文/向立力

社會救助立法是一束冬日暖陽

文/向立力

對今天中國大多數(shù)家庭來說，空調(diào)和暖氣早已司空見慣，絕大多數(shù)人恐怕也已經(jīng)忘記了上一次被凍得瑟瑟發(fā)抖是什么時候。正因為這樣，今年入冬以來，祖國一南一北兩座城市（河南鄭州、貴州畢節(jié)），七條生命僅僅因為寒冷而先后逝去的事件讓我們難以置信，也觸動我們對當前的社會救助制度進行反思。

興起于近一個世紀的社會救助法以弱勢群體的基本生存權(quán)益為調(diào)整和規(guī)范的對象，它產(chǎn)生的獨特背景決定其具有不同于傳統(tǒng)法律的特點。社會救助法的價值導(dǎo)向在于把從社會歸集來的公共資源向社會再投入，它還十分強調(diào)資源再分配時向弱勢群體的傾斜。此外，一套成熟的社會救助法律制度下，“輸血者”和“造血者”的角色分工必須相對平衡，建立幫助弱勢群體脫離困境的長效機制的同時，兼顧對陷入短期、極端困境群體的援助。以上這些既是社會救助法的特點，也是社會救助法律的創(chuàng)制、實施過程中需要遵循的規(guī)律。然而，從近期各地圍繞兩起救助不力事件的討論中不難發(fā)現(xiàn)，我們恐怕還沒有足夠好地遵循這些規(guī)律。

公共財政對社會救助事業(yè)的投入不足，這是問題之一。近兩年來，社會救助站的運營問題頗受關(guān)注，不少救助站管理方都表示，財政撥款遠遠難以應(yīng)付支出，不少機構(gòu)只能被迫縮減救助能力。如湖北省某救助機構(gòu)一年的運營費用要超過預(yù)算經(jīng)費的一半以上，湖南省某地的救助站甚至因缺乏資金而長期“關(guān)門歇業(yè)”。資源再分配受到一些因素的干擾，沒能建立起純粹以幫扶對象為目標導(dǎo)向的分配機制，這是問題之二。如果說財政對社會救助的投入是一塊蛋糕，那么切蛋糕的標準應(yīng)該是救助機構(gòu)服務(wù)困難群體的數(shù)量和質(zhì)量，幫得多、幫得好就應(yīng)該多分，否則少分。然而目前我們的資源分配大多與救助機構(gòu)的“身份”掛鉤，相比“民辦”救助機構(gòu)來說，“公辦”救助機構(gòu)更容易獲取資源，獲取的資源也更優(yōu)質(zhì)。社會救助事業(yè)體系化程度不高，“輸血”和“造血”機制沒能分化，“輸血”功能擠壓“造血”功能，這是問題之三。從事過社會救助事業(yè)的人都知道，解一時之難容易，難的是解一世之憂。很多受幫扶者缺的不只是一件棉衣，他們真正亟需的是融入社會的技能和機會。健全的社會救助體系當中，專注于急難幫助和專注于技能再造的機構(gòu)必須分化，各精其業(yè)、相互配合。我們當前的社會救助體系關(guān)注眼前的困難多，對致困的源頭癥結(jié)考慮不夠，或者沒有更多的精力去考慮。

造成上述問題的原因也很多，但如果要理出其中最能牽動全局的因素，我想莫過于“市場”二字。市場機制能夠促進資源的最合理配置，這是一條普遍的規(guī)律。但凡涉及資源配置的領(lǐng)域都應(yīng)當引入市場機制，政府直接分配資源的做法只能應(yīng)對市場失靈的極端現(xiàn)象，不能常態(tài)化。目前社會救助事業(yè)顯現(xiàn)出的種種問題與市場機制引入不足不無關(guān)系。社會救助事業(yè)只有與市場機制充分結(jié)合，才能夠吸引更多的資源流入救助事業(yè)，確保分配的公平和高效，并最終促成行業(yè)內(nèi)相關(guān)事業(yè)形態(tài)的分化、成熟。

在制度層面尋求突破必須依靠社會救助法律的制定，這是全部討論的終點，也是從暢想邁向?qū)嵺`的起點。十一屆全國人大常委會第二十九次會議上，民政部部長李立國表示，社會救助法已經(jīng)列入了全國人大的立法計劃。在前期調(diào)研和草案醞釀階段，引入社會主體參與救助資金運作是貫徹始終的觀念，“能夠交給社會辦的，要放手交給社會去辦”。由此可見，未來的社會救助法律必將融入更多的市場化因素。由于社會救助立法主要不涉及國家基本法律制度，社會救助事業(yè)受到地域的經(jīng)濟、社會條件影響較大，地方差異明顯，很適宜作一些先行先試的嘗試，因而地方立法有很多作為的空間。從呼應(yīng)國家社會救助立法的精神出發(fā)，地方社會救助立法活動中也要落實好市場化運作的理念。

幫助陷入困境者重拾生活尊嚴和信心是做好社會救助立法的目標，也是檢驗立法成效的標準。什么樣的制度更能夠吸引資源流入，能使資源被分配在最亟需的地方，能使盡可能多的人得到救助，能使受幫扶者得到更好的救助，我們就應(yīng)當選擇什么樣的制度。