果允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，遇經(jīng)濟(jì)困難如天災(zāi)人禍，農(nóng)民抵押自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，勢(shì)必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無(wú)地少地農(nóng)民的社會(huì)問(wèn)題，因此應(yīng)禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。雖然《物權(quán)法》第184條明令禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，抵押一直是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)特指家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)，但是，實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事，法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押也是對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)動(dòng)態(tài)化利用、促使農(nóng)地價(jià)值最大化的有益做法，若不能得到法律的承認(rèn)，則土地制度中的價(jià)值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值化功能也將大打折扣。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，能夠有效的促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化、商品化，緩解農(nóng)民的融資需求，有利于農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，并不必然導(dǎo)致農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)家可歸的結(jié)果，是一種相對(duì)安全的融資手段，立法應(yīng)該予以肯定。

一方面，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能日趨弱化。在改革開放初期，農(nóng)村的生產(chǎn)力水平低下，商品經(jīng)濟(jì)也不發(fā)達(dá)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性比較強(qiáng)，土地在相當(dāng)?shù)某潭壬铣袚?dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。而在現(xiàn)階段，農(nóng)民耕作自己的承包地效益比較低，對(duì)大多數(shù)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，也只能解決其最基本的溫飽問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)致富奔小康，已經(jīng)不能作為家庭收入的主要來(lái)源。農(nóng)民僅僅以耕作自家的承包地作為社會(huì)保障方式，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)民在家門口的就業(yè)機(jī)會(huì)越來(lái)越多，完全僅僅依賴土地生存的情形越來(lái)越少，農(nóng)村土地承擔(dān)的社會(huì)保障功能正在淡化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土地對(duì)農(nóng)民所能提供的社會(huì)保障力度將會(huì)繼續(xù)減弱。從另一方面看，農(nóng)民也可以理性的行使自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)“完全理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的當(dāng)事人都具有完全的理性，能夠從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的角度考慮，對(duì)其所面臨的一切機(jī)會(huì)、目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選擇。我們有理由相信，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民的受教育程度也在普遍提高，他們完全能夠依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況及對(duì)土地的依賴程度理性行使自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（四）建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系

一直以來(lái)，農(nóng)民最基本的生活保障就是農(nóng)村土地，失去土地后的農(nóng)民將一無(wú)所有，喪失最后的生活保障，因而法律一直不敢妄談放開對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就必須弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，營(yíng)造有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的寬松的社會(huì)環(huán)境。另一方面，土地上的收入也只能維持承包人的基本生活，無(wú)法實(shí)現(xiàn)醫(yī)療及其他方面的社會(huì)保障，所以建立農(nóng)村社會(huì)保障制度就成為完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中不可回避的一個(gè)重要方面。只有建立完善的社會(huì)保障制度才能弱化土地的社會(huì)保障功能而強(qiáng)化其資本功能，才能弱化農(nóng)村土地的社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)功能，為流轉(zhuǎn)其土地的農(nóng)民解決后顧之憂。

完善的社會(huì)保障體系不僅是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而且也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的重要條件。我國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，在全國(guó)的范圍內(nèi)建立中央與地方政府密切配合、覆蓋全國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體制，由中央制定統(tǒng)一的、覆蓋全民的、滿足公民最基本生活需要的最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等制度。同時(shí)，地方政府也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，進(jìn)一步建立和完善符合自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展條件的社會(huì)保障制度，有了完善的社會(huì)保障制度和與之相應(yīng)的法律法規(guī)保障農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的降低，土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)程就會(huì)加快，從而提高農(nóng)村的土地利用率，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

考慮到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)以及社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)，在初步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度時(shí)應(yīng)當(dāng)立足于廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)發(fā)展，以最基本的生存保障為主，然后隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。目前，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度主要包括如下幾方面：第一，強(qiáng)化農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)。最低生活保障制度是整個(gè)社會(huì)保障體系中的重中之重。第二，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家保障農(nóng)民老年基本生活的制度，是政府的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。第三，建立基本醫(yī)療保障制度。首先，預(yù)防保健，包括計(jì)劃免疫、婦幼保健以及對(duì)各種傳染病、地方病的控制與預(yù)防等屬于公共品，由政府免費(fèi)向全體農(nóng)村居民提供；其次，政府通過(guò)財(cái)政支出向全體居民提供能夠保證社會(huì)成員基本健康的醫(yī)療保障，個(gè)人少量承擔(dān)費(fèi)用；再次，超出基本醫(yī)療范圍的醫(yī)療服務(wù)，鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)（大?。┑尼t(yī)療保險(xiǎn)。該制度可以與農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)相結(jié)合。第四，失業(yè)保障制度。對(duì)失去承包地而又暫時(shí)未能進(jìn)入城鎮(zhèn)或農(nóng)村工商企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，提供失業(yè)保障救濟(jì)。上述社會(huì)保障均立足于最基本的生存保障。對(duì)于條件較好的地方，可以配套推廣適合農(nóng)民的商業(yè)保險(xiǎn)，以滿足多層次的社會(huì)需要。

（五）規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1.規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作的程序

農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，大多采用口頭協(xié)議方式，很少簽訂書面合同，在合同雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議的情形下，容易引起糾紛。為保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)，基層政府應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的合同化管理，提高農(nóng)民的法律意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)實(shí)行轉(zhuǎn)包、出租、互換等各種形式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以向流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提供省農(nóng)業(yè)行政主管部門統(tǒng)一制訂的土地流轉(zhuǎn)文本，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方選擇適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)形式，并監(jiān)督合同簽訂，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，督導(dǎo)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人及時(shí)辦理因土地流轉(zhuǎn)引起的承包合同變更、解除和重新訂立等手續(xù)，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)和管理，防止口頭協(xié)議和私下協(xié)議造成的糾紛和隱患，不斷提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的合同化，并提高流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化水平。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的另一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是登記的問(wèn)題。我國(guó)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方面并沒有要求強(qiáng)制登記?！掇r(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。法律作出如此規(guī)定主要是考慮到要“切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的土地權(quán)利，根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地社會(huì)的實(shí)際情況，同時(shí)也為了減輕登記可能給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)擔(dān)?！倍掇r(nóng)村土地承包法》第23條第1款同時(shí)規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這里的登記是一個(gè)行政登記行為，目的是為了確定農(nóng)民權(quán)利，使農(nóng)民放心。而在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記，立法從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，采取的是自愿登記原則，不強(qiáng)制登記有助于減輕農(nóng)民在流轉(zhuǎn)時(shí)的負(fù)擔(dān)。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記，采用登記對(duì)抗主義的結(jié)果是：一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而未登記，對(duì)流進(jìn)方而言，取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不穩(wěn)定的；另一方面，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條的規(guī)定，如采取自愿登記原則，勢(shì)必產(chǎn)生更多土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的訴訟，增加訴訟成本，與法律的“社會(huì)秩序穩(wěn)定”和“利益保障”功能不相吻合。并且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓自愿登記與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意會(huì)產(chǎn)生沖突。而作為投資資本的土地需要強(qiáng)調(diào)權(quán)利的穩(wěn)定性，并且實(shí)施土地的登記也有利于規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，因而本文認(rèn)為，應(yīng)該逐漸的實(shí)施土地登記政策，以保證土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的順暢運(yùn)行。

2.規(guī)范土地市場(chǎng)中介服務(wù)組織

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求而言，市場(chǎng)的中介服務(wù)機(jī)制是形成市場(chǎng)的必要條件。土地作為資產(chǎn)在流轉(zhuǎn)交易的過(guò)程中也必須要形成市場(chǎng)，而不僅僅是單對(duì)單的流轉(zhuǎn)，只有形成了市場(chǎng)才能對(duì)土地進(jìn)行最優(yōu)化的配置。

當(dāng)前全國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系并不完備，信息供求與反饋機(jī)制等尚未建立，土地交易信息閉塞且缺乏市場(chǎng)中介服務(wù)組織在供求雙方主體之間架起橋梁，經(jīng)常出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要土地的人又找不到適合的出讓者，嚴(yán)重影響了意欲進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方主體的積極性。截止到2011年底，我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)仍以自發(fā)進(jìn)行為主，其面積大約占流轉(zhuǎn)總面積的65%左右，并且經(jīng)濟(jì)較差的省份還沒有形成土地流轉(zhuǎn)的中介組織。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與普通商品的交易不同，涉及到多個(gè)主體如所有權(quán)主體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、使用權(quán)主體等的經(jīng)濟(jì)利益，流轉(zhuǎn)的過(guò)程需要經(jīng)歷土地估價(jià)、談判、簽約、登記等眾多復(fù)雜的環(huán)節(jié)，有必要大力發(fā)展委托代理、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、土地保險(xiǎn)、土地融資等中介服務(wù)組織。沒有中介服務(wù)組織的介入，農(nóng)民一般處于信息不對(duì)稱的劣勢(shì)狀態(tài)，將無(wú)法得到對(duì)自己土地的價(jià)值全面認(rèn)識(shí)，容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格混亂。市場(chǎng)中介組織是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的橋梁和紐帶，沒有流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的中介組織，土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)就會(huì)減少，成本和風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。因而法律對(duì)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織應(yīng)給予一定的制度支持。同時(shí)，條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策支持，收集土地流轉(zhuǎn)的信息，搭建土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，一方面通過(guò)公開的市場(chǎng)化運(yùn)作為土地流轉(zhuǎn)提供各類信息服務(wù)，另一方面可以確立長(zhǎng)效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)推向市場(chǎng)。

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