□ 張代偉

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

外勤是警察工作的核心，而外勤警察的主要勤務(wù)方式是巡邏。各國警務(wù)理論研究者對巡邏在警務(wù)工作中舉足輕重的地位和基礎(chǔ)性作用均給予了肯定。我國開展正規(guī)警察巡邏勤務(wù)較晚，因此要進行警務(wù)巡邏體制改革創(chuàng)新，必須清楚、準確、深刻理解“巡邏”的意義，了解警務(wù)巡邏發(fā)展的歷史，發(fā)現(xiàn)警務(wù)巡邏制度中存在的不足，虛心學習和借鑒外國警務(wù)巡邏的經(jīng)驗，以便更好地把握我國警務(wù)巡邏的發(fā)展方向。

一、城市警務(wù)巡邏的作用和發(fā)展階段

（一）警務(wù)巡邏的作用

作為一種守護、保衛(wèi)的工作方法，“巡邏”產(chǎn)生的時間遠遠早于“警察”這個職業(yè)，但從“警察”這個職業(yè)誕生起，巡邏便成為警察用來維護社會治安工作的基本方法。隨著對警務(wù)巡邏系統(tǒng)研究的不斷深入，人們開始對警務(wù)巡邏的作用有了更深刻的認識：一是預(yù)防犯罪。案件發(fā)生后能夠及時告破固然可喜，但國家、集體或個人所遭受的損失已經(jīng)成為既定事實，有的可能再也無法挽回?！叭珪r全空”性的警務(wù)巡邏，一方面可以使犯罪分子找不到犯罪的外在環(huán)境，減少犯罪機會；另一方面，可以在心理上對犯罪分子產(chǎn)生震懾作用，使其放棄作案動機。因此，警務(wù)巡邏可以從源頭上防止犯罪的發(fā)生，促進社會治安的良性循環(huán)。二是維護公共安全和社會秩序。維護公共安全和社會秩序是警察的首要責任，也是其工作的重心，而這兩項工作都需要警察出現(xiàn)在人民群眾中，出現(xiàn)在百姓日常生活之中。三是有利于提高公眾安全感和滿意度。警務(wù)巡邏可以給公眾“警察無處不在的感覺”，使其感到警方在積極致力于制止違法犯罪，并可以在緊急情況下為公民提供及時的救援。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，公眾的安全感和滿意度并非源于警察的破案數(shù)、破案率，而是源于身邊的巡邏警察。警察置身于群眾之中，及時消除和化解一些治安隱患、民事糾紛，對于構(gòu)建和諧警民關(guān)系起著至關(guān)重要的作用。四是警務(wù)巡邏是打擊犯罪的重要手段。巡邏警察走上街頭，深入群眾，在一定程度上改變了原有的靜態(tài)工作模式，提高了對突發(fā)事件的反應(yīng)速度，能夠在第一時間掌握證據(jù)、控制現(xiàn)場局面，大大提高了公安機關(guān)打擊現(xiàn)行違法犯罪的能力和水平。

（二）警務(wù)巡邏發(fā)展的歷史

從羅伯特·皮爾創(chuàng)立近代警察至今，各國警察均實行警察巡邏的勤務(wù)制度，而且各國警察部門都在大力探索、發(fā)展、完善警務(wù)巡邏制度的實踐和理論。縱觀世界警察巡邏的歷史，根據(jù)警務(wù)巡邏方式變更過程中所表現(xiàn)出來的特性，筆者將世界警察巡邏制度發(fā)展過程大致劃分為四個階段：一是以徒步巡邏為主的初級階段。警務(wù)巡邏方式首創(chuàng)于英國。1763年，英國人享利夏爾丁在英格蘭保街設(shè)法官，并實施了徒步巡邏制度。這一時期的警察巡邏均以徒步為主，輔以馬匹。早期，警察的社會職能劃分尚未完善，因此巡邏幾乎成了警察機關(guān)的中心工作，而警察巡邏工作的目標也十分單一，即“預(yù)防犯罪”；工作方法也非常簡單，即通過警員以徒步巡邏的方式不斷出現(xiàn)在街面上，以達到震攝犯罪分子的目的。二是以機動車為主的階段。上世紀20－30年代，隨著汽車工業(yè)的發(fā)展，機動車在生活中得到廣泛應(yīng)用，犯罪形式更加多樣化，社會治安面臨嚴峻挑戰(zhàn)，各國警界均意識到步行巡邏效率低下，應(yīng)變能力較差。因此各國相繼開始了對傳統(tǒng)步行巡邏方式的改革。美國的威爾遜等人積極倡議用汽車巡邏代替步行巡邏。于是警察乘機動車巡邏風行一時。到70年代末，美國警察中乘機動巡邏的數(shù)量達到了全部巡邏警察總數(shù)的90%。機動車巡邏大大的提高了警察的工作效率，是警察巡邏工作的一次飛躍。這一時期，關(guān)于巡邏路線及方式、巡邏戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)原則以及巡邏職責與作用的相關(guān)理論研究也得到了進一步發(fā)展，并開始應(yīng)用到警務(wù)巡邏的實際工作中。三是巡邏方式的反思階段。機動車巡邏的廣泛應(yīng)用確實提高了警察巡邏的工作效率，在一定程度解決了警力不足的問題，但其弊端開始逐步顯現(xiàn)，比如巡警與公眾之間的聯(lián)系減少了，對社情、案情的了解程度也降低了。乘車巡邏導致巡邏工作質(zhì)量下降。因此，人們對重新采用步行巡邏方式的呼聲越來越高。于是，這一時期許多國家不得不采取步行巡邏與機動車巡邏兩種方式相結(jié)合的巡邏體制。四是巡邏方式成熟階段。1980年到1990年間，西方的警察開始逐步將自行車巡邏和警務(wù)巡邏與社區(qū)警務(wù)相結(jié)合，這就避免了與群眾脫離，也改變了徒步巡邏效率低下的問題。許多國家還規(guī)定，警察巡邏要和一般的社區(qū)群眾工作相結(jié)合。比如和社區(qū)街道經(jīng)常性的進行溝通，了解居住區(qū)百姓的思想狀態(tài)和生活狀態(tài)，主動去解決矛盾。這樣就將警察的巡邏和社區(qū)工作有機地結(jié)合在一起，改變了警察脫離群眾的印象，同時也使得警察的警務(wù)巡邏工作跳出了單純的治安巡邏范疇，標志著警務(wù)巡邏制度走向成熟。

二、我國警務(wù)巡邏的現(xiàn)狀

近年來，我國警務(wù)巡邏理論研究及巡邏體制改革均取得了巨大的成績，但目前我國警務(wù)巡邏實際工作中依然存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）街面巡邏警力不足

西方警界普遍認為，巡邏是警察工作的核心，因此西方各國巡警在全體警察總數(shù)中所占的比例相當大，有的地方巡警比率甚至高達整個部門警察總數(shù)的80%，即使在巡警最少的地方比率也在40%以上。但在我國的警察系統(tǒng)中，巡邏警察占警察總數(shù)不到十分之一，并且還多為其他警種的分攤工作，這就直接導致見警率低、街面覆蓋率低。以吉林省長春市為例，目前路上的巡邏警察基本分為巡特警、交警、派出所治安民警、夜巡民警，巡特警本身人員數(shù)量少，主要都分布在一些重點地區(qū)和部門，街道上很少見，交警、派出所民警、夜巡民警本身又有其他工作，很難專心于街面巡邏工作。由于警力投入不足，造成了防控缺乏力度。

（二）基層警力缺乏整合能力且職責不清

我國警察種類多達二十幾種，根據(jù)相關(guān)的法律各有其工作范圍及職責，不能逾越。明確的警務(wù)分工可以有效地防止警察權(quán)的濫用，但基層警力職權(quán)劃分過細會導致執(zhí)法權(quán)限分散，造成基層警力被人為割裂。分工過細，各自為戰(zhàn)，遇事相互推諉，不利于形成整體效應(yīng)；多頭指揮，造成政令、警令不暢，效率低下；指導部門多，導致管理成本高；基層不同警種的工作飽和程度不一，忙閑不均；民警職責單一，不利于民警工作潛能的發(fā)揮；單警種作戰(zhàn)能力差，不利于基層民警素質(zhì)的全面發(fā)展等等。例如，一般的派出所民警在從事治安巡邏時經(jīng)常發(fā)生交通違章情況，交警則因為執(zhí)法權(quán)問題而無法制止和追究。加上路面巡邏警察多為交警和派出所基層民警，本身又有其他工作任務(wù)，所以很難保證路上巡邏的密度和效率，直接影響了巡邏工作的成效。

（三）警務(wù)巡邏基本設(shè)施配備不完善

警用車輛是民警維持社會治安、處置突發(fā)事件的重要裝備。近年來，各基層單位警用車數(shù)量和品種配備有所增加，但仍然不能滿足建立現(xiàn)代化巡邏隊伍的要求。在數(shù)量上，90%以上警務(wù)巡邏車不能達到警車接警3分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場和趕到重點部位的時間必須在2分鐘之內(nèi)的要求；在質(zhì)量上，我國警務(wù)巡邏車組成仍以噴涂了警用標志的民用車為主，缺乏服務(wù)警務(wù)工作的專業(yè)性。在警車的使用上，現(xiàn)在的警務(wù)巡邏車多為交警和派出所的日常用車，在巡邏和本身職務(wù)工作時，經(jīng)常會發(fā)生警務(wù)巡邏車不在路面巡邏而去完成其他任務(wù)的情況。此外，巡邏用車的配備上也較為落后，根本無法充分利用現(xiàn)代化通信、傳輸、集成技術(shù)。以吉林省長春市為例，治安巡邏的警車多為派出所的日常警車，大部分還停留在老式捷達水平，本身除去警燈和對講機，基本沒有安裝執(zhí)法記錄儀等現(xiàn)代警務(wù)設(shè)施。

（四）缺乏一個多功能的高效指揮系統(tǒng)

巡邏指揮系統(tǒng)是巡邏體制中不可缺少的重要一環(huán)，其現(xiàn)代化程度決定著警務(wù)巡邏效果的優(yōu)劣。然而到目前為止，我國沒有建立起真正意義上的警務(wù)巡邏的指揮系統(tǒng)。110報警指揮臺也只是局限于對110處警指令的下達，不具備對警務(wù)巡邏的整體指揮功能。

三、對我國城市警務(wù)巡邏制度改革的相關(guān)建議

隨著我國改革的不斷深入，開放程度的不斷提高，社會變革進程的加快，社會治安形勢越來越復雜，由于公安工作的改革尤其是公安體制改革相對滯后，使得我國的巡警工作面臨許多新情況、新問題。當前，我國警務(wù)巡邏體制建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到一個關(guān)鍵的時期，筆者結(jié)合我國目前警務(wù)巡邏中存在的問題，借鑒英國警務(wù)改革的成功經(jīng)驗，提出如下建議：

（一）加大基層巡邏警力配比

一是調(diào)整警力配置。我國的巡警在所有警務(wù)工作者中所占的比例遠遠低于西方國家。這緣于我們對警務(wù)巡邏在整個警務(wù)工作中的地位和基礎(chǔ)性作用認識不足。因此，在新一輪警務(wù)巡邏制度改革過程中，在警力配置上應(yīng)該適當向巡警傾斜，逐步確立巡警作為公安機關(guān)第一警種的地位，以保證巡警在社會治安防控體系中的中堅地位和骨干作用。二是建立一支專業(yè)且擁有綜合執(zhí)法權(quán)力的新式巡警隊伍。三是充分調(diào)動社會力量參與巡邏勤務(wù)工作。隨著警務(wù)改革的逐步深入，公安機關(guān)所發(fā)揮的職能不能只局限于打擊懲辦犯罪行為，而應(yīng)向社會治安組織與服務(wù)方向傾斜。公安機關(guān)可以通過法制宣傳，通報治安情況，動員群眾力量，達到維護社會治安穩(wěn)定的目的。

（二）整合基層警力，擴大執(zhí)法權(quán)限

巡警是綜合執(zhí)法警種，綜合執(zhí)法權(quán)是巡警區(qū)別于其他警種最重要的特征。由于巡警比其他警種更貼近人民的生活，所以處理的問題也較為具體，且綜合性更強。因為巡警的工作內(nèi)容包括治安、刑事、戶籍、交通等公眾生活的各個方面，因此，決定其需要擁有綜合執(zhí)法權(quán)。賦予巡警綜合執(zhí)法權(quán)，不但可以解決各執(zhí)法部門職能交叉及人、財、物等浪費問題，還可以充分發(fā)揮巡邏民警一警多用、一警多能的勤務(wù)效能，提高巡警的工作效率。雖然公安部在《城市人民警察巡邏規(guī)定》中對巡警的職權(quán)做了明確規(guī)定，但隨著社會環(huán)境的變化，原有的法律已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代警務(wù)巡邏改革的需要，對此國家立法機構(gòu)應(yīng)該通過進一步立法，明確巡警的綜合執(zhí)法權(quán)，以便更好地協(xié)調(diào)巡警與其他各職能部門之間的關(guān)系，提高工作效率。

（三）完善基層警務(wù)巡邏裝備配備

注重巡邏隊伍專業(yè)化建設(shè)的一個重要措施就是加強巡警隊伍的硬件建設(shè)以及巡邏設(shè)備的管理和使用。巡邏基本設(shè)施的配備，一方面可以從根本上保證警務(wù)巡邏的順利實施，另一方面是為了保證巡邏警務(wù)人員的安全。科學的設(shè)備管理制度，既有利于設(shè)備的保養(yǎng)，又有助于提高設(shè)備的利用率，節(jié)省警務(wù)開支：一是巡邏車及其配置。警用巡邏車是各種警車中最常見的一種，它既是現(xiàn)代警察不可或缺的交通工具，也是巡警的主要工作場所之一，巡邏車性能的好壞直接影響到巡警的工作效率。目前，我國使用的巡邏車輛大多是在民用車的基礎(chǔ)上噴涂警用標志并加上警燈警報而成，就我國警務(wù)財政支出現(xiàn)狀而言，對巡邏車進行大規(guī)模改裝是不現(xiàn)實，因此，國家可以成立專門機構(gòu)對警務(wù)車輛進行研究改造，刪減不需要的配置，增加專業(yè)設(shè)備，制定巡邏車標準，提高其實用性能。二是基礎(chǔ)設(shè)施及配置。公安機關(guān)應(yīng)建立統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的派出所民警巡邏執(zhí)勤管理制度，加大對巡邏工作的投入。為巡邏民警和巡邏車配置規(guī)范的裝備，用先進的通訊技術(shù)，提高巡邏警務(wù)裝備的水平。

（四）建立多功能、統(tǒng)一、高效的指揮系統(tǒng)

統(tǒng)一、高效的指揮系統(tǒng)，既可以最大限度地縮短巡警的反應(yīng)時間，又可以充分發(fā)揮巡警靈活機動特點和快速反應(yīng)的優(yōu)勢。因此，我國應(yīng)該盡快建立起一套從中央到地方的多功能、統(tǒng)一、高效的警務(wù)巡邏指揮系統(tǒng)。除此之外，還可以根據(jù)地區(qū)的具體情況，對110報警服務(wù)臺與巡邏指揮系統(tǒng)進行有機整合，通過現(xiàn)代化通訊網(wǎng)絡(luò)，加強公共報警系統(tǒng)、各巡邏力量及110報警服務(wù)臺之間的整體互動能力，以便指揮系統(tǒng)能夠迅速準確的做出部署，并將信息傳達給巡警，使之在最短的時間內(nèi)，對突發(fā)事件做出反應(yīng)。真正做到接受報警、指揮部署警力、巡邏調(diào)度三位一體。因此，應(yīng)適當增加對科技的投入，科學地處理和利用治安信息。隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入，隨著社會結(jié)構(gòu)的不斷變化和科技水平的日益提高，警察要面對許多新的治安形勢和犯罪特點，因此，必須不斷提高防范能力，而掌握大量的社會信息成為做好治安防范工作的基礎(chǔ)。國家則應(yīng)加大對現(xiàn)代通訊系統(tǒng)及現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)的投入。通過網(wǎng)絡(luò)信息中心，對巡警警力的備勤和出警以及街面警力資源進行合理配置。

我國的警務(wù)巡邏制度起步相對較晚，雖然目前我國仍處于社會改革階段，社會環(huán)境較為復雜，但只要我們根據(jù)警務(wù)發(fā)展規(guī)律，從我國治安的具體情況出發(fā)，借鑒西方警務(wù)巡邏改革的成功經(jīng)驗，就能夠建立起一套具有中國特色的警務(wù)巡邏機制。

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