文/本刊特約記者 武仁行

丁偉：善于用制度破解立法難題

文/本刊特約記者 武仁行

人物簡介:

上海市人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任，教授，博士生導師，兼任中國國際私法學會副會長，中國仲裁法學研究會副會長，曾獲省部級科研成果一等獎三項、二等獎五項。享受國務院政府特殊津貼。曾獲第三屆中國杰出中青年法學家提名獎，首屆上海市優(yōu)秀中青年法學家學術稱號。

深秋時節(jié)，在一間不大的會議室里，市人大法制委副主任委員、市人大常委會法工委主任丁偉，與本刊編輯部就本屆人大和法工委的立法工作，進行了一次長談。時間雖已悄然過去兩月有余，但我們還清楚地記得，那天，他手里拿著一疊材料，剛一進門，就說起了法工委正在討論的信訪條例修改草案。原來那邊的會議還沒有結束，丁主任是提前趕來這邊！我們在心里默默地表示著感謝，也更加冀望通過我們的努力，多多傳遞人大立法的酸甜苦辣和豐富成果。

一、增強履職能力，唯有不斷學習

在許多人看來，丁偉是一位名副其實的專家型立法工作者，因為從高等學府到人大機關，從法學教授到市人大常委會法工委負責人，他的這種經(jīng)歷在歷屆常委會中并不多見。他自己也感到有些“特殊”：“我本身是從事法律工作的，到人大后，基本上還是從法律角度為常委會履職提供服務。”他告訴我們，他在人大已連續(xù)做了兩屆，到2013年月正好滿10年。10年來，他感覺收獲很多，學到了很多。他也因此將“加強自身學習，練好內(nèi)功，不斷增強自己的履職能力”，作為在人大工作年的首要體會。

立法是人大很重要的一項職能，也是專業(yè)性很強的工作。談到這點，丁偉結合自己的經(jīng)歷，坦率地告訴我們，履行好這個職能需要有五個方面的能力，即政治識別能力、法律專業(yè)能力、組織協(xié)調(diào)能力、解決問題能力和文字表達能力。他體會，這幾個能力需要到人大工作后，不斷學習才能得到。他選擇前兩種能力給我們做了具體闡釋。

其一，政治識別能力。丁偉認為，吳邦國委員長一直講人大工作政治性很強。政治性很強體現(xiàn)在立法工作中，就是怎么樣提高自己的政治識別能力，怎么樣確保我們地方立法和國家法律保持一致，自覺維護法制統(tǒng)一的原則，保證地方立法堅定正確的政治方向?！斑@個很重要，所以我們要不斷加強學習?！北热纾诒臼写迕裎瘑T會選舉條例修改中，如何對待“海選”的問題，我們必須要有敏銳的眼光，既要考慮上位法，又要考慮“海選”的成本及其影響，處理好各種關系。

其二，法律專業(yè)能力。立法工作涉及的領域非常廣，專業(yè)性非常強，有很多問題不去學習，就解決不了。比如年國務院依法行政綱要出來以后，行政許可法、行政強制法等許多行政法律都出臺了，這些新出來的法律都需要我們認真研究。丁偉強調(diào)：“從事法律專業(yè)的同志，比如搞部門法或者理論法學的人，可能熟悉上位法，但是不一定很懂立法學是什么意思，因為立法工作有它的特殊性。比如立法技術規(guī)范，立法學中的許多制度，立法工作的許多規(guī)律，都需要運用、總結，不是從事哪個部門法研究就能勝任的。他進一步說，對法規(guī)草案起草，我們經(jīng)常講要提前介入，同步推進。這個提法在特定時期、特定項目上是需要的，但是人大立法工作有科學規(guī)律，立法的節(jié)奏可以加快，法律上的程序卻不可以斷。從法工委的角度說，提前介入也是一把雙刃劍，因為介入過深，就可能沖淡專門委員會的積極性，甚至代替別人審議，這不符合立法法和本市地方立法的有關規(guī)定，而且我們對有些問題的看法，也有一個循序漸進的過程。

丁偉總結：“所以我想在法工委工作，很重要的一點就是要加強學習。一是向實踐學，向書本學；二是向有經(jīng)驗的老同志學，他們身上有很多值得我學習的地方。在法工委內(nèi)部，我們也長期堅持學習，目的是把法工委建設成學習型委員會。這是我第一個方面的體會?！?/p>

二、運用立法智慧，妥善處理矛盾

“第二個方面的體會，是我們?nèi)绾斡掠趫猿终胬?，積極運用立法智慧，妥善處理立法中的矛盾?！倍ヒ詫W者特有的理性思維，給我們講解了他在人大工作的另一個主要感受。

立法是一個博弈和利益協(xié)調(diào)的過程，多年從事立法工作的丁偉，對此感觸尤深。他告訴我們，地方立法涉及到很多部門利益如何處理的問題。過去經(jīng)常講，要防止部門利益法律化，這有一定的根據(jù)，因為在目前的體制下以上的法規(guī)草案是由政府部門起草的，有些部門可能想借此把部門利益固化下來，擴大自己的權力，減少自己的義務?！傲⒎üぷ髡撸貏e是法工委的同志作為常委會的工作人員，要為地方立法把好第一道關?！彼貏e提到上一屆法制委主任委員謝天放說過的一句話：“法工委工作的底線是不要在合法性問題上引起分歧?！彼J為這點很重要，因為上海的一舉一動大家都很關注，在合法性問題上必須是不容置疑的。所以在法工委內(nèi)部，他一直強調(diào)在立法工作中要堅持講真話、講實話，知無不言、言無不盡；既要敢于提出問題，又要善于提出問題；既要能夠提出問題，又要善于運用立法智慧，有效破解難題，使地方立法經(jīng)得起時間考驗。

接著，丁偉用兩個實例作了具體說明。第一，房地產(chǎn)登記條例的修改。他說，這個條例的關鍵條款，是損壞房屋承重結構要不要限制轉移登記。當時爭論很大，也提出了很多方案。最后他提出了一個方案，也被接受了，就是規(guī)定破壞房屋承重結構并有記錄的，如果轉移登記，必須要提交整改以后經(jīng)過行政管理部門認可的文件。這樣既不沖撞上位法，又體現(xiàn)了本市地方立法的宗旨和導向。第二，法工委正在討論的信訪條例修改草案。這里面也有許多問題需要研究，比如信訪終結制的問題等。但是我們不僅要提出問題，還要在問題提出后，怎么去解決，怎么把不行變成可行。他由此引申說“：對制度設計有不同意見，是很正常的。法工委的主要工作之一就是組織協(xié)調(diào)，通過不斷地協(xié)調(diào)、不斷地溝通、不斷地磨合，統(tǒng)一思想、形成共識。而如何既堅持真理、把握原則，又妥善處理各種關系，這是對我們立法智慧的一個考驗?！?/p>

三、勇于探索突破，完善制度機制

立法工作頭緒繁多，許多問題的協(xié)調(diào)解決，最終要靠制度機制的建立和完善。丁偉反復強調(diào)，立法工作是有規(guī)律可循的，這個規(guī)律最后必須要落腳到制度的層面。他一直告誡自己，法工委的工作不能就事論事，而是要對立法工作中暴露出來的經(jīng)常性、普遍性問題，怎么樣從制度上去解決它。他認為這一點至關重要，并把它稱為自己第三個方面的體會，也就是“要勇于探索、銳意進取，在完善立法工作的體制機制方面取得新突破?！彼榻B，本屆以來，法工委在這方面做了不少探索，并得到了兄弟省市人大和全國人大的充分肯定。

第一，法規(guī)的定期清理。前幾年上海搞過幾次大規(guī)模的法規(guī)集中清理。比如，中國加入以及行政處罰法、行政許可法出臺以后，本市都分別開展了法規(guī)集中清理，但都是按照國家大法的要求進行的，缺乏制度性的保障。近年來，法工委就建立清理工作長效機制進行了一些探索。首先，開展了地方性法規(guī)清理長效機制課題研究，在此基礎上擬訂了一個試行辦法，向黨組會議匯報通過后實施。按照這個辦法，法工委密切跟蹤國家立法，發(fā)現(xiàn)與本市地方性法規(guī)明顯不一致的，及時和有關部門溝通，提出清理意見，同時將法規(guī)清理與下一年度的立法計劃銜接起來，由此形成了一個定期清理的動態(tài)機制。

第二，立法專項論證。丁偉認為，上海人大一直重視中長期立法計劃的制定，不僅每年編制年度立法計劃，新一屆人大成立的第一年，還要編制五年立法規(guī)劃。編制年度立法計劃有個流程，就是上報正式項目的單位都要進行立項論證，只是過去沒有用這個名詞。本屆人大借鑒北京的做法，搞了一個法規(guī)立項論證試行辦法，核心是立法的必要性和可行性，但是還有很多東西需要我們琢磨。比如，在立法資源比較緊張的情況下，大家對必要性、可行性認識比較一致的項目，能不能正式立項？大家不認同但很有必要的項目，能不能上會審議？等等。所以法工委總結經(jīng)驗，于年對原來的立項論證制度作了完善，要求在原來必要性、可行性論證的基礎上，著重就四個問題進行專項論證。一是制定或修改法規(guī)，要解決的核心問題是什么；二是所要解決的核心問題，現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)、本市地方性法規(guī)和政府規(guī)章四種法律資源，是否已經(jīng)有相應的規(guī)定；三是如果需要立法解決的，那么新制定的法規(guī)能不能采用有幾條立幾條的方式；四是無論制定還是修改，新法規(guī)的核心規(guī)定有幾條。這樣修改的目的是用制度把一些探索固化下來，使制度更好地發(fā)揮作用。

第三，不斷健全現(xiàn)有的一些制度。比如修訂了立法技術規(guī)范；建立了政府規(guī)章備案審查制度；積極探索民主立法的新途徑，力求使立法過程既講民主，也講實效。丁偉認為，這些制度與法規(guī)清理、專項論證一起，構成了立法各個階段的工作制度。同時，法工委在立法聽證的小型化、常態(tài)化，充分發(fā)揮代表作用等方面，也正在積極探索，力求使立法民主進一步對立法工作產(chǎn)生推動作用。他再次強調(diào)，立法中的許多問題只有進入了制度層面，解決起來才更有保證。

“法工委工作比較具體，甚至有些瑣碎，但我們在保質(zhì)保量地完成立法任務的同時，一定要有想法，千萬不能陷入事務堆里。有想法，踏踏實實去做，就會有幫助，就會有收獲?！倍ブ魅蔚囊幌胃?，讓我們的思緒一下子飛揚起來。常言道：有思想才有思路，有思路才有出路。法工委的工作不正是對此最生動、最真實的詮釋嗎？