吳 湖

（江蘇省靖江高級中學 江蘇 靖江 214500）

1688年光榮革命確立了資產階級統(tǒng)治和資本主義民主政治。為了克服政治上“政黨分贓制”帶來的政治混亂和提高官員行政素質，保證政黨輪流執(zhí)政背景下行政工作連續(xù)性和穩(wěn)定性，英國實行了文官制度，逐漸成為英國民主政治賴以存在和發(fā)展的基石。在文官制度中，考試制度又是文官制度的核心和支柱，英國文官制度的建立就是以考試制度的建立為開端的。1870年,英國政府頒布樞密院令，規(guī)定“凡未經考試并持有合格證書的一律不得從事任何事務性官職”，標志著以考試任職為核心的英國文官制度的正式確立。

本文主要追溯英國文官考試制度產生與演變并分析不同階段的主要內容，以展現(xiàn)英國文官考試制度發(fā)展的基本脈絡。

一、英國文官考試制度的產生與演變

英國文官考試制度始于東印度公司。1853年，英國政府趁公司更換其統(tǒng)治印度的特許證之機，剝奪了公司的用人權，要求通過考選來任命駐印度的官員。以麥考萊為核心的委員會被派往印度調查公司人事制度，遂于1854年提出了一個建議公開競爭考試取仕的人事制度報告。與此同時，在英國本土，亞伯丁政府的財政大臣格萊斯頓也指示查理·屈維廉和斯坦?！ぶZ斯科特查研究英國文官制度的狀況，他們也于1853年底發(fā)表“關于建立英國常任文官制度的報告”。這兩個報告原則是一致的。

諾斯科特·屈維廉報告力陳官吏制度的根本弊病，對文官的考試、提升、分級等提出了一整套建議。這個報告針對以前官吏制度中貴族把持官員任命、買賣官職、任人唯親的腐敗混亂現(xiàn)象，要求確立公開競爭考試制度，擇優(yōu)錄用文官。凡政府錄用的文官（除常務次官等高級文官和最低級的抄寫勤雜人員）都要通過考試。報告主張將文官分為高級和低級兩大類。高級文官要求才能卓著，知識廣博和工作經驗豐富，這樣的人應以牛津、劍橋等一流大學畢業(yè)生的水平為錄取標準。低級人才則以一般的中等教育水平為據(jù)。但是，在考試上則主張建立一個統(tǒng)一的考試制度。此報告奠定了英國文官考試制度的基礎。但是，報告于1854年2月提交議會討論時，由于保守貴族勢力的反對，沒獲通過。然而，這個報告卻引起了巨大的反響，社會各界都異常關注。

克里米亞戰(zhàn)爭為文官制度的改革提供了一個契機。戰(zhàn)爭期間，英國政府的混亂狀況暴露無遺，激起民眾公憤，亞伯丁內閣由于抵制調查而倒臺。帕麥頓繼任首相，為平息公眾輿論1855年以樞密院令的形式頒布了文官制度改革的第一個正式法令“關于錄用王國政府文官的樞密院令”。法令決定任命三人文官委員會，負責“測驗被推薦到王國政府文官低級職位上的年輕人的資格條件”，“審查這些候選人的年齡、身體、品德是否合格。對考試審查合格者頒發(fā)合格證書，分配到用人部門”。這個法令沒有規(guī)定公開競爭考試，只要求在被薦舉的候選人中進行及格考試（以后又發(fā)展到有限制的競爭考試），而且只限于充任低級職務的年輕人，考試的都是初等科目。這樣的考試，與其說是為了選拔優(yōu)秀，不如說只是為了淘汰偽劣。其次，考試的標準由各部門負責人自行掌握，給營私舞弊留有余地。

1868年，格萊斯頓內閣執(zhí)政后，繼續(xù)推行改革，力爭實現(xiàn)公開競爭考試制度。1870年6月4日，頒布了第二個樞密院令規(guī)定“一切文官職務的任命，都必須根據(jù)文官委員會委員們的規(guī)定，通過公開競爭考試。委員們在財政部的監(jiān)督下，有權獨立決定被錄用文官必須具備的合格條件”。但是，命令規(guī)定，外交部和內政部可以例外。某些高級文官的職位仍可不經過考試而由大臣直接任命。這個樞密院令為英國文官考試制度的貫徹和逐步擴展范圍提供了法理依據(jù)，是英國文官考試制度正式建立的標志。這以后，考試制度的一些細節(jié)也不斷改革、補充和完善。

1875年，萊昂·波萊普為主席的委員會通過調查，提出報告，于1876年2月12日以樞密院令的形式作出規(guī)定，將第二級別的文官細分成成年級和學童級，成年級按普通商業(yè)教育所要求的科目，通過競爭性考試從十七至二十歲的候選人中征募。1886年，馬修·懷特·里德利爵士為首的委員會于1890年提出報告，將第一級劃分為三級，均按大學畢業(yè)考試類似的科目通過競爭性考試從二十至二十四歲的人中征募。1906年，財政部又在第二級和第一級中加了一個中間級。

一戰(zhàn)又影響了文官制度改革，因為許多青年人參加了戰(zhàn)爭，過了考試年齡，如何補救？1918年1月2日財政部任命的格萊斯頓委員會將文官制等級結構分為五級：A、行政級，與大學程度相當；B、一等書記級，投考年齡18歲，與中學畢業(yè)程度相當；C、二等書記級，投考年齡16歲，與初中畢業(yè)程度相當；D、女書記員級，投考年齡17-18歲，考試程度與二等書記級相同；E、速記、打字級。1919年，在考試中增加了口試。1920年，五級又變四級：行政級、執(zhí)行級、辦事員級、以及書寫助理級。1931年，湯姆林委員會提出考試科目應加強口試比例，占總分數(shù)1/6，1937年又提高到3/10。

二戰(zhàn)期間，由于國家事務的迅速擴張，在短時間內需要大量公務人員，發(fā)明了一種“品能考驗法”，包括操作、討論、會議等多種方式，以考察應試者的見解和態(tài)度，以及應付環(huán)境與解決問題的能力。這種方法在二戰(zhàn)后很受重視。

二戰(zhàn)后，工黨、保守黨相繼執(zhí)政，致力于擴大國家對經濟和社會事務的干預程度，實行“國家資本主義”和“福利國家”政策，因而公務員數(shù)量比之于二戰(zhàn)期間非減反增。公務員規(guī)模的擴大，導致了行政效率的下降，加之經濟增長緩慢，民眾不滿情緒日甚一日。同時，由于第三次科技革命的發(fā)展，科技人員的作用日益增強，社會中的科技人員不斷增多，他們對文官制度中歧視專才，片面倚重通才的局面日益不滿，強烈要求改革。在這種情況下，1969年，富爾頓改革應運而出。改革力主打破通才的壟斷局面，在考試制度上得到貫徹執(zhí)行的是放寬了報考文官的年齡限制，鼓勵專業(yè)人員報考高級文官。富爾頓改革盡管沒有取得預期的效果，但是，在觀念、思想上，卻具有前瞻性，為以后英國文官考試制度的發(fā)展指明了方向。

二、英國文官考試制度的主要內容

英國文官考試制度在一百多年的發(fā)展歷程中，無論是適用范圍，考試機關，還是考試的類型、具體內容及考試的程序都不斷完善，趨于完備。

英國文官考試適用于“以公民身份為王國政府服務、未在政治部門、司法部門任職的工作人員；根據(jù)特殊規(guī)定提任某些其它職務的人員；以個人身份為王國政府服務，從王室的年俸中支薪的工作人員”。[1](p.85)即不包括大臣、首相、法官、軍人以及國營企業(yè)、地方政府和國民衛(wèi)生管理部門的職位。20世紀之前，甚至還不包括內務人員及外交人員。

英國文官考試由文官委員會主持。文官委員會自1855年成立之后，一直獨立管理考試事務，雖然一度被并入文官事務部，但仍獨立工作。文官委員會剛成立時有3名委員，后又擴大到6名。二戰(zhàn)之前，每次考試均由文官委員會組織考選委員會負責考試事宜，委員會由文官委員會代表任主席，加上有關各部代表，職能有：審查考試，制定任用標準、考試規(guī)程，主持考試，評定成績，公布任用、晉升消息。二戰(zhàn)后，為糾正以前的臨時機關責任不專、力量分散的缺陷，遂在文官委員會下設兩常設機構，一是考選委員會，每組三人，一人為退休文官，一人為工商界轉入政府的文官，一人為大學教授轉任的文官，負責主持合格考試和品能測試；二是決選委員會，由高級文官，工商業(yè)界人士，公務員工會代表及大學教授四種名單分別選擇組成，負責主持口試和面試，即終選考試。

文官考試的類型有公開競爭考試，有限競爭考試，及格考試等，有限競爭考試與及格考試用于部門內部的晉升，或特殊職類。以下將主要介紹公開競爭考試的主要內容。公開競爭考試一般經過考試公告、接授報名、組織考試、錄用四個程序，但是考試內容和形式在不同時期變化較大，茲將其分成四個時期分別介紹。

（一）一戰(zhàn)前，這個時期文官的分類尚未健全，文官考試制度則剛剛將諾斯科特－屈維廉報告全部實行。這個時期文官主要有二類級別，一類是“智力工作”，其次是“機械工作”?！爸橇ぷ鳌比藛T錄取考試科目都是筆試科目，有英語、歷史、文學、希臘語、拉丁語、法語、德語、意大利語、數(shù)學、自然科學（化學、地理、礦物學、植物學、動物學）、倫理人文科學（倫理和政治哲學）、考古、梵文、阿拉伯語。[2](p.38)“機械工作”考試科目根據(jù)“文官制度委員會報告四十五”載“委員會文件”1901（18卷P73－74）有“繕寫、算術、英文作文、摘要、簿記和速記、地理和英國史、拉丁文、法文、德文、初等數(shù)學（平面幾何和代數(shù)）及化學和物理”。1906年又增加了一個中間級，考試科目和“智力工作”級差不多。

（二）二戰(zhàn)前，這一時期文官職等已趨定型，所以文官考試也根據(jù)職等分成三類：行政級人員考試科目有：作文（100分）、英語（100分）、現(xiàn)代或基礎經濟（100分）、日用科學（100分）、輔助文學（100分）口試（300分）以上是必考科目；選考科目有歷史、經濟、政治、法律、哲學、數(shù)學、科學、文學、經典、梵語，每科200分，任選六門。[3](p.79-80)

執(zhí)行級人員考試科目：英文（200分）、數(shù)學（100分）、普通知識（100分），以上是必考科目；選考科目有初等數(shù)學、高等數(shù)學、法文、德文、拉丁文、希臘文、歷史、文學、地理、物理、化學、生物，每科200分，任選六門。[3](p.84-85)

文書級人員考試科目有：英文、數(shù)學、基礎知識是必考科目；選試科目有法文、德文、歷史、地理、經濟任選一門。[3](p.87)

（三）二戰(zhàn)后，這一時期將二戰(zhàn)中發(fā)明的“鄉(xiāng)墅考試法”，即品能測試法，應用到文官考試中，與筆試并行。具體考試內容是：行政級，要求大學畢業(yè)，年齡22-24周歲，首先進行筆試。筆試科目較之二戰(zhàn)前有所增加，合格后進行下列形式的考試：1.檢查個人記錄：學歷、經歷、成績、品行記錄；3個保證人的報告書；業(yè)余興趣和學術興趣的調查表；筆試試卷和閱卷人的評語。2.智力測驗：測天賦，如正測驗、測效率、文字流暢度；看圖說話、時事、社會、歷史、文學、音樂常識。成績作為旁證。3.直覺測驗，印證口試成績。4.實際練習（個人活動、集體。5.個別測驗：看檔案材料，對相關問題提出解決方法并分析利弊得失，文書起草。6.口試。7.互助評分。8.終選，分成七個等級：A杰出，B平均以上，C可以接受，D接近失敗，E未達可接受水平，F(xiàn)遠未達可接受水平，G不予考慮。前七個環(huán)節(jié)由考選委員會主持，總分在二百分以上者參加決選（終選），二百分以下但可能是發(fā)揮失常者也可參加終選。終選主要是口試，持續(xù)兩個小時，分數(shù)占全部分數(shù)的3/10。[4](p.67-68)執(zhí)行級要求18-20周歲，中等學校畢業(yè)；事務級要求16-18周歲，初級中等學校畢業(yè)；勤雜人員要小于20周歲，職業(yè)學校畢業(yè)。這三個等級的考試基本沿襲二戰(zhàn)前的內容。[5](p.44)

（四）70年代后，富爾頓改革某種程度上影響了考試的內容。具體內容有：行政學員，報名資格為20－28周歲之間，獲得榮譽生學位，考試包括三個項目：1.筆試一天半。2.口試兩天。3.個別接見，即終選，考試方法和范圍與前一時期基本一致。

執(zhí)行級人員，17.5-27周歲之間的大學或文法學校畢業(yè)生，須獲得A 級證書。考試方式是由考選委員會通過“個別接見”，擇優(yōu)錄用，沒有筆試，后來由于報名的人數(shù)太多，自1976年又舉行合格考試，項目有論文寫作、深奧文字的摘要與解釋、時事回答、數(shù)學及智力測驗，考察智力水平和相關能力。

事務級人員，要求20歲以下，通常錄用退伍軍人。這類人員的考試是文官委員會委托各部直接招考任職。書記官級采用十分鐘回答十道題的方法，五分為及格分；助理書記官級，二分為及格分。[6](p.72)

縱觀以上內容，我們不難發(fā)現(xiàn)英國文官考試制度的一些基本特征，諸如與時俱進性，堅持公平競爭和擇優(yōu)錄用的原則，“通才”傳統(tǒng)和“牛津”現(xiàn)象，以及資產階級政治性和內在矛盾性等。

[1][英]戴維·威爾遜、約翰·格林伍德，著.汪淑鈞，譯.英國行政管理[M].北京：商務印書館，1991。

[2]Richard A.chapman.The Higher Civil Service in Britain[M].倫敦：London:constable&company，1970.

[3]張金鑒.各國人事制度概要[M].臺北：三民書局，1981.

[4]龔祥瑞.文官制度[M].北京：人民出版社，1985.

[5]任爽，石慶環(huán).科舉制度與公務員制度——中西官僚政治比較研究[M].北京：商務印書館，2001.

[6]李盛平.各國公務員制度[M].北京：光明日報出版社，1989.