文/胡潔人

“三公”開(kāi)曬第三年

文/胡潔人

政府部門(mén)行政成本過(guò)高、“三公”支出不透明，一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。7月上旬，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》，要求2013年各省級(jí)政府全面公開(kāi)省本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)，并爭(zhēng)取在2015年之前實(shí)現(xiàn)全國(guó)市縣級(jí)政府“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開(kāi)。力求加大尺度、嚴(yán)格執(zhí)行，寄期望于將“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開(kāi)。

“三公”消費(fèi)中的公款出國(guó)（境）旅游、超標(biāo)購(gòu)置公車與公車私用、公款大吃大喝是典型的腐敗行為，長(zhǎng)期以來(lái)飽受社會(huì)輿論詬病，引起百姓不滿甚至對(duì)官員產(chǎn)生怨憤。雖然在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，“三公”經(jīng)費(fèi)作為包含在政府財(cái)政預(yù)決算內(nèi)的經(jīng)費(fèi)，被列為“國(guó)家機(jī)密”，但從近年開(kāi)始，中央部門(mén)已經(jīng)逐步加大措施，遏制不正當(dāng)?shù)摹叭苯?jīng)費(fèi)，把其作為廉政建設(shè)的重要部分。這是打造“陽(yáng)光政府”、法治政府的重要一步，也是必經(jīng)之路。

公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的政策變化

2011年5月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求98個(gè)中央部門(mén)要公開(kāi)2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，地方政府及其有關(guān)部門(mén)要比照中央財(cái)政做法，做好部門(mén)預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等公開(kāi)工作。這一要求拉開(kāi)了公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的序幕。

2012年4月，國(guó)務(wù)院再下“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的令箭，這一次直指省級(jí)政府。4月18日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求省級(jí)政府兩年內(nèi)全面公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)。國(guó)務(wù)院對(duì)2012年中央部委“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)做了更為嚴(yán)格的要求，要求部委公開(kāi)財(cái)政部批復(fù)的全部預(yù)算表格，并細(xì)化到款級(jí)科目，有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障支出等要細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還要求，中央部門(mén)要細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)的解釋說(shuō)明，公開(kāi)車輛購(gòu)置及保有量、因公出國(guó)(境)團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況，公開(kāi)行政經(jīng)費(fèi)支出情況。

2012年10月1日起，《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》開(kāi)始實(shí)施，根據(jù)該條例，縣級(jí)以上政府需將“三公”經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理，并定期公布。超預(yù)算開(kāi)支“三公”、購(gòu)建豪華辦公用房、安排與業(yè)務(wù)工作無(wú)關(guān)的出國(guó)考察等情形，情節(jié)嚴(yán)重的將面臨撤職處分。這也是我國(guó)首部專門(mén)規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)的行政法規(guī)。這進(jìn)一步顯示了中央嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)的決心和力度。

特別地，自2013年以來(lái)，全國(guó)已有30多個(gè)省份陸續(xù)出臺(tái)了落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則，而限制“三公”消費(fèi)無(wú)疑成了八項(xiàng)新規(guī)中最重要，也是公眾最期盼的內(nèi)容?！吧嗉馍系母瘮　?、“公車超標(biāo)”、“公款消費(fèi)”等老百姓長(zhǎng)久以來(lái)所最痛恨，又根深蒂固的現(xiàn)象，在近段時(shí)間內(nèi)有了很大的改善。

梳理這些政策，我們可以看到，目前，我國(guó)正在將財(cái)政信息公開(kāi)的重點(diǎn)由中央部門(mén)逐漸向省一級(jí)及以下層面推進(jìn)。特別是今年7月初印發(fā)的《當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》，第一次將“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開(kāi)的范圍擴(kuò)大到縣級(jí)政府，并給出了具體時(shí)間表。

這種推進(jìn)的速度和力度非常令人振奮，但同時(shí)，財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明也指出：“越到基層，改革的難度越大?！蔽覀儜?yīng)當(dāng)對(duì)市縣級(jí)政府公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的難度有充分的認(rèn)識(shí)，并做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。

中央部門(mén)“曬賬本”

2013年7月18日，90多個(gè)中央部門(mén)集中公開(kāi)2012年部門(mén)決算報(bào)告，拉開(kāi)了2013年中央部門(mén)“曬賬本”的大幕。其中有87個(gè)中央部門(mén)公布了“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況。大部分中央部門(mén)壓縮了“三公”經(jīng)費(fèi)支出，國(guó)稅系統(tǒng)在這方面的減支更是超過(guò)7000萬(wàn)元。

根據(jù)2012年中央決算報(bào)告,2012年中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)支出合計(jì)74.25億元,比預(yù)算數(shù)減少5.59億元。其中,公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)14.13億元，比預(yù)算數(shù)減少0.78億元；因公出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)19.45億元,比預(yù)算數(shù)減少2億元；車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)40.67億元,減少2.81億元。

節(jié)支最“大戶”國(guó)稅系統(tǒng)作出說(shuō)明稱，“省錢(qián)”的主要原因是由于2012年國(guó)稅系統(tǒng)公車治理，減少了車輛更新。當(dāng)年，國(guó)稅系統(tǒng)的公車開(kāi)支比預(yù)算減少了超過(guò)5500萬(wàn)元；此外出國(guó)、接待費(fèi)用也分別壓縮了350余萬(wàn)元、1500余萬(wàn)元。另外，國(guó)家郵政局、農(nóng)業(yè)部、公安部也是三公經(jīng)費(fèi)壓縮比較大的部門(mén)，決算比預(yù)算數(shù)減少的額度分別為6989.69萬(wàn)元、6280.15萬(wàn)元、2734.31萬(wàn)元。也就是說(shuō)，光這四個(gè)部門(mén)就壓縮了超過(guò)2億元的“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

今年是中央部門(mén)推進(jìn)決算公開(kāi)的第三個(gè)年度，相比較于前兩年，今年的決算報(bào)告形式更加完善，內(nèi)容也更加細(xì)化，可以說(shuō)有著明顯的改善。

決算報(bào)告對(duì)于公開(kāi)內(nèi)容列出了目錄。大部分部門(mén)的決算表包括六個(gè)，分別為公共預(yù)算收入支出決算總表、公共預(yù)算收入決算表、公共預(yù)算支出決算表、公共預(yù)算財(cái)政撥款支出決算表、政府性基金預(yù)算支出決算表、“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款支出預(yù)決算表。同時(shí)，決算報(bào)告還包括“2012年度部門(mén)決算情況說(shuō)明”、“名詞解釋”等，進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明和解釋，讓人能夠更好地了解報(bào)告內(nèi)容。

從公布內(nèi)容來(lái)看，比去年詳細(xì)不少。以率先公布決算報(bào)告的中國(guó)氣象局為例，報(bào)告中“三公”經(jīng)費(fèi)的內(nèi)容占了十分之一，與2011年度報(bào)告相比，更多用圖像、圖表的形式形象化地表現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算、支出情況，并增加了預(yù)決算數(shù)據(jù)對(duì)比表格，支出項(xiàng)目也詳細(xì)列出了出國(guó)的團(tuán)數(shù)、人次，公車保有和新購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量以及價(jià)格，公務(wù)接待大致包含的內(nèi)容等。

但仍有一些語(yǔ)焉不詳或讓人費(fèi)解的地方。根據(jù)新華社記者的觀察，雖然2012年中央部門(mén)的公務(wù)接待費(fèi)比預(yù)算減少了0.78億元，但公務(wù)接待費(fèi)究竟怎么花的卻很少說(shuō)明清楚。

例如，2012年，交通運(yùn)輸部公務(wù)接待費(fèi)支出相較預(yù)算有超過(guò)10%的縮減。但其決算情況中對(duì)公務(wù)接待費(fèi)支出結(jié)算情況卻只有一句說(shuō)明：“公務(wù)接待費(fèi)支出939.37萬(wàn)元。主要用于對(duì)外開(kāi)展合作交流和智力引進(jìn)工作、與國(guó)內(nèi)相關(guān)單位業(yè)務(wù)交流等發(fā)生的接待支出?！币粤攘葦?shù)語(yǔ)簡(jiǎn)單概括、只見(jiàn)開(kāi)支總額不見(jiàn)支出方向的公務(wù)接待費(fèi)說(shuō)明在已公布決算情況的中央部門(mén)中不在少數(shù)。

而率先公布決算報(bào)告的中國(guó)氣象局也被揪出了“毛病”，中國(guó)氣象局2012年對(duì)報(bào)廢的22輛公務(wù)用車予以處置更新支出286.07萬(wàn)元。其3277個(gè)預(yù)算單位公務(wù)用車保有量為4614輛。公車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)完成預(yù)算的98.65%。然而對(duì)比2011年，同樣是3277個(gè)預(yù)算單位，公務(wù)用車保有量卻是3380輛。這多出的1000多輛車從何而來(lái)令人疑惑，氣象局并未作出說(shuō)明。

此外，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、司法部等部門(mén)的2012年度決算報(bào)告都被指出有值得推敲的地方。

經(jīng)費(fèi)壓縮的背后

2012年，大多數(shù)中央部委主動(dòng)壓縮了“三公”經(jīng)費(fèi)，這讓公眾感到欣喜。然而，審計(jì)署于6月24日發(fā)布的一份報(bào)告——《中央部門(mén)單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》，公布了57個(gè)中央部門(mén)單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果。這份審計(jì)報(bào)告暴露出了“賬本”中沒(méi)有“曬”出來(lái)的一些問(wèn)題。

根據(jù)審計(jì)結(jié)果，轉(zhuǎn)嫁會(huì)議費(fèi)、出國(guó)費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍。除監(jiān)察部外，幾乎每個(gè)部委都存在著轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，轉(zhuǎn)嫁對(duì)象一般是下屬單位或其他單位。

例如，工信部部本級(jí)將四個(gè)會(huì)議的70.24萬(wàn)元支出轉(zhuǎn)嫁給其他單位，向其他單位轉(zhuǎn)嫁因公出國(guó)（境）支出5.02萬(wàn)元；民政部14個(gè)會(huì)議由地方承擔(dān)會(huì)議費(fèi)158.98萬(wàn)元；人社部19個(gè)會(huì)議存在超標(biāo)準(zhǔn)支付會(huì)議費(fèi)或由地方負(fù)擔(dān)會(huì)議費(fèi)的問(wèn)題，涉及金額165.22萬(wàn)元；交通部將46個(gè)會(huì)議的費(fèi)用支出358.46萬(wàn)元轉(zhuǎn)由所屬單位及其他單位承擔(dān)，向所屬單位轉(zhuǎn)嫁因公出國(guó)（境）支出19.56萬(wàn)元；水利部有三個(gè)會(huì)議的23.53萬(wàn)元會(huì)議費(fèi)支出轉(zhuǎn)嫁給其他單位，向下屬單位轉(zhuǎn)嫁因公出國(guó)（境）支出11.28萬(wàn)元；國(guó)家稅務(wù)總局有八個(gè)會(huì)議由下屬機(jī)構(gòu)和地方單位承擔(dān)會(huì)議費(fèi)42.41萬(wàn)元；國(guó)家安監(jiān)總局將11個(gè)會(huì)議的45.18萬(wàn)元支出轉(zhuǎn)嫁下屬單位，將30個(gè)會(huì)議的373.74萬(wàn)元支出轉(zhuǎn)嫁其他單位；國(guó)家質(zhì)檢總局局本級(jí)將七個(gè)會(huì)議的212.26萬(wàn)元轉(zhuǎn)嫁下屬單位……

另外，因公出國(guó)（境）費(fèi)用超標(biāo)的情況也比較嚴(yán)重。大多數(shù)部委都在因公出國(guó)費(fèi)用上被審計(jì)出了這樣那樣的問(wèn)題，有的是超過(guò)規(guī)定天數(shù)，有的是超過(guò)規(guī)定人數(shù)，有的是擅自增加出訪城市，還有的擅自延長(zhǎng)境外停留時(shí)間……

例如，2012年，外交部部本級(jí)有七個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支70.1萬(wàn)元，外交部本級(jí)超范圍列支出國(guó)費(fèi)用1396.29萬(wàn)元，此外，2012年，外交部本級(jí)有56個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組未納入年初計(jì)劃；財(cái)政部61個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組未納入年初計(jì)劃；人社部47個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組存在超過(guò)規(guī)定人數(shù)天數(shù)問(wèn)題；國(guó)家稅務(wù)總局13個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組存在超過(guò)規(guī)定天數(shù)的問(wèn)題；國(guó)家安全監(jiān)管總局三個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組存在超天數(shù)、人數(shù)等問(wèn)題，兩個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組擅自增加出訪城市；國(guó)家民航局有91個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組存在超過(guò)規(guī)定出訪人數(shù)、擅自延長(zhǎng)境外停留時(shí)間問(wèn)題；國(guó)家能源局有11個(gè)因公出國(guó)（境）團(tuán)組存在超過(guò)規(guī)定出訪天數(shù)、擅自延長(zhǎng)境外停留時(shí)間問(wèn)題；國(guó)資委無(wú)預(yù)算列支因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)312.4萬(wàn)元……

最后，在審計(jì)結(jié)果中，公款私用、挪用社保基金、動(dòng)用機(jī)動(dòng)費(fèi)等問(wèn)題仍存在于個(gè)別部門(mén)，涉及的金額高達(dá)幾千萬(wàn)元甚至上億元。2012年，商務(wù)部部本級(jí)未經(jīng)批準(zhǔn)，將已按審計(jì)決定收回的滾存結(jié)余款920萬(wàn)元撥付機(jī)關(guān)服務(wù)局，用于支付所屬單位職工拆遷補(bǔ)償款；社保基金會(huì)于2011年和2012年分別向貴州棚戶區(qū)改造和云南老鷹地一期工程兩個(gè)項(xiàng)目發(fā)放信托貸款15.22億元，截至2012年底，有2.75億元被項(xiàng)目業(yè)主單位挪用于其他項(xiàng)目；2012年，社?；饡?huì)投資的銅川礦務(wù)局棚戶區(qū)改造項(xiàng)目信托貸款中，有11億元被投向“四證”不齊項(xiàng)目。

期待監(jiān)督和問(wèn)責(zé)落地

信息不透明、監(jiān)督力度不夠、問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全是“三公”經(jīng)費(fèi)居高不下的重要原因。

我國(guó)有《政府信息公開(kāi)條例》，規(guī)定“凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開(kāi)”。

而2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的支出引入了問(wèn)責(zé)機(jī)制：對(duì)超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)(境)費(fèi)，或者挪用其他預(yù)算資金用于公務(wù)接待、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行、因公出國(guó)(境)的，安排與本部門(mén)業(yè)務(wù)工作無(wú)關(guān)的出國(guó)(境)考察或者培訓(xùn)的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人員給予警告處分；情節(jié)較重的，給予記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分?？梢哉f(shuō)，我國(guó)首部專門(mén)規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)的行政法規(guī)，有望以制度之“嚴(yán)”“剎”停“三公”經(jīng)費(fèi)的奢侈與浪費(fèi)之風(fēng)。

但是，僅僅有政策層面的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)距離全面落地還是有一定距離的。

我們看到，目前對(duì)“三公”公開(kāi)的監(jiān)督主要來(lái)自相關(guān)的政府部門(mén)自身，如財(cái)政部、監(jiān)察部、審計(jì)署等，這些政府部門(mén)的監(jiān)督雖然起到了相應(yīng)的效果，但也存在著問(wèn)題和隱患，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家就指出：“自體監(jiān)督，其局限性顯而易見(jiàn)，由于缺乏外在的監(jiān)督壓力，監(jiān)督效果大打折扣。”

其實(shí)，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是多層面的，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起職責(zé)，對(duì)于“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算審計(jì)予以介入，對(duì)“三公”消費(fèi)的真實(shí)性、實(shí)效性進(jìn)行質(zhì)詢；公眾和媒體的監(jiān)督也必不可少。

此外，現(xiàn)行《預(yù)算法》內(nèi)容還比較粗糙，操作性也不夠強(qiáng)，被法律界認(rèn)為約束力低下，是造成各級(jí)政府預(yù)算編制粗糙的一個(gè)重要因素。加快《預(yù)算法》的修改已成為當(dāng)務(wù)之急。

做好“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)和監(jiān)督工作具有非常積極的意義和社會(huì)影響。一方面，為政府由領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變?cè)鎏砹诵碌膬?nèi)涵，因?yàn)闉槿嗣袢罕娞峁┓奖?、快捷、?yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基本要求。政府運(yùn)行離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)保障，但花錢(qián)必須辦事，必須講求效率。人民評(píng)價(jià)“三公”的一個(gè)最直觀的標(biāo)準(zhǔn)，那就是“三公”經(jīng)費(fèi)有多少是花在為人民服務(wù)上，有多少是花在為政府部門(mén)及其工作人員自己服務(wù)上。政府花了多少錢(qián)，為百姓辦了多少事，這是衡量一個(gè)政府公共服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)高效的重要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，公開(kāi)“三公”為有效進(jìn)行民主監(jiān)督創(chuàng)造了重要平臺(tái)。權(quán)力不受監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力接受監(jiān)督需要?jiǎng)?chuàng)造一定的條件，公開(kāi)就是重要一環(huán)。

【本文是教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“提高教育系統(tǒng)廉政文化建設(shè)實(shí)效性和針對(duì)性研究”（課題號(hào):12JZD047）階段性成果之一】

編輯：鄭賓 393758162@qq.com