劉華鈞

（浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州310018）

法官與一般的公職人員相比，其職業(yè)具有一定的特殊性，法官除了作為國(guó)家普通公民的身份以及普通公務(wù)人員身份外，還享有行使國(guó)家司法權(quán)的特殊身份?！胺山柚诜ü俣蹬R塵世”［1］，公平正義更是憑借著法律帝國(guó)的王侯——法官得到彰顯?；跈?quán)力制約理論和司法獨(dú)立理論，世界各國(guó)紛紛在其憲法和法律中規(guī)定了法官懲戒制度，其主要內(nèi)容包括法官懲戒主體、法官懲戒事由、法官懲戒程序和法官懲戒措施四個(gè)方面。由于篇幅所限，筆者僅以法官懲戒的主體即法官懲戒機(jī)構(gòu)作為核心點(diǎn)，進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)的完善有所幫助。

一、我國(guó)法律規(guī)范中的法官懲戒機(jī)構(gòu)及其缺陷

目前，我國(guó)關(guān)于法官懲戒機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范主要有《憲法》《全國(guó)人大組織法》《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法》《法院組織法》《法官法》《人民法院監(jiān)察工作條例》等。我國(guó)的法官懲戒機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一是人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，二是法院內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)。

1.我國(guó)的法官懲戒機(jī)構(gòu)。第一，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。根據(jù)《憲法》第63條和第67條的規(guī)定，最高人民法院院長(zhǎng)由全國(guó)人大任免，最高人民法院副院長(zhǎng)、審判員、審判委員會(huì)委員和軍事法院院長(zhǎng)由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)的提請(qǐng)來(lái)任免。在地方，《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法》第10條和第44條規(guī)定，地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人大任免，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)任免本級(jí)人民法院的副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和審判員。根據(jù)《法官法》和《法院組織法》的規(guī)定，助理審判員由本院院長(zhǎng)任免。鑒于人大及其常委會(huì)是根據(jù)院長(zhǎng)的提請(qǐng)任免法官，而免職的情況在實(shí)踐中很少發(fā)生，所以，在我國(guó)，人大及其常委會(huì)只是形式上的法官懲戒機(jī)構(gòu)。第二，法院內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)。實(shí)質(zhì)上的法官懲戒權(quán)是由法院內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)行使的。監(jiān)察部門(mén)內(nèi)部行使法官懲戒權(quán)的機(jī)構(gòu)主要有監(jiān)察室、督察小組和司法巡查辦公室。根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》的相關(guān)規(guī)定，人民法院的監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)人民法院及其法官和其他工作人員實(shí)施監(jiān)察。最高人民法院、高級(jí)和中級(jí)人民法院設(shè)立監(jiān)察室。最高人民法院的監(jiān)察室在最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，地方人民法院的監(jiān)察室在本院院長(zhǎng)和上級(jí)法院監(jiān)察部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。監(jiān)察室的組成人員從法官和具有法官資格的人員中選任，本院監(jiān)察室以外機(jī)構(gòu)的人員也可以兼職作監(jiān)察員。在監(jiān)察室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，審務(wù)督察機(jī)構(gòu)是行使懲戒權(quán)的重要部門(mén)，其職能的行使是通過(guò)督察小組來(lái)進(jìn)行的?！度嗣穹ㄔ簩弰?wù)督察工作暫行規(guī)定》第5條和第6條還對(duì)督查小組的人員配備做了詳細(xì)的規(guī)定，上級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)可以從下級(jí)人民法院抽調(diào)審務(wù)督察員參與本級(jí)人民法院的審務(wù)督察工作。人民法院監(jiān)察部門(mén)及審務(wù)督察機(jī)構(gòu)在報(bào)經(jīng)本院分管監(jiān)察工作的院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，可以從本院各部門(mén)抽調(diào)人員與審務(wù)督察員共同組成若干督察小組開(kāi)展審務(wù)督察工作。司法巡查辦公室也享有對(duì)法官懲戒的權(quán)力。司法巡查辦公室設(shè)在中級(jí)法院以上的法院，中級(jí)法院因特殊情況不宜設(shè)置的，也可以不予設(shè)置，由高級(jí)人民法院負(fù)責(zé)其轄區(qū)法院的司法巡查工作。根據(jù)《人民法院司法巡查工作暫行規(guī)定》第8條的規(guī)定，“司法巡查組組長(zhǎng)可以由本院退休的院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，也可以由下一級(jí)人民法院退休的院長(zhǎng)擔(dān)任；副組長(zhǎng)可以由司法巡查工作辦公室主任或者副主任擔(dān)任，也可以由本院其他中層領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。司法巡查組其他工作人員從司法巡查工作辦公室及本院其他內(nèi)設(shè)部門(mén)中抽調(diào)，必要時(shí)也可以從下級(jí)人民法院臨時(shí)借調(diào)”。

2.我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)存在的缺陷。在我國(guó)法院內(nèi)部相繼設(shè)立司法督查機(jī)構(gòu)、司法巡查機(jī)構(gòu)和審務(wù)督察機(jī)構(gòu)之后，法官的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制也從以往的注重事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的注重事前監(jiān)督和事中監(jiān)督；從重視上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院法官的指導(dǎo)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院法官的指導(dǎo)監(jiān)督；從看重法官行為結(jié)果化的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注法官結(jié)果行為化的監(jiān)督。但是，我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)尚存在以下兩個(gè)缺點(diǎn)：第一，外部監(jiān)督虛置。一方面，人大及其常委會(huì)并不能很好發(fā)揮監(jiān)督職能。人大及其常委會(huì)開(kāi)會(huì)議事的時(shí)間短且事務(wù)繁忙，把法官懲戒案件交由其處理顯得不太現(xiàn)實(shí)。另一方面，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督缺乏權(quán)威。這體現(xiàn)在監(jiān)督缺乏正當(dāng)?shù)某绦?，法官的任命?quán)與罷免權(quán)、法官懲戒案件的調(diào)查權(quán)與決定權(quán)合一。第二，內(nèi)部監(jiān)督混亂。法院內(nèi)部設(shè)立的懲戒機(jī)構(gòu)復(fù)雜，職能多有交叉，機(jī)構(gòu)臃腫。另外，懲戒機(jī)構(gòu)的組成人員大都是本院的司法工作人員，因此，在實(shí)際工作中，懲戒措施的效果往往大打折扣。

二、重構(gòu)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的原則

根據(jù)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，基于權(quán)力制約理論和司法獨(dú)立理論，筆者認(rèn)為，在我國(guó)重構(gòu)法官懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循以下原則。

1.責(zé)任追究與權(quán)益保護(hù)相結(jié)合的原則。法官責(zé)任是指依法行使司法權(quán)的法官，由于違反職業(yè)道德、紀(jì)律或者違反法律而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。法官責(zé)任的追究不僅包含著道義上的譴責(zé)，而且通過(guò)強(qiáng)制責(zé)任者承擔(dān)某種不利的后果，從而使責(zé)任者在政治、經(jīng)濟(jì)或其他方面的權(quán)益受到一定的損害［2］。正因?yàn)榉ü俾殬I(yè)的特殊性，對(duì)法官的責(zé)任追究，一定要在既合法又合理的范圍內(nèi)進(jìn)行。我國(guó)的公務(wù)員制度深受大陸法系的影響，對(duì)法官這一職業(yè)群體的研究還很欠缺。同時(shí)，我國(guó)的法官屬于公務(wù)員序列，公務(wù)員在現(xiàn)實(shí)中享有的優(yōu)勢(shì)地位使學(xué)術(shù)界的研究往往更加注重對(duì)法官的責(zé)任追究而輕視對(duì)法官權(quán)益的保護(hù)?？墒牵S著我國(guó)司法改革的不斷深入，法官的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)也愈發(fā)激烈，錯(cuò)案追究制度、業(yè)績(jī)考評(píng)制度使法官心理壓力巨大。因此，在重構(gòu)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)時(shí)，一定要責(zé)任追究與權(quán)益保護(hù)并重。

2.內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的原則。司法的獨(dú)立性要求法官具有一定程度的自主性，法官的職業(yè)特殊性也使法官的職業(yè)倫理道德成為其自我約束的一種手段。因此，處于司法系統(tǒng)內(nèi)部的法官，要受到本系統(tǒng)內(nèi)部的自體監(jiān)督，法院內(nèi)部的懲戒機(jī)構(gòu)是行使這一職能的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)有許多固有的缺陷：內(nèi)部監(jiān)督往往缺乏透明度，公信力嚴(yán)重受損；內(nèi)部監(jiān)督很容易變成自我監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式；部門(mén)保護(hù)主義嚴(yán)重，監(jiān)督缺乏動(dòng)力來(lái)源；等等。各國(guó)普遍的做法是把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。在進(jìn)行外部監(jiān)督時(shí)一定要注意司法的獨(dú)立性問(wèn)題。外部監(jiān)督除了媒體、網(wǎng)絡(luò)等人民監(jiān)督等方式外，還應(yīng)由權(quán)威的立法機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)進(jìn)行外部監(jiān)督，既抵制了行政權(quán)對(duì)司法的過(guò)度干預(yù)，也彌補(bǔ)了司法系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的缺陷。從另外一個(gè)角度來(lái)看，立法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督不僅沒(méi)有干預(yù)獨(dú)立的司法權(quán)，反而維護(hù)了其獨(dú)立性。

3.懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置的橫向獨(dú)立與縱向高位相結(jié)合的原則。懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置的橫向獨(dú)立是指機(jī)構(gòu)設(shè)置要獨(dú)立于被懲戒人員所在的機(jī)構(gòu)，這種獨(dú)立，可以是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立，也可以是獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，而不能是司法機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門(mén)。橫向的獨(dú)立性主要是為了避免同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)。縱向高位是指懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)置在較高級(jí)別的權(quán)力層級(jí)內(nèi)，這不僅是可以避免同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)，還可以增強(qiáng)懲戒機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。橫向獨(dú)立性與縱向高位性的結(jié)合能使懲戒機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮作用。

4.懲戒機(jī)構(gòu)人員的外部性和專業(yè)性相結(jié)合的原則。為了確保公正性，使被懲戒的法官得到公正的對(duì)待，國(guó)外懲戒機(jī)構(gòu)人員的組成，大都排除與被懲戒者同一機(jī)構(gòu)的人員，這可以保證法官懲戒制度在實(shí)施過(guò)程中得到被懲戒法官和社會(huì)公眾的普遍認(rèn)可。那么，排除同一機(jī)構(gòu)的人員是不是一定要從司法機(jī)關(guān)外部來(lái)挑選人員呢？筆者認(rèn)為，還是應(yīng)當(dāng)從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部挑選人員，而且應(yīng)該挑選一些熟悉司法實(shí)務(wù)并且有豐富司法經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入懲戒機(jī)構(gòu)。因?yàn)榉ü賾徒渲贫仁菍I(yè)性很強(qiáng)的責(zé)任追究制度，不僅關(guān)系著法官的權(quán)益，還會(huì)影響到司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，因此，必須保證懲戒機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性。

三、重構(gòu)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)的建議

基于對(duì)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)的分析，學(xué)者們對(duì)重構(gòu)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)的建議基本上可以歸為以下三種：在最高人民法院和各高級(jí)人民法院內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的法官懲戒機(jī)構(gòu)，比如在法院內(nèi)部設(shè)立法官紀(jì)律法庭或者是法官懲戒委員會(huì)；引入西方國(guó)家的彈劾制來(lái)完善我國(guó)建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的罷免制，具體措施是在全國(guó)人大和省級(jí)人大內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的法官懲戒機(jī)構(gòu)；法院內(nèi)部監(jiān)督和人大外部監(jiān)督相結(jié)合。筆者傾向于第三種方法，但在重構(gòu)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，要特別注意以下幾方面的問(wèn)題：

1.任命權(quán)與罷免權(quán)相分離。法官的任命權(quán)和罷免權(quán)不能由同一機(jī)關(guān)行使，這是各國(guó)實(shí)踐的通例。一方面，兩者相分離能使罷免權(quán)真正監(jiān)督任命權(quán)?！啊巍恰狻那疤?，沒(méi)有‘任’就無(wú)從‘免’；‘免’是‘任’的一種保障，沒(méi)有‘免’，‘任’的效果就可能難以真正實(shí)現(xiàn)”［3］。任命權(quán)與罷免權(quán)相分離，才能達(dá)到制衡的目的；另一方面，兩者相分離能夠限制法官罷免權(quán)的肆意啟動(dòng)，增強(qiáng)了司法的權(quán)威性。當(dāng)然，有關(guān)機(jī)關(guān)在行使罷免權(quán)時(shí)，除了關(guān)注法官的失范行為外還應(yīng)當(dāng)尊重任命機(jī)關(guān)的意志，這樣能更好地維護(hù)法官職業(yè)的穩(wěn)定性。因而可以考慮將基層和中級(jí)法院法官的罷免權(quán)收歸省級(jí)人大和全國(guó)人大內(nèi)設(shè)的獨(dú)立懲戒機(jī)構(gòu)。

2.罷免與其他懲戒措施相分離。法官的罷免較其他的懲戒措施更為嚴(yán)厲，基于對(duì)法官權(quán)益的保護(hù)以及法官職業(yè)穩(wěn)定性需要的考慮，對(duì)法官的罷免要慎之又慎。從維護(hù)司法獨(dú)立的角度出發(fā)，人大的外部監(jiān)督也不宜頻繁地干預(yù)司法權(quán)，只需保留對(duì)法官最嚴(yán)厲的懲戒措施——罷免的權(quán)力，就足以達(dá)到威懾和懲戒的目的。因此，筆者建議，法官的罷免權(quán)應(yīng)統(tǒng)一由人大內(nèi)設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)而不是由法院內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。

3.調(diào)查機(jī)關(guān)與決定機(jī)關(guān)相分離。重構(gòu)我國(guó)法官懲戒機(jī)構(gòu)，可以借鑒國(guó)外將調(diào)查機(jī)關(guān)與決定機(jī)關(guān)相分離的做法。西方國(guó)家的彈劾制與我國(guó)人大罷免制的主要區(qū)別之一就是西方國(guó)家的彈劾制是準(zhǔn)司法性質(zhì)的，這就要求在彈劾法官的程序中，如同檢察院的調(diào)查權(quán)與法院的審判權(quán)相分離一樣，彈劾的調(diào)查機(jī)關(guān)與決定機(jī)關(guān)也要分離。如此設(shè)置，一方面，在一定程度上保證了案件審理的公正性，另一方面，調(diào)查機(jī)關(guān)也成為了法官懲戒的投訴中心，方便公眾的監(jiān)督，便于程序的啟動(dòng)。在法院內(nèi)部，調(diào)查權(quán)可統(tǒng)一由監(jiān)察室行使，決定權(quán)則由法官懲戒法庭或法官懲戒委員會(huì)行使。我國(guó)《憲法》并沒(méi)有明確規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，“只規(guī)定全國(guó)人大組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查委員會(huì)是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其調(diào)查的內(nèi)容往往是國(guó)內(nèi)發(fā)生重大影響的事件。所以特定問(wèn)題的調(diào)查權(quán)并不是代表機(jī)關(guān)完整意義上的調(diào)查權(quán)，或者說(shuō)僅僅是調(diào)查權(quán)的一部分。事實(shí)上，代表機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)較多地運(yùn)用在經(jīng)常性調(diào)查方面，即代表機(jī)關(guān)的常設(shè)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)針對(duì)特定行政部門(mén)或者發(fā)生與特定行政部門(mén)相關(guān)事件的調(diào)查，其主要作用在于經(jīng)常監(jiān)督行政和司法的活動(dòng)”［4］。因此，可以考慮，賦予人大常設(shè)的專門(mén)委員會(huì)——法律委員會(huì)以調(diào)查權(quán)，由人大內(nèi)設(shè)的獨(dú)立懲戒機(jī)構(gòu)來(lái)決定相關(guān)懲戒案件的結(jié)果。

［1］［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論［M］.米健譯.北京：法律出版社，2012.120.

［2］陳黨.問(wèn)責(zé)法律制度研究［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008.65.

［3］馬嶺.憲法中的任免權(quán)之“免”［J］.中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）.

［4］朱?；?全國(guó)人大調(diào)查權(quán)研究［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2007，（5）.