張基益

（連云港師范高等?？茖W(xué)校 初等教育學(xué)院，江蘇 連云港222006）

1 問題的提出

改革開放以后，由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村學(xué)齡人口銳減。針對這種狀況，國務(wù)院在2001年提出了“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”，并提出了“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)?！?。為了解決因布局調(diào)整而帶來的 “上學(xué)遠(yuǎn)”和剩余勞動力帶來的留守兒童問題，寄宿制學(xué)校開始在全國農(nóng)村受到重視。江蘇省為了解決農(nóng)村小學(xué)生生源減少和留守兒童減少等現(xiàn)象，開始建設(shè)寄宿制小學(xué)。本文以蘇北L縣的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析農(nóng)村寄宿制學(xué)校的成本結(jié)構(gòu)及分擔(dān)現(xiàn)狀，并提出對農(nóng)村寄宿制學(xué)校成本分擔(dān)的政策建議。

2 農(nóng)村寄宿制小學(xué)成本結(jié)構(gòu)及分擔(dān)現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)村寄宿制學(xué)成本結(jié)構(gòu)變化狀況

作為寄宿制學(xué)校的建設(shè)由于省政府的財(cái)政和政策支持，基建上由于有資金和政策保證，幾乎沒有遇到什么困難。難的是在日常的運(yùn)行過程中新增加的成本，由于沒有政策的支持，僅靠學(xué)校自身很難解決。

寄宿制學(xué)校宿舍、食堂、課余時(shí)間的管理使得寄宿制學(xué)校的辦學(xué)成本發(fā)生了很大的變化。辦學(xué)成本的增加主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1.1 住宿管理運(yùn)行成本

宿舍是寄宿制學(xué)校與非寄宿制學(xué)校的最明顯區(qū)別，規(guī)范的宿舍管理需要大量的人力投入。寄宿制小學(xué)的孩子都是9-13歲的小孩子，自理能力較差，宿舍的管理必須配備專門的生活指導(dǎo)教師，以關(guān)心學(xué)生，指導(dǎo)學(xué)生生活，這一點(diǎn)對低齡寄宿學(xué)生尤為重要。調(diào)查顯示100%的農(nóng)村寄宿制學(xué)校都配備了專門的生活指導(dǎo)老師，師生比大約在1：3左右，由于沒有正式編制，這些人員大都在社會上聘請，月基本工資在1300元以內(nèi)，按每年工作10個(gè)月計(jì)算，聘請一個(gè)生活指導(dǎo)教師年成本為13000元左右。一般支出大約在6萬左右。外加上宿舍的水電維修開支一年總數(shù)在20萬元左右。

2.1.2 食堂運(yùn)行成本

食堂是寄宿制學(xué)校得以正常運(yùn)行的又一要素。小學(xué)正處于生長發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，食堂不僅要解決學(xué)生吃的飽吃的安全，還要力爭讓學(xué)生吃的好，因此，食堂運(yùn)行除了煤、水、電、人員開支以外還需要有一定的嚴(yán)格的管理措施。這些都需要有大量的資金作保障。起初，把食堂外包出去，但質(zhì)量很難保證，價(jià)格也偏高。后來改為自己經(jīng)營，考慮學(xué)生的承受能力，菜價(jià)不能定的太高，又要保證學(xué)生的營養(yǎng)健康狀況，幾所寄宿制學(xué)校平均一年支出盡增加8萬元，處于虧本經(jīng)營。

2.1.3 學(xué)生日常管理成本

由于學(xué)生住校，在校時(shí)間增加4倍，因?yàn)閷W(xué)生寄宿，原本由家庭分擔(dān)的時(shí)間和職責(zé)全部轉(zhuǎn)移到學(xué)校來。如課余文化生活，重大安全事故的應(yīng)急處理，食品安全管理，就寢保衛(wèi)，學(xué)生生病應(yīng)急處理等都需要學(xué)校安排老師去管理，由于屬于額外工作，勢必要有加班補(bǔ)貼，一年下來，這不是個(gè)小數(shù)目，每年也有近七、八萬員的開支。

2.2 農(nóng)村寄宿制學(xué)校運(yùn)行成本分擔(dān)現(xiàn)狀

舉辦寄宿制學(xué)校的新增成本是如何進(jìn)行分擔(dān)呢？調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，目前分擔(dān)機(jī)制有以下三個(gè)特點(diǎn)：1）學(xué)校從辦公經(jīng)費(fèi)中分擔(dān)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，樣本寄宿制小學(xué)一學(xué)期生均管理成本約為1000元，而調(diào)查縣每年撥給學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)是小學(xué)600元，但生均公用經(jīng)費(fèi)的撥付并沒有區(qū)分寄宿制學(xué)校和非寄宿制學(xué)校。這一撥款標(biāo)準(zhǔn)對非寄宿制學(xué)校已經(jīng)基本可以維持開銷，但寄宿制學(xué)校生均管理費(fèi)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非寄宿制學(xué)校。許多學(xué)校出現(xiàn)虧空和寅吃卯糧的現(xiàn)象。2）學(xué)生家庭分擔(dān)。寄宿制學(xué)校每年只能向?qū)W生收取300元左右的住宿費(fèi)，一年有十萬元的費(fèi)用，學(xué)校還要補(bǔ)貼4萬元左右才能保證宿舍的正常用轉(zhuǎn)。3）教師隱形分擔(dān)。寄宿制學(xué)校每天從起床到就寢新增大量的學(xué)生管理時(shí)間，而且大多數(shù)時(shí)間都在教室度過，生活老師從空間和能力上都很難進(jìn)行這方面的管理，這段業(yè)余時(shí)間的管理責(zé)任最終落到了教師身上。學(xué)校在公用經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)很緊張的情況下，無法全額補(bǔ)償教師的額外勞動，只能采取象征性補(bǔ)貼的形式給老師發(fā)點(diǎn)補(bǔ)貼，聊勝于無，教師實(shí)際成為這部分新增成本的隱形的分擔(dān)者。

3 農(nóng)村寄宿制學(xué)校運(yùn)行成本分擔(dān)的政策建議

3.1 辦公經(jīng)費(fèi)撥款寄宿制學(xué)校與非寄宿制學(xué)校要有所區(qū)別

由于國家免費(fèi)義務(wù)教育政策，辦公經(jīng)費(fèi)就成為學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來源。而辦公經(jīng)費(fèi)劃撥標(biāo)準(zhǔn)的制定一直依據(jù)原來的標(biāo)準(zhǔn)，而原來標(biāo)準(zhǔn)的出臺的背景是義務(wù)教育階段幾乎沒有寄宿制。因而確定標(biāo)準(zhǔn)之初并沒有考慮寄宿制的特殊性。在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，非寄宿制學(xué)?；旧峡梢跃S持正常開支，而寄宿制學(xué)校生很難保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)測算，管理一名寄宿生所耗費(fèi)的管理經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于1.6名非寄宿生，考慮到滿足寄宿條件的基本設(shè)施和人員配備并不是嚴(yán)格與寄宿學(xué)生數(shù)呈嚴(yán)格的比例關(guān)系。因此要根據(jù)寄宿人數(shù)的多少制定撥款標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對幾所學(xué)校的調(diào)查，認(rèn)為400以上按非寄宿制學(xué)生的1.6倍標(biāo)準(zhǔn)，200-300人按1.7倍標(biāo)準(zhǔn)，100-200按1.8倍標(biāo)準(zhǔn)。100以下按2倍標(biāo)準(zhǔn)并且不低于3萬元的標(biāo)準(zhǔn)劃撥辦公經(jīng)費(fèi)。對于財(cái)政轉(zhuǎn)移的縣，要考慮國家、省、市三級財(cái)政給予支持，來保證寄宿制的正常運(yùn)行。

3.2 增加學(xué)校人員編制或用工計(jì)劃，采用多種用工形式

寄宿制學(xué)校的學(xué)生食宿成為管理的內(nèi)容，那么其管理體制的設(shè)計(jì)就應(yīng)相應(yīng)做出改變，就要有專門的人員去承擔(dān)管理的職責(zé)。不要一味的什么事都讓教師去承擔(dān)。首先這些職責(zé)原本就不屬于教學(xué)范疇，不是專任教師職責(zé)所在。其次，教師即使去做，也不一定做的就好。特別對寄宿的小學(xué)生來說，食宿管理不能看作是是簡單的看看管管，而是學(xué)校教書育人的重要環(huán)節(jié)，學(xué)校的食宿場所也是教書育人的重要課堂，是學(xué)生接受生活教育的地方。這需要管理者既要有很強(qiáng)的職任感和愛心，還要了解小學(xué)生的心理特點(diǎn)，掌握一定的兒童教育方法和兒童健康保健知識。因此寄宿制學(xué)校的生活指導(dǎo)老師必須有較高的文化素養(yǎng)，接受過兒童教育方面專業(yè)訓(xùn)練。才能從事好這項(xiàng)工作。目前，部分學(xué)校采取聘請社會人員充當(dāng)生活指導(dǎo)老師從教育的角度來看是極不合適的，只是一種權(quán)宜之計(jì)。政府要安排正式編制，如果編制確有困難，可以采用人事代理或用工合同，實(shí)施同工同酬，工資由財(cái)政提供。使生活指導(dǎo)老師招得來，留得住，干得好。把食宿管理與教學(xué)有機(jī)地結(jié)合起來，既減輕專任教師的負(fù)擔(dān)，又使學(xué)生得到科學(xué)的生活教育，感受到家的溫暖，促進(jìn)學(xué)生健康愉快地成長。

寄宿制學(xué)生除了食宿以外，還有大量的時(shí)間在學(xué)校學(xué)習(xí)、生活、娛樂。已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出生活老師的管理范疇，需要有老師進(jìn)行管理與組織。另外，還有重大安全事故的應(yīng)急處理，食品安全管理，就寢保衛(wèi)，學(xué)生生病應(yīng)急處理等都需要學(xué)校安排老師進(jìn)行全程跟進(jìn)。適當(dāng)?shù)脑黾咏處熅幹?，學(xué)?？梢杂懈挥嗄芰θグ才湃藛T專門和兼職從事這些工作，使這些工作有序進(jìn)行。除此以外，由于寄宿，造成工勤人員的增加，學(xué)校可以采用合同制的辦法招收工作人員，由財(cái)政出錢，做到同工同酬，減少人員的流動性，提高從業(yè)人員素質(zhì)，做好寄宿制的后勤保障工作。

3.3 學(xué)生家庭適當(dāng)分擔(dān)，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助

對于寄宿制的辦學(xué)成本，根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，家庭適當(dāng)?shù)胤謸?dān)一些辦學(xué)成本。畢竟本應(yīng)有家庭承擔(dān)的許多職責(zé)轉(zhuǎn)移到學(xué)校來，而這些職責(zé)不是義務(wù)教育免費(fèi)的范疇，學(xué)生家庭理所當(dāng)然要分擔(dān)，當(dāng)然對于生活困難的家庭要適當(dāng)?shù)臏p免。寄宿制很大程度上是撤點(diǎn)并校的結(jié)果，撤點(diǎn)并校提高了辦學(xué)效益，但也增加了學(xué)生的負(fù)擔(dān)，財(cái)政理應(yīng)給予寄宿學(xué)生適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，減少由于撤點(diǎn)并校給他們帶來的負(fù)擔(dān)，這種補(bǔ)助實(shí)際上也是原有教育投入的適當(dāng)轉(zhuǎn)移。

［1］田祖蔭.農(nóng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校建設(shè)及投入情況介紹[Z].教育部財(cái)政司，2008.

［2］胡映蘭.從“兩免一補(bǔ)”看農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展：以湖南益陽市為例[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2009（3）.