清華大學(xué)國(guó)情研究院調(diào)研組

北京市100萬(wàn)畝平原造林是一個(gè)生態(tài)建設(shè)創(chuàng)新實(shí)踐的成功案例，為地方政府如何有效提供生態(tài)公共產(chǎn)品，如何制定生態(tài)政策，如何以科學(xué)民主而高效的方式執(zhí)行生態(tài)政策提供了可資借鑒的思路。為此，清華大學(xué)國(guó)情研究院組成調(diào)研組，以這一項(xiàng)目為例進(jìn)行調(diào)查研究，旨在介紹和總結(jié)地方綠色創(chuàng)新、綠色投資、綠色發(fā)展情況，為全國(guó)各地創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)提供可供參考的經(jīng)驗(yàn)。那么，北京市100萬(wàn)畝平原造林項(xiàng)目的有效實(shí)施基于怎樣的生態(tài)政策過(guò)程，取得了哪些成效，積累了哪些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，下一步又應(yīng)在哪些方面繼續(xù)推進(jìn)呢？

有效實(shí)施

生態(tài)建設(shè)需要生態(tài)政策的支持，而生態(tài)政策過(guò)程同樣需要科學(xué)化、民主化和制度化的保障。北京100萬(wàn)畝平原造林項(xiàng)目作為大規(guī)模的生態(tài)政策到目前為止已經(jīng)歷了政策的提出和政策議程的設(shè)定、政策醞釀決策與公布以及政策執(zhí)行階段三個(gè)階段。

在政策發(fā)起階段匯集各方源流。第一是前期政策源流。2010年制定的《綠色北京行動(dòng)計(jì)劃（2010—2012年）》和2011年制定的《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出森林覆蓋率達(dá)到40%的目標(biāo)，為項(xiàng)目提供了參照。第二是輿論源流。2011年頻發(fā)的霧霾天氣和沙塵天氣，民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的需求更加迫切，建造能夠覆蓋全市的城市森林網(wǎng)成為回應(yīng)民眾生態(tài)需求的有力方式。第三是政策研究源流。北京市早在2006年就在造林規(guī)劃上設(shè)計(jì)過(guò)“二道綠隔”等整體規(guī)劃。第四是領(lǐng)導(dǎo)層共識(shí)源流。2011年北京市主要領(lǐng)導(dǎo)到各地調(diào)研考察后，最終下決心推動(dòng)平原造林工程，將森林作為公共產(chǎn)品由政府提供成為政策共識(shí)。100萬(wàn)畝平原項(xiàng)目隨后進(jìn)入政策醞釀和決策期。

在政策醞釀決策階段，通過(guò)溝通和信息交換逐漸凝聚共識(shí)。100萬(wàn)畝平原造林項(xiàng)目在2011年7月進(jìn)入政策議程后開(kāi)始政策醞釀，吸取前期政策規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行規(guī)劃論證，并在市區(qū)兩級(jí)進(jìn)行溝通，多次征求意見(jiàn)，體現(xiàn)了民主集中制的高效決策過(guò)程。2012年1月31日北京市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，通過(guò)《關(guān)于實(shí)施平原地區(qū)百萬(wàn)畝造林工程的意見(jiàn)》，標(biāo)志著100萬(wàn)畝平原造林工程已經(jīng)完成決策進(jìn)入到執(zhí)行階段。

在政策執(zhí)行期階段，發(fā)揮中國(guó)特色“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)。北京市針對(duì)項(xiàng)目需求建立了一套區(qū)域聯(lián)動(dòng)的組織機(jī)制，成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)、以主管副市長(zhǎng)為總指揮的平原地區(qū)造林工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和總指揮部，與各有關(guān)區(qū)縣政府簽訂了平原造林工程綠化目標(biāo)責(zé)任書(shū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)造林工程進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。此外，市政府還運(yùn)用多種途徑進(jìn)行廣泛社會(huì)動(dòng)員，既有領(lǐng)導(dǎo)人帶頭示范、單位動(dòng)員，也通過(guò)建立統(tǒng)一的宣傳平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)信息公開(kāi)，提高全社會(huì)參與熱情。

階段評(píng)價(jià)

北京市平原造林工程不僅僅是一項(xiàng)生態(tài)工程，也是一項(xiàng)社會(huì)工程、民生工程。僅就生態(tài)環(huán)境的改善而言，平原造林工程改善了北京地區(qū)的環(huán)境，對(duì)減少北京的風(fēng)沙和緩解霧霾都有顯著的效果。這一工程還是帶動(dòng)包括北京和周邊地區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而產(chǎn)生大量就業(yè)崗位的民生工程。此外基于生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性，這一工程還是一項(xiàng)惠及全北京所有市民的社會(huì)工程，充分體現(xiàn)了重視公平而非單純重視效率的改革方向，具有明確的示范作用。

綠色投資產(chǎn)生了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。從北京市平原造林項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，2012年的25萬(wàn)畝造林總投資超過(guò)100億。2013年計(jì)劃36.7萬(wàn)畝的平原造林又將投入110億元。其中每畝造林工程款就達(dá)30000元，為農(nóng)民提供的集體用地補(bǔ)償達(dá)每年每畝1500元，補(bǔ)償期至2028年。盡管政府直接投資購(gòu)買(mǎi)綠色服務(wù)的過(guò)程并不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但通過(guò)造林提升優(yōu)質(zhì)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境客觀上也促進(jìn)了區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力，同基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用相類(lèi)似。此外，投資還對(duì)周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展有明顯拉動(dòng)作用，工程進(jìn)行中和完成后將促進(jìn)苗木產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。僅從苗木采購(gòu)帶動(dòng)來(lái)看，2013年所需喬木共1500萬(wàn)株，花灌木用苗量500萬(wàn)株，周邊省份的苗木產(chǎn)業(yè)都有了顯著的收益。

綠色投資有效帶動(dòng)直接和間接就業(yè)。就業(yè)是民生建設(shè)的頭等大事。造林工程在創(chuàng)造就業(yè)方面的效果同樣明顯。僅就目前統(tǒng)計(jì)，實(shí)施100萬(wàn)畝平原造林工程會(huì)帶動(dòng)10萬(wàn)以上的農(nóng)民直接就業(yè)，包括實(shí)施造林工程創(chuàng)造的就業(yè)崗位，也包括造林后的林木養(yǎng)護(hù)就業(yè)，將安排本地農(nóng)民就業(yè)比例占養(yǎng)護(hù)人員總數(shù)的60%以上作為項(xiàng)目招標(biāo)條件，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的就業(yè)。此外，平原造林還將創(chuàng)造間接就業(yè)，綠色投資激發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)將帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位增加，工程完成后形成的生態(tài)旅游、森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)也將帶動(dòng)新的就業(yè)崗位產(chǎn)生。與傳統(tǒng)工業(yè)帶動(dòng)就業(yè)不同，這種就業(yè)完全是綠色的，是對(duì)生態(tài)無(wú)害甚至有益于生態(tài)建設(shè)的一種就業(yè)形態(tài)，既增加了就業(yè)崗位，又優(yōu)化了就業(yè)結(jié)構(gòu)。利用綠色投資撬動(dòng)綠色就業(yè)的杠桿作用得到放大，這也使得平原造林工程的增長(zhǎng)是一種包容性的增長(zhǎng)。

綠色投資促進(jìn)資本置換，將其他資本加速轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本。綠色現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是一系列生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)發(fā)生綠色變化的過(guò)程，即各生產(chǎn)要素逐漸實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、環(huán)境友好的過(guò)程，政府有意識(shí)的綠色投資將有力加快這一過(guò)程。北京市以較強(qiáng)的財(cái)政力量來(lái)率先進(jìn)行綠色投資促進(jìn)資本置換的嘗試，以前所未有的魄力大力支持生態(tài)資本的積累。據(jù)北京市園林局測(cè)算，平原造林項(xiàng)目將使北京到2016年的平原森林覆蓋率提高10.32%，達(dá)到25%，預(yù)計(jì)固碳121萬(wàn)噸，減塵62萬(wàn)噸，減少用水3-5億噸，滿足500多萬(wàn)市民生態(tài)需求，森林生態(tài)資產(chǎn)總價(jià)值增加524億元，這無(wú)疑大大加快了北京生態(tài)資本的積累速度。

經(jīng)驗(yàn)啟示

進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨申奧成功，北京對(duì)森林與城市關(guān)系的理解進(jìn)一步深入，開(kāi)始出現(xiàn)更為科學(xué)全面的綜合規(guī)劃。從“綠色奧運(yùn)”到“綠色北京”，北京開(kāi)始發(fā)展更為完整的綠色城市發(fā)展體系。森林在恢復(fù)生態(tài)中占據(jù)關(guān)鍵地位，如何從公共管理角度促進(jìn)森林的增加，北京市100萬(wàn)畝平原造林項(xiàng)目的實(shí)踐在轉(zhuǎn)變理念、規(guī)范決策機(jī)制、科學(xué)規(guī)劃實(shí)施、實(shí)現(xiàn)較充分的綠色投資和協(xié)調(diào)多方激勵(lì)等方面提供了政府公共管理的經(jīng)驗(yàn)，也可稱(chēng)之為綠色公共管理的創(chuàng)新。

其一，北京市將生態(tài)環(huán)境定位為一種公共產(chǎn)品，將政府定位于森林公共產(chǎn)品的主要提供者進(jìn)行戰(zhàn)略性的綠色投資十分關(guān)鍵。平原地區(qū)造林工程從政策醞釀階段就明確了以政府作為項(xiàng)目主導(dǎo)，以公共財(cái)政為主要的財(cái)政來(lái)源，這是保證工程能夠高效推進(jìn)的關(guān)鍵因素。政府以負(fù)責(zé)任和積極主動(dòng)的方式參與生態(tài)建設(shè)，保證了生態(tài)建設(shè)高效的資源整合和廣泛動(dòng)員，將生態(tài)建設(shè)提升到了全社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略層面。

其二，以完整科學(xué)的生態(tài)政策全過(guò)程，保障政策的有效性。北京市在政策議程設(shè)定和醞釀過(guò)程中遵循科學(xué)化、民主化和制度化的路徑，通過(guò)廣泛協(xié)商，在執(zhí)行中建立統(tǒng)一平臺(tái)，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任核心成員，并將指標(biāo)細(xì)化、落實(shí)到區(qū)縣。這種政策執(zhí)行模式，對(duì)于打破條塊分割、提高政策執(zhí)行效率有很大的作用。

其三，北京市在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)信息的跟蹤發(fā)布，促進(jìn)了對(duì)政府與市場(chǎng)的激勵(lì)和政府與社會(huì)的合作。平原造林工程從政策醞釀初期就重視與外界的互動(dòng)與溝通，通過(guò)對(duì)工程進(jìn)展過(guò)程的跟蹤式報(bào)道，讓民眾能夠充分了解到工程的重要意義和價(jià)值，也給相關(guān)產(chǎn)業(yè)以明確的信號(hào)，促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的跟進(jìn)。在部分工程實(shí)施中，施工的企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始嘗試與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合的林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)，也開(kāi)始雇傭和培訓(xùn)周邊農(nóng)戶參與森林經(jīng)營(yíng)，這些嘗試體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)激勵(lì)相容形成的合力。

北京市在生態(tài)文明建設(shè)方面做出的卓越貢獻(xiàn)，提供了可資借鑒的公共管理經(jīng)驗(yàn)，不失為中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新案例，這對(duì)于在全國(guó)推廣生態(tài)建設(shè)具有諸多方面的啟示：

其一，綠色投資是惠及所有公民的一項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)投資，政府應(yīng)該明確自身角色，進(jìn)一步加大綠色投資力度，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠惠及更廣泛的民眾。政府投資夠不夠、是否過(guò)量，不能僅看總量，更要看結(jié)構(gòu)。從綠色投資來(lái)看，未來(lái)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)還有巨大的投資需求，目前的投資還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。北京市有較為良好的財(cái)政基礎(chǔ)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在綠色投資方面做出了榜樣性的示范。與此同時(shí)，還可以進(jìn)一步地探索多樣化的投資方式和途徑。在未來(lái)，還需要進(jìn)一步探索優(yōu)化綠色投資結(jié)構(gòu)的普適性措施，以供全國(guó)其他地區(qū)學(xué)習(xí)和推廣。

其二，要用政府投資帶動(dòng)市場(chǎng)投資，以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)綠色就業(yè)，這是北京平原造林工程的又一啟示。北京市通過(guò)投資帶動(dòng)了政府與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)，吸引了整個(gè)社會(huì)對(duì)綠色建設(shè)的關(guān)注。但目前的投資還是完全政府投資，下一步應(yīng)促進(jìn)投資來(lái)源多元化，用較少的政府投資撬動(dòng)較大的社會(huì)投資，形成政府與市場(chǎng)的有效激勵(lì)。

其三，北京市針對(duì)項(xiàng)目建立了統(tǒng)一的宣傳平臺(tái)并進(jìn)行了相應(yīng)的跟蹤研究，通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)化的知識(shí)和信息系統(tǒng)支撐政府決策過(guò)程，以信息化的方式促進(jìn)和推動(dòng)了北京平原造林工程。這種方式不僅可以使得政府對(duì)于工程能夠有更精確的把握，而且可以增加政策透明性，讓民眾更了解工程的概況，從而獲得輿論的關(guān)注和支持。此外，跟蹤研究旨在收集工程開(kāi)展的投資額、相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、就業(yè)崗位創(chuàng)造量等相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，從而為進(jìn)一步的專(zhuān)業(yè)化研究打下基礎(chǔ)，為未來(lái)決策提供更加專(zhuān)業(yè)化的依據(jù)。

其四，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)制度研究，完善相關(guān)政策供給。100萬(wàn)畝平原造林帶來(lái)以上生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效應(yīng)，是政策創(chuàng)新的結(jié)果，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)仍然要進(jìn)行政策創(chuàng)新。100萬(wàn)畝平原造林提出了新的生態(tài)文明建設(shè)議題，如部分城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)耕地能否轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)用地，城市騰退用地過(guò)程中如何利用補(bǔ)助有效促進(jìn)農(nóng)民再就業(yè)，如何帶動(dòng)相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，這些都需要在中央層面和地方層面不斷加強(qiáng)研究，創(chuàng)新政策及時(shí)為下一步生態(tài)文明建設(shè)提供必要的肯定和破解。

（執(zhí)筆人：胡鞍鋼、劉 珉、郎曉娟、沈若萌）

責(zé)任編輯：杜梅萍