田美君

引言

自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件均具有不可預(yù)見的時間緊迫性、規(guī)模和影響程度大等特征，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。加之我國又是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，如何建立健全一套科學(xué)的公共危機管理機制，把災(zāi)害損失減少到最低限度，是我國政府迫切要解決好的現(xiàn)實問題。

個別災(zāi)難是小概率的事件，比如地震，火山爆發(fā)等，很可能幾年幾十年后都不會再發(fā)生。但是一次災(zāi)害足以給社會帶來巨大的災(zāi)難，讓許多家庭支離破碎，讓許多人心理上蒙上陰影。本文結(jié)合地震應(yīng)急管理中的經(jīng)驗和教訓(xùn)就如何提高我國政府應(yīng)對危機的能力談點看法。

1 我國政府應(yīng)急管理存在的主要問題

2008年5月12日汶川8.0級特大地震后，中央政府反應(yīng)迅速，及時對外公開信息，災(zāi)區(qū)救災(zāi)及時，采取各項措失得力，盡最大努力在災(zāi)區(qū)進行施救，使地震災(zāi)害降到了最低點。但汶川特大地震也給政府危機管理帶來了一些值得深思的問題。在應(yīng)急法律體系建設(shè)方面:存在重突發(fā)事件的事中處置，輕事前預(yù)防和事后補償、救助問題；在組織機構(gòu)上重視縱向機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，欠缺機關(guān)之間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)與合作的具體規(guī)定；在突發(fā)事件的應(yīng)對工作中，行政主導(dǎo)色彩較強，不重視社團組織和志愿者等社會力量的參與。在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面:缺少統(tǒng)一性及全局性，缺乏綜合減災(zāi)管理的理念, 以單項災(zāi)種的職能部門減災(zāi)應(yīng)急管理為主，管理模式是屬于原因型，很少考慮應(yīng)急管理的超前預(yù)見、社會經(jīng)濟效益和循環(huán)總結(jié)不斷提高應(yīng)急能力，只是出現(xiàn)某種公共危機事件之后，才成立具有初級聯(lián)動方式的單項危機綜合應(yīng)急指揮部。在應(yīng)急救援隊伍建設(shè)方面:應(yīng)急救援功能單一；應(yīng)急救援缺乏整體合力。

政府及社會成員應(yīng)急管理意識薄弱；應(yīng)急法律體系細化不夠；責(zé)、權(quán)、利的不明確是導(dǎo)致我國整個應(yīng)急體系聯(lián)動性差的根本原因。

2 加強我國政府應(yīng)急管理能力的對策思考

2.1 加強和完善自然災(zāi)害方面的法律、法規(guī)建設(shè)

汶川特大地震發(fā)生前，我國在防范自然災(zāi)害方面的法律主要有1998 年國家頒布實施的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》和2007 年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。防震減災(zāi)法出臺10年期間，我國并沒有發(fā)生較大地震，該法也未得到現(xiàn)實的充分檢驗，而汶川特大地震卻暴露出了法律條款過于抽象，對有效預(yù)防災(zāi)害和實施災(zāi)后的各項救援工作不能起到有效調(diào)節(jié)作用的一些問題，如如何充分協(xié)調(diào)各級政府的職責(zé)權(quán)能，克服以往那種分工過于籠統(tǒng)的情況，調(diào)動地震救援過程中的各種組織和群眾的力量；如何維護好防震救災(zāi)中的社會穩(wěn)定，切實保護好人民群眾的人身和財產(chǎn)安全，尤其是人口密集區(qū)(如學(xué)校、醫(yī)院)人民的人身安全；如何杜絕救災(zāi)過程中行政單位和個人違反法律法規(guī)和濫用職權(quán)的行為，強化救災(zāi)資金物資監(jiān)管；如何對災(zāi)后重建、防震減災(zāi)規(guī)劃和進一步加強地震監(jiān)測預(yù)報等工作還有待進一步解決。2008年12月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議對《中華人民共和國防震減災(zāi)法》進行了修訂，內(nèi)容比1997年的更規(guī)范、詳盡、完善，其法律條文更注重法律依據(jù)，更注重保護人民的人身、財產(chǎn)安全。新《防震減災(zāi)法》在地震監(jiān)測預(yù)報，地震災(zāi)害預(yù)防，地震應(yīng)急救援，地震災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建以及法律責(zé)任等五個章節(jié)作了重大修改。另外還增加了防震減災(zāi)規(guī)劃和監(jiān)督管理兩章內(nèi)容。修改后的《防震減災(zāi)法》更能凸顯時代的需要。因此，隨著形勢的發(fā)展，不斷完善自然災(zāi)害方面的法律、法規(guī)建設(shè)也是非常必要的。

2.2 要建立更加快速高效的應(yīng)急處理機制

健全應(yīng)急體制，加強專業(yè)協(xié)作；加強預(yù)警機制，完善應(yīng)急預(yù)案；健全協(xié)調(diào)機制，提高應(yīng)對能力。全面整合資源，加強應(yīng)急保障。加強宣傳教育，構(gòu)建社會應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。積極開展應(yīng)急預(yù)案演練。

2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》?？傮w預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容。此次總體預(yù)案的出臺，為提高國家整體應(yīng)急處置能力確立了一項基本的制度保障。提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力不僅需要制度保障，更需要預(yù)案具體執(zhí)行、實施過程中的高效、到位。

逐步建立我國統(tǒng)一的地震應(yīng)急的方法體系。提高各部門間的應(yīng)急合作效能。統(tǒng)一應(yīng)急有關(guān)步驟、理念、原則、術(shù)語、協(xié)同能力、資源管理和組織過程。 強化預(yù)案中各應(yīng)急支持功能單元要素的協(xié)調(diào)配合，發(fā)布分類預(yù)案的編制指南，建立區(qū)域應(yīng)急能力評價的方法和指標體系，提高預(yù)案的可操作性。

2.3 進一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理專業(yè)培訓(xùn)

人力資源是應(yīng)急資源中最重要的部分。除專業(yè)救援人才外，應(yīng)大力提升政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對和處置突發(fā)事件的能力，包括事前的預(yù)警識別力，事中的迅速決策力、資源配置力和信息溝通力構(gòu)成的快速反應(yīng)力，事后的學(xué)習(xí)反思力。其中，提高領(lǐng)導(dǎo)者處置突發(fā)事件的能力對于我國整體應(yīng)對突發(fā)事件能力的提升至關(guān)重要。對于領(lǐng)導(dǎo)干部處置公共突發(fā)事件能力的培訓(xùn)，政府要著力從六個方面明確目標。一是危機意識的提升，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實樹立公共安全的責(zé)任意識；二是預(yù)測預(yù)防能力的提升，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部明確政府危機管理的精義在于危機的預(yù)防，努力把危機化解在未發(fā)階段；三是領(lǐng)導(dǎo)思維方式的提升，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分把握處理危機事件中的主要方法性原則，如整體性原則、動態(tài)有序原則、最優(yōu)化原則等等；五是輿論引導(dǎo)能力的提升，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部加強與媒體合作，通過確立信息溝通的可信度和權(quán)威性，獲取公眾支持，引導(dǎo)社會輿論的方向；六是善后處置能力的提升，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會對特別重大突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進行調(diào)查評估，掌握危中尋機的本領(lǐng)。

2.4 加強政府對媒體的輿論引導(dǎo)

2007年出臺并實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，把我國近年來在突發(fā)公共事件新聞處置中取得的重大進步法律化，要求各級政府和政府部門及時、準確、客觀、統(tǒng)一地發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件的新聞信息，對于遲報、漏報、謊報、瞞報要追究相關(guān)責(zé)任。

要善于應(yīng)對新聞媒體，要做到將政府應(yīng)對突發(fā)事件的對策、措施及時公開，準確地解答公眾所關(guān)心的問題。提高新聞發(fā)言人應(yīng)對新聞媒體采訪的能力。營造有利于新聞媒體采訪、獲取信息的環(huán)境。新聞采訪中心既是新聞發(fā)布會的場地，又是集信息資料庫和科普為一體的園地。從滿足公眾和新聞媒體的需要出發(fā)，使我們的工作更貼近社會、更貼近公眾。要做到這一點，就要重視平時信息資料的收集、積累，開展對公眾心理和關(guān)注問題的研究，準備對策。

2.5 強化民眾的危機意識和危機應(yīng)對能力

宣傳科普知識，增強透明度，提高民眾意識和自救能力。社會危機的最終落腳點在于民眾，充分發(fā)揮廣大民眾在應(yīng)對危機事件中的主動作用非常重要。這就要求在平時穩(wěn)定時期對民眾進行培訓(xùn)，提高民眾自動參與自救的意識和能力，以平時預(yù)防掌握的基本知識變?yōu)橛鰹?zāi)害后的自救互救基本技能。同時在危機事件發(fā)生時，建立公共危機溝通機制，及時公布信息，提高民眾的知情權(quán)，避免社會流言和恐慌，讓民眾明白:想讓自己不因為危機事件而受到損失，就必須理智地對待危機，充分發(fā)揮自己在危機事件中的主人翁作用，理解、支持、配合政府在危機事件中的應(yīng)急處置行動，這是現(xiàn)代社會民眾在危機事件中恢復(fù)生產(chǎn)、自救互救的有效形式。

3 結(jié)論

完善應(yīng)急管理法律體系，增強應(yīng)急制度創(chuàng)新，有助于政府增強自身的應(yīng)急處置能力，從而降低危機的管理成本，增強危機的時效性，實現(xiàn)最大程度的保護公民的人身和生命財產(chǎn)安全。加強我國政府的應(yīng)急管理能力，有利于增強政府自身的國內(nèi)和國際形象，提高黨的執(zhí)政能力，為構(gòu)建和諧社會提供強有力的政黨力量支撐。加強我國政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)是一個長期的過程，需要我們不斷地從理論上去思考，更需要我們從實踐上去完善。