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地方政府新定位:從管理到治理之變——專訪中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)沈榮華

2013-08-15 00:43小康曹偉北京報(bào)道
小康 2013年12期
關(guān)鍵詞:榮華事權(quán)政府職能

文|《小康》記者 曹偉 北京報(bào)道

行政體制改革是全面深化改革的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接或間接涉及各個(gè)領(lǐng)域改革能否順利推進(jìn),具有帶動(dòng)和影響各方的作用

《小康》:在您看來(lái),行政體制改革在這次全面深化改革中處于一個(gè)什么樣的位置?《決定》中涉及這方面的亮點(diǎn)有哪些?

沈榮華:行政體制改革是全面深化改革的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接或間接涉及各個(gè)領(lǐng)域改革能否順利推進(jìn),具有帶動(dòng)和影響各方的作用。

在行政體制改革方面,我覺(jué)得有三個(gè)亮點(diǎn):

一是對(duì)政府職能作了新定位。經(jīng)過(guò)多年探索,“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)” 被界定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的四項(xiàng)主要政府職能。在新形勢(shì)下,《決定》提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,對(duì)政府職能界定的內(nèi)涵表述更加準(zhǔn)確和清晰。其中,“宏觀調(diào)控”比以前的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”更加明確,更有針對(duì)性,以防止政府不當(dāng)干預(yù);將“環(huán)境保護(hù)”作為政府的一項(xiàng)職能單獨(dú)列出,在我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境惡化、政府履職不到位的背景下,有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性,而且從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,許多國(guó)家都把環(huán)境保護(hù)作為政府一項(xiàng)職能加以強(qiáng)調(diào)。

二是對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提出新要求。政府職能轉(zhuǎn)變的主線是不該管的事不管,該管的事要管好,解決好政府越位和缺位問(wèn)題。對(duì)政府不該管的事,《決定》提出簡(jiǎn)政放權(quán),深化行政審批改革,減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理,凡是市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的一律取消審批,凡是地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)一律下放;對(duì)政府該管的事,《決定》提出“三個(gè)加強(qiáng)”,即加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施,加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,加強(qiáng)公共服務(wù)提供。這就進(jìn)一步明確了新的形勢(shì)下政府職能轉(zhuǎn)變的方向。

三是改進(jìn)政績(jī)考評(píng)有了新突破?!稕Q定》提出,“要糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向,加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重,更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。這使干部政績(jī)考評(píng)更加符合科學(xué)發(fā)展觀的要求,有了新標(biāo)尺,對(duì)于糾正“以GDP論英雄”傾向,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變,都具有正確的導(dǎo)向作用。

《小康》:《決定》又一次提到事業(yè)單位改革,醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)企等去行政化?!笆赂摹贝饲耙恢痹谕七M(jìn),但黨委、政府、行政機(jī)關(guān)與以上一些事業(yè)單位的交叉任命仍然都有,在您看來(lái),這個(gè)領(lǐng)域的改革難度在哪里?

沈榮華:與企業(yè)、政府等方面的改革相比,事業(yè)單位改革有些相對(duì)滯后,與強(qiáng)化公共服務(wù)的要求不相適應(yīng)。所以這次《決定》提出,事業(yè)單位的改革要加快,并提出了新的改革舉措,如政府購(gòu)買公共服務(wù),去行政化,有條件的事業(yè)單位可轉(zhuǎn)企或者轉(zhuǎn)為社會(huì)組織,可以說(shuō)是發(fā)出了加快改革的明確信號(hào)。

事業(yè)單位改革的難度和困難,其中重要的一點(diǎn)是涉及到利益調(diào)整,如收入分配、職工待遇、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)政支持、人員去向等問(wèn)題,都涉及到了事業(yè)單位和職工的切身利益,也涉及到人民群眾享有公共服務(wù)水平和成本的高低。

《小康》:在接下來(lái)的改革中,您建議出臺(tái)什么樣的舉措?

沈榮華:在體制方面,關(guān)鍵是對(duì)各類事業(yè)單位做出合理定位,理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系,與科教文衛(wèi)等方面改革協(xié)調(diào)推進(jìn);在操作方面,要使被改革對(duì)象參與到改革進(jìn)程中,制定符合實(shí)際的改革方案,解決好利益問(wèn)題。去行政化比較簡(jiǎn)單,但去行政化后,如何解決各類事業(yè)單位的規(guī)格待遇和管理方式,就需要有合理的設(shè)計(jì)。再如,改革不能“一刀切”,應(yīng)盡可能考慮各方面的利益,采取老人老辦法,新人新辦法,中人中辦法,逐步過(guò)渡,循序漸進(jìn)。

《小康》:“簡(jiǎn)政放權(quán)”也可以說(shuō)是行政體制改革的突破口,今年以來(lái),我們也看到了高層在這方面做了很多努力,涉及300多項(xiàng)審批項(xiàng)目取消。改革后,在監(jiān)管的層面又該如何履行好“裁判員”的作用呢?

沈榮華:簡(jiǎn)政放權(quán)也好,減少審批也好,并不是一放了之,無(wú)為而治。政府放權(quán)后,事中事后監(jiān)管必須跟上,有效履行政府的監(jiān)管職能,防止“一放就亂”。

那么在“放”的同時(shí)如何做好監(jiān)管工作?我建議,一是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律和發(fā)展規(guī)劃,加強(qiáng)對(duì)投資活動(dòng)中土地、環(huán)境、能源等領(lǐng)域的管理,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)秩序。

二是創(chuàng)新監(jiān)管方式,現(xiàn)代市場(chǎng)主體成千上萬(wàn),但監(jiān)督主體和力量卻有限,這就要求政府采用現(xiàn)代監(jiān)管方法和手段,提高監(jiān)管能力。

三是加大改革力度,打破市場(chǎng)分割、地區(qū)封鎖,破除地方保護(hù)、部門利益,建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系,防止部門和地方既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判員。

四是嚴(yán)格依法行政,規(guī)范政府權(quán)力行使,減少執(zhí)法活動(dòng)中的自由裁量權(quán),防止政府監(jiān)管中的不作為和亂作為,以及各種濫用權(quán)力行為。

《小康》:從1994年分稅制改革實(shí)施至今,各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)一直沒(méi)有得以明確劃分。這次全會(huì)之后,如何理解《決定》對(duì)于中央和地方政府的職能劃分?

沈榮華:理順中央與地方關(guān)系基礎(chǔ)的前提,也是建立國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要支柱。特別是我國(guó)是一個(gè)大國(guó),一個(gè)省區(qū)相當(dāng)于國(guó)外一個(gè)中等國(guó)家,合理劃分政府間職能權(quán)限,有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

這次《決定)對(duì)深化財(cái)稅體制改革做出了總體部署,對(duì)中央與地方政府的事權(quán)和財(cái)力劃分提出了一系列改革舉措。全會(huì)之后,隨著改革舉措的落實(shí),將會(huì)產(chǎn)生積極變化,使中央和地方兩個(gè)積極性得到更好發(fā)揮。

《決定》提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。包括適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任,國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán);區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。按照這種事權(quán)劃分,中央和地方相應(yīng)分擔(dān)支出責(zé)任。

對(duì)中央委托地方承擔(dān)的事項(xiàng),中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口,跨區(qū)域的公共服務(wù),原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。同時(shí)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付,以增強(qiáng)地方自主權(quán)。同時(shí),保持現(xiàn)有中央與地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定,通過(guò)稅制改革,進(jìn)一步明確中央與地方的稅種,完善中央稅和地方稅體系,逐步使各級(jí)政府有穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)履行職能。

《小康》:這次全會(huì)《決定》也涉及到機(jī)構(gòu)改革,您認(rèn)為接下來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該如何進(jìn)行?

沈榮華:接下來(lái)的機(jī)構(gòu)改革,還是應(yīng)堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、成熟先行的方針,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。一是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變,優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部制改革,在地方可結(jié)合實(shí)際,對(duì)綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)做更大膽探索,如大市場(chǎng)監(jiān)管、大農(nóng)業(yè)、大市政管理等。二是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制,提高效率,這也是機(jī)構(gòu)改革不可缺少的環(huán)節(jié)。三是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置,有條件的地方探索省直管縣(市)改革。四是控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量,這既包括政府機(jī)關(guān)人員,也包括公立事業(yè)單位人員,目的是嚴(yán)控政府規(guī)模,減少人浮于事,降低行政成本,使財(cái)力更多用于民生改善。

《小康》:本次會(huì)議公報(bào)還首次提出,全面深化改革要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從管理到治理的一字之差,將會(huì)有什么樣體系調(diào)整?能力又如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?

沈榮華:我的理解,從內(nèi)涵范圍看,包括整個(gè)國(guó)家和各個(gè)方面的制度體系,體制機(jī)制,都要更加成熟,更加定型,更加符合中國(guó)特色社會(huì)主義的需要,而不是仍有較多問(wèn)題缺陷,改來(lái)改去。

從參與主體看,這里的“治理”,與以前的“管理”,一字之差,內(nèi)涵上有很大不同,治理意味著在國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)中的多元主體參與、共同治理,是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,而不是單單靠一種力量或單一主體來(lái)管理;從治理方式看,治理意味著更多的民主、更多的協(xié)商、更多的法治、更多的合作互動(dòng),建設(shè)民主法治國(guó)家,而不是簡(jiǎn)單的、自上而下式的、行政命令式的管理?!稕Q定》提出全面深化改革的方案和措施,充分體現(xiàn)了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

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