鄧書才

（亳州市譙城區(qū)水務(wù)局，安徽 亳州 236800）

亳州市譙城區(qū)位于安徽省西北部，西、北、東三面分別與河南省的鄲城、鹿邑、商丘、夏邑、永城交界，南與渦陽、太和接壤?？偯娣e2226平方千米，人口152萬人。譙城區(qū)境內(nèi)有渦河、油河、洺河、趙王河、武河、楊河、包河、以及從橫交錯的大中溝數(shù)十條。譙城區(qū)屬于沖積平原，砂層較淺，開采十分簡單。受利益驅(qū)動，加之與河南省交界存在的管理問題，多年以來，我區(qū)逐步出現(xiàn)河道非法采砂行為，而且呈現(xiàn)出屢禁不止的態(tài)勢。我們清醒的認(rèn)識到，這一突出的現(xiàn)象，不僅影響河勢穩(wěn)定、水利工程安全、長此以往勢必危及人民群眾生命財產(chǎn)安全，而且影響到水利資源的可持續(xù)發(fā)展。對此，我們始終高度重視這一問題，依法采取多種措施加強(qiáng)河道采砂管理工作。下面具體分析我區(qū)河道采砂產(chǎn)生的成因，管理措施與經(jīng)驗以及存在的問題和解決辦法。

1 河道采砂逐漸增多的成因

1）建筑市場需求量大。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村人口城市化和人們對住房要求的提高，近10年來，亳州市、譙城區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房建設(shè)呈井噴式發(fā)展，到處是建設(shè)工地，到處是居民小區(qū)建設(shè)，農(nóng)村房屋翻蓋樓房現(xiàn)象更多，建筑用砂需求量很大。

2）建筑用砂資源有限。亳州市譙城區(qū)地處沖擊平原，遠(yuǎn)離山脈，河道上游來砂十分有限，而且顆粒很小，主要是上游河南省開封市幾個縣引黃河水進(jìn)行淤灌排下來的尾水夾帶的細(xì)沙，不能作為建筑用砂。一般較好的建筑用砂是從淮河、江蘇宿遷駱馬湖等地用船運來的，成本較高，因此當(dāng)?shù)厝罕姙榱斯?jié)約成本，就從河道，坑塘中抽砂用于建筑。

3）暴利驅(qū)使。由于砂層較淺，因此所用開采設(shè)備簡單，一只36方的船一天能采砂150方，成本價每方5元左右，采砂船主出售每方15元給岸上砂場老板，而市場價每方30元左右，有時更高，砂場老板每方有10元以上的利潤空間，在投資不大的情況下，每只船一天能為采砂船和砂場老板掙近兩千元的利潤，可謂暴利。暴利之下必然是瘋狂盜采，周而復(fù)始，愈演愈烈。

4）相關(guān)法律依據(jù)不充分。截止到目前，沒有一個全國性的權(quán)威性的有關(guān)采砂管理的法律或法規(guī)，更沒有配套完善的管理辦法，各地都是自己在摸著石頭過河，安徽省2009年出臺了《安徽省河道采砂管理辦法》，但是有些還難以控制，比如對采砂船只能采取集中?？?，暫扣都沒有依據(jù)，更不能進(jìn)一步處理；再比如對已經(jīng)違法采砂的船主進(jìn)行處罰，等法律程序履行完了，砂也被賣完了，當(dāng)事人早已逃之夭夭等。

5）非法采砂違法成本低。由于開采簡單，設(shè)備投資少，由于對采砂人員和設(shè)備沒有行之有效的處罰手段，致使采砂者違法成本很低，發(fā)現(xiàn)違法采砂行為，主管部門只能對進(jìn)行違法采砂的船只進(jìn)行簡單的拆卸、銷毀采砂設(shè)備，別無他法，執(zhí)法人員離開后，他們更換設(shè)備后還可以繼續(xù)偷采，我們經(jīng)常采取政府多部門聯(lián)合執(zhí)法的辦法，雖說有點效果，但只是權(quán)宜之計，違法采砂者暫避風(fēng)頭，各單位都有自己的主要工作，不可能每天都進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，所以，聯(lián)合執(zhí)法過后不久違法采砂反彈很快。

6）監(jiān)管牽涉的管理部門多。船只生產(chǎn)屬于國防科工委主管，縣級屬于經(jīng)委管；船舶運行屬于海事局管；采砂屬于水務(wù)局管理，按照《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》又屬于國土部門管轄；砂場經(jīng)營審批屬于工商局；用地屬于國土局；運輸非法開采的砂石車輛屬于交通局管等，多部門共同執(zhí)法協(xié)調(diào)配合難，非法采砂經(jīng)營戶很容易找到管理漏洞，躲避打擊，更不用說通風(fēng)報信等漏洞，非法采砂者可謂知彼知己，所以，往往聯(lián)合執(zhí)法組趕到違法現(xiàn)場，違法采砂人員和設(shè)備早已經(jīng)無影無蹤。

7）執(zhí)法人員少、裝備不足。譙城區(qū)水務(wù)局執(zhí)法人員只有12人，車輛2臺，執(zhí)法船2只，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能不能滿足整個譙城區(qū)非法采砂點多面廣的現(xiàn)有局面，執(zhí)法人員疲于奔命，往往收效甚微。

2 管理措施

1）落實屬地管理。2006年譙城區(qū)政府專門成立“譙城區(qū)轄區(qū)河道全面禁止采砂工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由區(qū)委副書記親自任組長，專門管理我區(qū)河道采砂工作，為方便組織聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)調(diào)采砂管理工作提供了方便。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對本轄區(qū)采砂狀況較為熟悉，距離又近，加之當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)兩級干部對部分采砂經(jīng)營人員能夠隨時掌控，對經(jīng)營用地的出租、道路運輸?shù)拳h(huán)節(jié)方便掌控。區(qū)政府2012年決定開始落實以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處為單位的屬地管理責(zé)任制和行政首長負(fù)責(zé)制，渦河、惠濟(jì)河由水務(wù)局管理，其余中小河道以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行管理、水務(wù)局隨時配合，區(qū)政府定期不定期進(jìn)行督查、通報，并制定相應(yīng)的獎懲措施，直至免去鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人職務(wù)。

通過落實以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處為單位的屬地管理責(zé)任制和行政首長負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的主觀能動性，治理非法采砂工作取得了前所未有的成果，非法采砂嚴(yán)重的局面得以徹底改變，投訴大幅度減少。

2）定期開展集中整治行動。為了在全區(qū)形成打擊河道非法采砂的強(qiáng)大輿論氛圍，進(jìn)一步遏制非法采砂，減小非法采砂的危害，每年汛前或河道非法采砂反彈嚴(yán)重時，區(qū)政府都會組織為期一個月的集中行動，從水務(wù)局、公安局、海事局、國土局、行政執(zhí)法局、檢察院和法院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處也抽調(diào)專門人員組成聯(lián)合執(zhí)法隊，對全區(qū)河道進(jìn)行拉網(wǎng)式巡查和打擊，對阻礙執(zhí)法、涉黑涉惡的進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，近三年就行政拘留5人，在媒體上及時進(jìn)行全面報道，發(fā)動群眾參與，非法采砂在一段時間內(nèi)得到遏制。

3）堵疏結(jié)合，適量開采。2009年，安徽省政府出臺了《安徽省河道采砂管理辦法》，譙城區(qū)政府在集中整治全面禁采的基礎(chǔ)上，嘗試堵疏結(jié)合的戰(zhàn)略，探索河道采砂管理的長效機(jī)制，非汛期在全區(qū)部分中小河道嚴(yán)格規(guī)劃、劃定限采點嚴(yán)密監(jiān)管，其他河道實施全面禁采，經(jīng)過實踐，全區(qū)河道采砂變亂為治取得了很大的進(jìn)展，堵疏結(jié)合的成功實踐在《中國水利報》上刊載，受到行業(yè)的肯定和社會好評。

4）增加執(zhí)法人員，增加執(zhí)法裝備，加強(qiáng)日常巡查監(jiān)管。集中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處人員執(zhí)法進(jìn)行培訓(xùn)，辦理行政執(zhí)法證件，增大執(zhí)法力量；加大資金投入，購置專門執(zhí)法設(shè)備，進(jìn)行全天候，全時段執(zhí)法。加大巡查力度，做到重點河段天天查，一般河段一周至少查一次，并填寫巡查日志，近一年半的時間里，渦河、惠繼河幾乎未發(fā)現(xiàn)非法采砂行為，但巡查從不間斷，一方面便于隨時掌握情況，另一方面給非法采砂者一個信息就是政府從未放松管理，以打消其偷采的念頭。

5）加大對采砂船的監(jiān)管。近幾年，水務(wù)部門對采砂船一般采取銷毀設(shè)備，切割沉沒，使之失去采砂能力，僅2012年就銷毀采砂設(shè)備452臺，切割銷毀采砂船50條。為進(jìn)一步從源頭進(jìn)行管理，2012年分兩次實行采砂船集中停放制度，先是把采砂船從水面集中到河岸上，用鋼板焊接在一起，渦河、惠濟(jì)河兩岸設(shè)置六個采砂船停放點，85只采砂船被強(qiáng)制集中停放。2012年底區(qū)政府決定把采砂船集中到大寺樞紐統(tǒng)一停放，不經(jīng)批準(zhǔn)任何人不準(zhǔn)離開。隨著區(qū)政府治理力度的進(jìn)一步加大，非法采砂經(jīng)營人員徹底放棄了采砂，大量采砂船被自行報廢，少量流竄進(jìn)我區(qū)邊界的采砂船也不敢明目張膽的采砂，建造新船的基本未發(fā)現(xiàn)，河道非法采砂治理工作取得了階段性成果。

6）釜底抽薪，減少非法采砂從業(yè)人員。非法采砂操作人員大部分是漁民，政府通過解決住房、提供就業(yè)機(jī)會，增加社會保障等措施倡導(dǎo)漁民上岸轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，使?jié)O民收入多元化。

7）聯(lián)系周邊縣市，共治邊界非法采砂。譙城區(qū)與周邊縣市交界處幾乎都存在河道非法采砂現(xiàn)象，由于近年我區(qū)境內(nèi)河道非法采砂治理力度增大，周邊邊界河道非法采砂有逐漸增多的趨勢，譙城區(qū)政府近來經(jīng)常聯(lián)系周邊縣市進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，并建立溝通機(jī)制，經(jīng)常互通信息，聯(lián)手打擊邊界非法采砂行為。

8）實現(xiàn)河道采砂管理由整治到長治的跨越，應(yīng)突出綜合施治、部門協(xié)作、經(jīng)常化管理。要通力協(xié)作形成治理合力，紀(jì)檢機(jī)關(guān)嚴(yán)查黨員干部參與非法采砂行為，公安機(jī)關(guān)嚴(yán)打黑惡勢力介入非法采砂，宣傳部門營造宣傳聲勢，工商部門依法管理砂場經(jīng)營活動，交通、海事部門嚴(yán)守水陸路運輸，國土部門查處非法沙堆占地，部門各司其職、各盡其責(zé)是河道采砂管理的制度保障。最后是常規(guī)管理上水平，對水政執(zhí)法人員加強(qiáng)政策培訓(xùn)和法規(guī)教育，加大對水政執(zhí)法的監(jiān)督，接受社會各界投訴，確保陽光執(zhí)法。

河道采砂管理從處罰到發(fā)證，再到全面禁采；從銷毀采砂設(shè)備，到切割沉船，再到強(qiáng)制集中停放。逐步找到行之有效的管理方法。

曾幾何時，扭曲的河勢、崩塌的河岸不僅是對非法采砂者良知的控訴，也是對政府主管部門的及時提醒。河道非法采砂作為特殊歷史階段的產(chǎn)物，其出現(xiàn)就帶有違反規(guī)律、破壞自然、有悖和諧的特質(zhì)，有譙城區(qū)委區(qū)政府的堅定決心，再繼續(xù)深化、細(xì)化屬地管理責(zé)任制和采砂船管理制度，逐步達(dá)到完善。我們相信，河道采砂管理經(jīng)過從整治到長治的跨越，要不多久非法采砂必將在譙城絕跡。