賀 年

（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、引言

（一）城市環(huán)境治理投入現(xiàn)狀

城市環(huán)境治理指的是為了維護城區(qū)的環(huán)境秩序和環(huán)境安全，實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，各級管理者運用法律、行政、教育、技術(shù)等手段調(diào)節(jié)人類生產(chǎn)生活的行為，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護兩者間的關(guān)系，限制并減少人類損壞城市環(huán)境質(zhì)量的活動的有關(guān)行為的總稱［1］。城市環(huán)境治理投入的多或少對城市環(huán)境質(zhì)量的改善有著決定性的作用。1997年世界銀行公布的《世界發(fā)展報告》中，將保護環(huán)境和自然資源認定為現(xiàn)代政府五項基本責(zé)任之一。張成福認為，“政府必須承擔起保護環(huán)境和自然資源的責(zé)任。”［2］

在這個過程中，中央政府和地方政府需要承擔的責(zé)任和他們的關(guān)注點各不相同。由于地方政府更為關(guān)注中短期的經(jīng)濟增長與地方財政收益，而常常忽視長期的環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境收益，在環(huán)境治理投入中缺乏足夠的動力。這往往導(dǎo)致環(huán)境治理投入的不足，城市環(huán)境質(zhì)量難以得到有效的改善。而中央政府立足于大局，則以整個社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展為最終目標，更為注重長期的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境收益，因而要求地方政府投入足夠的資金以改善城市環(huán)境質(zhì)量。由于中央政府、地方政府目標函數(shù)不同，出發(fā)點不同，對環(huán)境治理投入水平的要求不同，中央政府與地方政府在環(huán)境政策制定與執(zhí)行中存在著博弈行為。中央政府為治理環(huán)境污染問題作了大量努力，據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間國家環(huán)保投入高達8388億。但是，一些地方政府在錯誤發(fā)展觀的引導(dǎo)下，對中央政府的政策并不認真貫徹，而是推諉、消極執(zhí)行，二者的博弈陷入了白熱化狀態(tài)。

（二）中央與地方政府在城市環(huán)境治理中的合作與沖突

1.中央政府和地方政府發(fā)展目標的差異。官員對經(jīng)濟發(fā)展非常積極，對環(huán)境治理這樣無法很快轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟產(chǎn)出的投入則消極應(yīng)對。而中央政府站在全局角度，對環(huán)境治理則要相對積極得多。這使得地方政府追求的目標與中央政府目標產(chǎn)生明顯的差異。中央政府強調(diào)的是全局的經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，而地方政府目標則呈現(xiàn)明顯偏向于地方經(jīng)濟的發(fā)展。

2.在城市環(huán)境治理上中央政府與地方政府的“博弈”傾向。當前，地方政府一方面掌握了相當?shù)慕?jīng)濟控制權(quán)，有自己相對獨立的經(jīng)濟利益訴求；另一方面，中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系不對稱不規(guī)范不明確，常用“一對一”分別談判的方式處理具體問題。在此背景下，當中央政策損害地方眼前利益時，地方政府往往產(chǎn)生與中央政府“博弈”的沖動。地方政府會憑借所擁有的經(jīng)濟資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能減少或避免自身利益的損失［3］。

二、中央政府與地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈分析

本文把中央政府和地方政府看做理性的行為個體，即理性人，以此來分析地方政府和中央政府在城市環(huán)境治理投入中的態(tài)度和策略選擇的過程。

（一）中央政府的利益考慮和可選擇策略

首先，中央政府是以全社會的和諧、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為最終目標，相較地方政府而言，更關(guān)注環(huán)境的質(zhì)量。中央政府不會支持地方政府為了短期的經(jīng)濟發(fā)展和財政收入而犧牲環(huán)境的治理和社會的可持續(xù)發(fā)展。

其次，站在中央政府的角度來看，地方政府考慮的所謂“保護和治理環(huán)境的外部效應(yīng)外溢效果”是不存在的。因為，在中央的角度看來，任何地區(qū)的環(huán)境的改善，都意味著整個國家環(huán)境整體水平的提高，都是整個社會總體收益的增量；任何地區(qū)環(huán)境改善所帶來的積極效果，都歸屬于整個國家，不存在所謂的效益外溢性［4］。

因此，中央政府站在全局的戰(zhàn)略高度，會更積極地推進環(huán)境的改善，更積極地推動城市環(huán)境治理。但中央政府是理性人，所謂理性人的基本特征就是：每一個從事經(jīng)濟活動的人都是利己的。也可以說，每一個從事經(jīng)濟活動的人所采取的經(jīng)濟行為都是力圖以自己的最小經(jīng)濟代價去獲得自己的最大經(jīng)濟利益。所以中央政府也有可能不給予地方政府財政支持，而讓地方政府獨立承擔城市環(huán)境治理的財政責(zé)任。因為無論中央政府是否投入資金，只要地方政府愿意執(zhí)行中央政府既定的政策和制度，那么中央政府都能憑借地方城市環(huán)境治理的投入而提升整個國家的環(huán)境。所以，中央政府在面對是否要投入資金治理城市環(huán)境時，有兩種選擇策略：投入；不投入。作為理性人，如果不投入資金，或投入少量資金，也能獲得同等的環(huán)境改善，那么中央政府當然更傾向于不投入。

（二）地方政府的利益考慮及可選擇的策略

首先，地方政府受晉升錦標賽的影響，以經(jīng)濟發(fā)展為直接目的，更為關(guān)心本地方中短期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展情況。如果把大量資金投入城市環(huán)境的治理，地方政府既減少了可支配的可用于經(jīng)濟建設(shè)的資金，又沒有獲得中短期的經(jīng)濟性的收益。

其次，地方政府基于自身目的和理性人的特性，會通過衡量“成本—收益”來決定自身的行為。地方政府會考慮到自己花費巨大的物力、人力、財力去治理城市環(huán)境，雖然改善了城市的環(huán)境，但卻造成自己可支配的財政收入減少，同時，其他地區(qū)也可以從本地區(qū)的環(huán)境改善中受益。因此，地方政府會基于“成本—收益”的考慮，采取消極的態(tài)度對待城市環(huán)境治理的投入。

再次，地方政府的理性人特性使它想通過最少的經(jīng)濟成本獲得最大的經(jīng)濟收益，因而希望把成本轉(zhuǎn)嫁到中央政府身上。因此，地方政府寄希望于中央政府，希望中央政府投入大量資金進行城市環(huán)境的治理，而自己則盡量少付出成本。

綜上所述，對地方政府而言，其策略空間是圍繞著到底是發(fā)展地方經(jīng)濟，提升GDP，還是投入資金治理城市環(huán)境。其通常情況下會選擇的策略是：不投入。

（三）中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈分析

1.兩級政府在城市環(huán)境治理投入中的“囚徒困境”。中央政府和地方政府都可以看做是獨立的利益主體。在理性人的假設(shè)下，獨立的利益主體基于自身利益的最大化，都追求用最少的投入獲得自身最多的利益。所以在博弈的過程中，他們的選擇有“投入資金”或“不投入資金”的策略。假定不投入資金包括投入少量資金以換取對方更多的資金投入。

從這種博弈的策略出發(fā)，中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈過程為：如果中央政府和地方政府為了城市環(huán)境的改善，都選擇投入城市環(huán)境治理的資金，那么雙方都可以從中獲得6個單位的收益；如果中央政府和地方政府為了自身的利益，都選擇不投入城市環(huán)境治理的資金，那么雙方都可以從中獲得4個單位的收益；如果地方政府決定投入資金，而中央政府不投入資金的話，那么地方政府和中央政府分別可以獲得3和7個單位的收益；而如果地方政府選擇不投入資金，而中央政府決定投入資金的話，則地方政府和中央政府分別可以獲得7和3個單位的收益。

圖1 中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的囚徒困境

而在中央政府和地方政府做出自己最終選擇的過程中，同時都不知道對方的選擇，雙方都會從理性人自身利益最大化的角度來考慮自己的選擇，因而最終他們都會選擇“不投入資金”作為自己的策略。

2.兩級政府在城市環(huán)境治理投入中的“智豬博弈”。從這種博弈的策略出發(fā)，中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈過程為：如果中央政府和地方政府為了城市環(huán)境的改善，都選擇投入城市環(huán)境治理的資金，當中央政府選擇投入資金時，地方政府也選擇投入資金，其收益是1，而地方政府如果不投入的話，其收益是4，所以地方政府會選擇不投入；當中央政府選擇不投入的時候，地方政府如果選擇投入的話，其收益是-1，而地方政府選擇不投入資金的話，收益是0，所以地方政府也會選擇不投入。綜合來看，無論中央政府是選擇投入還是不投入，地方政府的選擇都將是不投入，即不投入是地方政府的占優(yōu)策略。而中央政府為了顧全環(huán)境效益，最佳選擇只能是投入資金。

圖2 中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的智豬博弈

（四）結(jié)論

從上面的博弈分析可以看出，博弈雙方受理性的支配，趨于不合作的結(jié)果，形成了非合作博弈。地方政府對于城市環(huán)境治理的投入的態(tài)度是：能不投入就不投入。而中央政府的權(quán)力來自人民，其自利傾向和晉升偏好相對很小，則不能夠?qū)Νh(huán)境治理坐視不理，所以中央政府需要采取相應(yīng)措施來改變這一現(xiàn)狀。

三、對策建議

（一）地方政府：增強政策執(zhí)行意識和服務(wù)意識

地方政府應(yīng)該堅決貫徹和執(zhí)行中央政府的文件和精神，摒棄傳統(tǒng)的政府本位，權(quán)力本位理念，向公民本位、權(quán)利本位回歸。地方政府要由恩賜者的角色轉(zhuǎn)到服務(wù)提供者和需求回應(yīng)者的角色上來。加大對城市環(huán)境治理的投入，增強對中央政府政策執(zhí)行的主動性和自覺性，改善城市環(huán)境，切實提高生態(tài)水平，以使社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（二）中央政府：建立對地方政府的激勵和懲罰機制

1.激勵機制。首先，中央政府應(yīng)該采取物質(zhì)激勵措施。第一，中央政府要求地方政府承擔起城市環(huán)境治理的責(zé)任，通過有效的轉(zhuǎn)移支付，加大財政補貼力度，為地方政府承擔城市環(huán)境治理提供相應(yīng)的財力保障，降低地方政府城市環(huán)境治理的成本，從而激勵地方政府積極地履行城市環(huán)境治理的責(zé)任，嚴格執(zhí)行中央政府的各項政策。第二，對于在治理生態(tài)環(huán)境方面做出卓越貢獻的地方政府，中央政府應(yīng)該加大獎勵力度，而不應(yīng)只看到經(jīng)濟發(fā)展的速度因為環(huán)境的改善而變慢。第三，因為我國各地區(qū)的財力不平衡，因此中央政府應(yīng)該有重點地支持環(huán)境惡化地區(qū)，特別是西部地區(qū)的環(huán)境治理，給予相應(yīng)的補貼和援助。

其次，應(yīng)當完善政治晉升方面的激勵機制，將環(huán)境保護的狀況與地方官員的政績考核相掛鉤，建立以綠色GDP為基礎(chǔ)的新型政績考評體系，使官員晉升的考核標準既包括經(jīng)濟效益方面，也包括環(huán)境方面，以此促使地方政府更加積極地履行責(zé)任。只有這樣，地方政府與中央政府的政策博弈才會有所消減，地方政府與中央政府的新型關(guān)系才能重新建立。

再次，應(yīng)該大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟，其目的是將“資源——產(chǎn)品——廢物”的開放式經(jīng)濟流程轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源——產(chǎn)品——再資源化”的閉環(huán)式經(jīng)濟流程。隨著技術(shù)水平的提高及循環(huán)經(jīng)濟在我國的推廣，城市廢棄物因為循環(huán)利用產(chǎn)生經(jīng)濟價值，環(huán)境治理投入除了實現(xiàn)環(huán)境收益外，也獲得了經(jīng)濟效益（財政效益），且這種效益還將隨著技術(shù)水平的提高而逐漸提高，這就將增加地方政府環(huán)境治理投入的動力。

2.懲罰機制。為了強化環(huán)境政策的實施，有效提高城市環(huán)境水平，中央政府出臺了地方政府環(huán)境治理問責(zé)制，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方政府環(huán)境治理問責(zé)加重了對地方政府違規(guī)行為的處罰程度，降低了地方政府違規(guī)行為的動機，增強了地方政府對中央政府環(huán)境治理方面政策的執(zhí)行力度。

（三）加快行政法制化建設(shè)的進程，使中央和地方事權(quán)和財權(quán)的關(guān)系制度化、法制化，強化中央政府在環(huán)境治理上的作用

在我國城市環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)，還存在著事權(quán)劃分缺乏明確法律規(guī)范、中央政府在財權(quán)上集中過多的問題。因此要明確中央和地方的權(quán)責(zé)劃分，并把這種劃分制度化、法制化?？茖W(xué)的劃分中央與地方政府在城市環(huán)境治理中的事務(wù)管理范圍和相應(yīng)擁有的權(quán)力，使中央合理集權(quán)與地方合理分權(quán)相結(jié)合，形成動態(tài)平衡［5］。

其次，要通過環(huán)境管理問題的法律來約束政府的行為。第一，要進一步完善可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)法律，使政府行為有法可依;第二，應(yīng)加強有關(guān)環(huán)境管理法律的執(zhí)法力度。鑒于在環(huán)境執(zhí)法上地方保護現(xiàn)象的嚴重性，可以考慮建立垂直監(jiān)管體制，讓地方環(huán)保部門由省級政府或中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高環(huán)保部門的權(quán)威，以維護法制的統(tǒng)一性，保證法律的嚴格執(zhí)行。

再次，要用法律來保證和加強中央政府在城市環(huán)境治理方面的權(quán)威。通過樹立中央政府在環(huán)境治理上的權(quán)威，來對地方政府忽視環(huán)境保護、追求短時期內(nèi)經(jīng)濟增長的行為進行有效約束。

［1］譚光榮，宋笑天.我國環(huán)境治理中的財政支出效率問題探討［J］.科技管理研究，2007，（9）:72-74.

［2］張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.

［3］金樂琴，張紅霞.可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施中中央與地方政府的博弈分析［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2005，（12）:11-15.

［4］聶國卿.我國轉(zhuǎn)型時期環(huán)境治理的政府行為特征分析［J］.經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2005，（1）:31-34.

［5］余敏江，劉超.生態(tài)治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解［J］.江蘇社會科學(xué)，2011，（2）：147-150.