文/張鴻巍

西方兒童福利的百年架構(gòu)

Child Welfare in Transition: Through Western Eyes

文/張鴻巍

“我們都曾經(jīng)是兒童，我們都希望孩子們幸福，這一直是并將繼續(xù)是人類最普遍珍視的愿望?！痹诼?lián)合國(guó)網(wǎng)站上，這句話被置于兒童議題的顯著位置。

6月總是多姿多彩的，不僅是節(jié)氣的關(guān)系，還有月首的特殊意義——國(guó)際兒童節(jié)，這個(gè)屬于所有兒童的日子點(diǎn)亮了6月，也讓我們重拾兒童福利的議題。

在審議復(fù)雜多樣的全球挑戰(zhàn)時(shí)，國(guó)際社會(huì)決不能放松對(duì)兒童問(wèn)題的關(guān)注。未來(lái)社會(huì)的品質(zhì)和繁榮取決于當(dāng)今兒童權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。

——聯(lián)合國(guó)《關(guān)于兒童問(wèn)題的大會(huì)特別會(huì)議的后續(xù)行動(dòng)》

1959年，聯(lián)合國(guó)在《兒童權(quán)利宣言》中顯露了“兒童福利”定義的雛形，“凡以促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展與正常生活為目的的各種努力事業(yè)，均稱之為兒童福利”。1990年，美國(guó)兒童福利聯(lián)盟則更為強(qiáng)調(diào)地指出，“兒童福利是社會(huì)福利的一環(huán)，是以全體兒童及青少年為對(duì)象，提供在家庭中或其他社會(huì)機(jī)構(gòu)所無(wú)法滿足需求的一種福利服務(wù)”。

翹首之中仿佛等待了千百年之久，才依稀窺見(jiàn)兒童福利的端倪。

西方兒童福利觀念演變

西方兒童福利思想伴隨國(guó)家親權(quán)、父母監(jiān)護(hù)以及兒童權(quán)利三者間錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系而得以衍化，從“最少介入”到“國(guó)家干預(yù)”，以至逐步回歸“家長(zhǎng)責(zé)任”，這一切的嬗變無(wú)不昭示著兒童福利政策演進(jìn)過(guò)程的博弈與掙扎。

17至18世紀(jì)，英國(guó)一系列的社會(huì)變遷與司法改革吹響了對(duì)兒童人權(quán)認(rèn)知的號(hào)角，為后世少年司法制度的發(fā)展，特別是對(duì)與英國(guó)法律一脈相承的美國(guó)法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這一時(shí)期《濟(jì)貧法》的出臺(tái)及學(xué)徒訓(xùn)練制度的實(shí)行，不但促使法官在處理兒童案件時(shí)一改往日拖沓的作風(fēng)，而且對(duì)照管不良兒童與失依少年的處理上更具現(xiàn)實(shí)操作性，為其指定法定監(jiān)護(hù)人，以便進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的教化與保育。這被認(rèn)為是解決兒童問(wèn)題的靈丹妙藥，不但此后盛行于英倫三島長(zhǎng)達(dá)二百年之久，亦為北美殖民地所應(yīng)用。

北美殖民地勞動(dòng)力的匱乏，加之《濟(jì)貧法》影響，許多窮困潦倒或桀驁不馴的兒童被新世界眾多美景所惑而毅然決然地踏上前途未知的航程，漂洋過(guò)海被“合法”運(yùn)送到北美大陸成為學(xué)徒。而在新英格蘭地區(qū)，許多年僅幾歲的兒童因其父母無(wú)力撫養(yǎng)，亦只得將其送出學(xué)藝。至于那些遭遇虐待或照管不良的兒童，兒童福利機(jī)構(gòu)則為他們提供了難得的棲息與庇護(hù)場(chǎng)所。

這些為數(shù)不多的兒童福利組織卻在推動(dòng)兒童福利方面不遺余力，作出了突出貢獻(xiàn)。1853年，兒童救助協(xié)會(huì)成立，旨在應(yīng)對(duì)紐約區(qū)域的孤兒或棄兒?jiǎn)栴}。與以往將這些兒童予以收容或放任自流不同，兒童被置于撫育院或育嬰堂中。

受“國(guó)家親權(quán)”影響，兒童遭遇虐待或照管不良時(shí)，政府有權(quán)干預(yù)。但在美國(guó)，直至上個(gè)世紀(jì)聯(lián)邦政府才始有這種權(quán)力。此前，兒童福利、兒童保護(hù)和對(duì)弱勢(shì)兒童的援助是由私人或慈善的非政府組織和各州政府所主導(dǎo)。到1874年，出現(xiàn)首個(gè)因兒童虐待而被刑事檢控的案件。

1875年4月，“紐約兒童保護(hù)協(xié)會(huì)”成立，被譽(yù)為世界上首家專職兒童保護(hù)的機(jī)構(gòu)。在其130多年的歷史中，該協(xié)會(huì)始終致力于對(duì)孤兒、棄兒的各項(xiàng)福利工作，且功效卓著。僅在其成立后的15年間，協(xié)會(huì)便安置了超過(guò)15萬(wàn)個(gè)被遺棄的孤兒。

剛剛過(guò)去的20世紀(jì)，曾被歡呼雀躍為“兒童的時(shí)代”。一系列兒童權(quán)利宣言、公約及議定書(shū)紛紛得以通過(guò)，專門針對(duì)兒童保護(hù)的政策如雨后春筍漸次涌現(xiàn)，未成年人保護(hù)社會(huì)運(yùn)動(dòng)伴隨民主思潮亦風(fēng)起云涌。

1909年，富蘭克林·D·羅斯?？偨y(tǒng)召開(kāi)了“受撫養(yǎng)兒童白宮會(huì)議”。以此為契機(jī)，兒童局于1912年應(yīng)運(yùn)而生。該局對(duì)涉及兒童福利的議題，從兒童健康及童工到未成年人犯罪與孤兒等諸多議題均不遺余力。到1926年，美國(guó)有18個(gè)州建立起不同形式的郡兒童福利委員會(huì)，其職責(zé)在于協(xié)調(diào)公、私立兒童機(jī)構(gòu)工作。不過(guò)，直到1930年代大蕭條時(shí)期，在新政推動(dòng)下美國(guó)才真正出現(xiàn)有組織的社會(huì)福利系統(tǒng)。

1925年，少年法院的先驅(qū)們?cè)陲L(fēng)起云涌的少年法院運(yùn)動(dòng)鼓舞下，開(kāi)始著手《標(biāo)準(zhǔn)少年法院法》的制訂工作。這部示范法歷經(jīng)多次修訂，其中1959年版本影響最為深遠(yuǎn)。在這一版本中，該示范法立法目的被明確為“每位受（少年）法院管轄的兒童都應(yīng)得到照管、引導(dǎo)及控制，這些有利于其福利及國(guó)家最佳利益；當(dāng)兒童離開(kāi)父母身邊時(shí)，（少年）法院應(yīng)確保盡可能向其提供所能提供的照管”。1930年，《社會(huì)安全法》確定通過(guò)提供資金向被照管不良兒童提供干預(yù)。在20世紀(jì)40年代至50年代，受益于放射性診斷技術(shù)的提升，醫(yī)學(xué)界逐漸介入兒童福利，一些醫(yī)療術(shù)語(yǔ)及診療方案陸續(xù)進(jìn)入兒童福利的領(lǐng)域。

基于對(duì)隱私的高度關(guān)注，美國(guó)對(duì)涉及家庭個(gè)人私密的干涉通常被視為不受歡迎的入侵。受此影響，美國(guó)并沒(méi)有形成正式的家庭政策。取而代之的便是聯(lián)邦、州及地方層面對(duì)處理不同家庭關(guān)系的法律層出不窮。

在這些法律之中，兒童福利特別是有關(guān)兒童虐待與照管不良的法律尤為引人注目。20世紀(jì)60年代，因人權(quán)運(yùn)動(dòng)，兒童權(quán)利逐步深入人心，使得美國(guó)國(guó)會(huì)在1974年通過(guò)《兒童虐待防治與處分法》，該法要求各州應(yīng)防止、辨認(rèn)及解決兒童虐待及照管不良。同年，全美兒童虐待中心亦成立了。

隨后出臺(tái)的《收養(yǎng)援助暨兒童福利法》、《兒童福利法》，與1984年《家庭支持法》共同確立了美國(guó)兒童保護(hù)的實(shí)施做法及取向，其中《收養(yǎng)援助暨兒童福利法》最顯著的改進(jìn)在于引介了“家庭探視模式”。在該模式下，即將為人父母者、新生兒父母或家有年幼子女父母，都可以獲取形式多樣的以家庭為重點(diǎn)的社會(huì)福利服務(wù)，以處理諸如子女教養(yǎng)、兒童健康及安居環(huán)境等棘手問(wèn)題。

1988年，《兒童虐待防治與處分法》通過(guò)修正案，要求聯(lián)邦衛(wèi)生部建立全國(guó)性的數(shù)據(jù)收集與分析系統(tǒng)。據(jù)此，聯(lián)邦政府“全美兒童虐待與照管不良數(shù)據(jù)系統(tǒng)”應(yīng)運(yùn)而生，每年對(duì)各州及華盛頓特區(qū)自愿呈交的兒童虐待與照管不良案件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。自1990年起，基于該數(shù)據(jù)庫(kù)的報(bào)告每年均向公眾廣而告之。1993年國(guó)會(huì)又通過(guò)《家庭與醫(yī)療準(zhǔn)假法》，后又分別于1997年與2000年先后頒布《收養(yǎng)與安全家庭法》。

兒童是我們的未來(lái)，未來(lái)社會(huì)的品質(zhì)取決于當(dāng)今兒童權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度

食品保障計(jì)劃

雖然兒童福利早已今非昔比，諸多國(guó)際公約及國(guó)內(nèi)法均明文確定對(duì)兒童的特殊保護(hù)，但仍然趕不上社會(huì)的日新月異。無(wú)需諱言，兒童福利依舊面臨許許多多的尷尬境地。兒童所面臨的問(wèn)題不單單只是這些，還包括貧困、虐待、照管不良、輟學(xué)、離家出走、早孕及缺乏醫(yī)療保障等等，不勝枚舉。僅以美國(guó)為例，現(xiàn)今全美計(jì)有3,700萬(wàn)人生活在貧困線上，其中1,300萬(wàn)人為兒童。時(shí)至今日，每13名美國(guó)兒童中就將近有一人生活在絕對(duì)貧困線上。

對(duì)許多兒童來(lái)說(shuō)，生活已有太多無(wú)奈。民以食為天，尤其是在食品安全丑聞層出不窮的今天，對(duì)兒童首要而直接的關(guān)愛(ài)尤以提供充足、安全與營(yíng)養(yǎng)的食品為重。以食品保障為例，《兒童權(quán)利宣言》原則四約定，“兒童應(yīng)有獲得適當(dāng)之營(yíng)養(yǎng)、居住、娛樂(lè)及醫(yī)藥之權(quán)利”。該宣言在原則六繼而又強(qiáng)調(diào)，“對(duì)于人口眾多家庭兒童之贍養(yǎng)，宜由國(guó)家及其他方面撥款輔助之”。對(duì)兒童健康成長(zhǎng)而言，食品以“質(zhì)”與“量”上的客觀要求當(dāng)仁不讓成為基本的生活所需。其中，前者涉及食品安全與營(yíng)養(yǎng)，后者則關(guān)系食品足量供給。

時(shí)至今日，即便對(duì)于美國(guó)兒童，獲取足量的營(yíng)養(yǎng)也非易事。截至2009年，大約1,720萬(wàn)美國(guó)兒童（約占美國(guó)兒童的兩成三）被劃分為食品無(wú)保障人群。過(guò)度肥胖亦是造成部分兒童營(yíng)養(yǎng)不均衡的罪魁禍?zhǔn)?，最新的?shù)據(jù)顯示只有三成五的青少年達(dá)到了體育活動(dòng)要求，亦只有兩成一食用了日均五份水果及蔬菜的推薦標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)從上個(gè)世紀(jì)中后葉開(kāi)始，通過(guò)各種途徑逐步建立和完善了包括食品券在內(nèi)的一系列兒童食品保障。食品券又稱貧民糧票，是美國(guó)有史以來(lái)最大的食品補(bǔ)助項(xiàng)目。

根據(jù)《1977年食品券法》，“為了促進(jìn)公共福利，（國(guó)會(huì)意在）通過(guò)向低收入家庭增加不同層次營(yíng)養(yǎng)來(lái)確保國(guó)民健康及福祉”。欲加入食品券計(jì)劃，申請(qǐng)家庭必須滿足毛收入、凈收入及財(cái)產(chǎn)測(cè)試等三個(gè)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，其中稅前毛收入必須等于或低于貧困線130%。僅2000年，該計(jì)劃向近1,720萬(wàn)人提供價(jià)值150億美元的食品救助，折合每人每月73美元。通過(guò)該計(jì)劃，受益人可在授權(quán)商鋪購(gòu)買食品，雖然食品券計(jì)劃并非單為兒童設(shè)計(jì)，但從1998年到2004年，四成七受益人為兒童。

除了“食品券”外，美國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目基本上集中在貧困兒童特別是在校生身上，這些包括《1946年學(xué)校午餐法》及《1966年兒童營(yíng)養(yǎng)法》。此外，還有1954年“特殊牛奶計(jì)劃”、1968年“暑期服務(wù)計(jì)劃”及1968年“兒童及成人照管食品計(jì)劃”等等?！叭缹W(xué)校午餐計(jì)劃”之出臺(tái)使得全美所有學(xué)童每個(gè)學(xué)日都可獲得營(yíng)養(yǎng)午餐供應(yīng)。在2,840萬(wàn)學(xué)童中，有1,650萬(wàn)學(xué)童可獲得免費(fèi)或減價(jià)午餐。1966年，美國(guó)國(guó)會(huì)建立“學(xué)校早餐計(jì)劃”，向出行不便而需搭乘長(zhǎng)途車或母親因工作無(wú)暇準(zhǔn)備早餐之學(xué)童提供早餐。到了1975年，該計(jì)劃擴(kuò)展至所有在校學(xué)童。在2004-2005學(xué)年，全美共有超過(guò)8萬(wàn)所學(xué)校參與該計(jì)劃，惠及920萬(wàn)學(xué)童，其中八成二學(xué)童獲得免費(fèi)或減價(jià)早餐。

1968年，國(guó)會(huì)建立“暑期服務(wù)計(jì)劃”，通過(guò)與各類教育及文體機(jī)構(gòu)合作，向暑期在家的低收入家庭兒童提供營(yíng)養(yǎng)食品。截至2004年暑期，該計(jì)劃惠及1,600萬(wàn)兒童。1968年，國(guó)會(huì)亦建立“兒童及成人照管食品計(jì)劃”，向托兒所等機(jī)構(gòu)提供營(yíng)養(yǎng)食品及點(diǎn)心。僅2006財(cái)政年度，該計(jì)劃向290萬(wàn)托兒所兒童提供食品。

知以藏往，歐美等國(guó)從延續(xù)種族和提升國(guó)家未來(lái)核心競(jìng)爭(zhēng)力角度出發(fā)，持續(xù)不斷向兒童特別是弱勢(shì)家庭兒童提供安全食品的配給，數(shù)十年如一日不遺余力，并不斷完善和延伸。缺乏食品保障的兒童福利，如浮寄孤懸。一杯奶、一塊面包看似不經(jīng)意，然而小處見(jiàn)大，春風(fēng)拂面。

食品安全作為兒童福利的最低限度配備，處處彰顯著國(guó)家對(duì)兒童作為生物個(gè)體健康成長(zhǎng)的關(guān)愛(ài)體貼與對(duì)兒童作為社會(huì)個(gè)體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深思熟慮，本固枝榮。

與少年司法互為表里

考察西方少年司法實(shí)例，兒童福利既可以理解為社會(huì)理念，亦可以理解為社會(huì)機(jī)制與社會(huì)政策。2005年，“全美少年與家事法院法官理事會(huì)”在《未成年人違法犯罪指南》中特別強(qiáng)調(diào)，“兒童福利體系對(duì)少年司法有著重要影響”。

取人之長(zhǎng)，兒童福利以一系列制度性設(shè)計(jì)與少年司法互為表里，缺少任何一方都會(huì)獨(dú)木難支。作為制度層面的兒童福利，涵蓋面甚廣，幾乎覆蓋了少年司法的方方面面，為少年司法提供了四通八達(dá)的出口。

相機(jī)觀變，清末沈家本變法以降，歷次法律移植中不乏習(xí)得歐美真經(jīng)的成功范例，但“橘生淮南為橘，生于淮北為枳”的水土不服亦不在少數(shù)。中國(guó)少年司法與西方少年司法很大的不同點(diǎn)在于后者有相對(duì)完善的政府配套資源與社會(huì)福利為依托，一些原本在西方兒童福利與少年司法構(gòu)建及改革中不是問(wèn)題的問(wèn)題，其引介過(guò)程往往因南轅北轍而面臨難以推廣的現(xiàn)實(shí)困境。長(zhǎng)期以來(lái)，我們習(xí)慣于將福利等同于救濟(jì)、慈善或民政，而有意無(wú)意忽視了福利，特別是兒童福利在構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)兒童成為國(guó)家未來(lái)主人翁的實(shí)際作用。

少年司法不單單只是作為防御未成年人違法犯罪而出現(xiàn)的，更為重要的是，它亦是社會(huì)福利的重要組成部分。山水相逢中，少年司法與兒童福利逐步形成了共存共榮的體系框架。如香港律政司《檢控政策及常規(guī)：檢控人員守則》第12.2條明確規(guī)定，“法院必須顧及出庭應(yīng)訊的少年的福利。這項(xiàng)法例規(guī)定，行之已久。因此，在決定是否應(yīng)該為了公眾利益而提出檢控時(shí)，就必須充分考慮該少年的福利。”

事實(shí)上，少年司法創(chuàng)設(shè)目的是為了兒童福利，也可以說(shuō)它是為實(shí)現(xiàn)兒童利益最大化而步入歷史舞臺(tái)的。因而對(duì)兒童的保護(hù)不但在少年司法創(chuàng)設(shè)伊始作用非比尋常，在后來(lái)百年發(fā)展中亦長(zhǎng)盛不衰。即便是在面對(duì)“國(guó)家親權(quán)”及對(duì)未成年人正當(dāng)程序保障質(zhì)疑的今天，這項(xiàng)基本原則從來(lái)也沒(méi)有被推翻過(guò)。

“市民社會(huì)”的充分培育對(duì)于有效發(fā)揮社會(huì)功能，特別是社區(qū)對(duì)兒童福利保障、未成年人犯罪預(yù)防及少年司法構(gòu)建都具有舉足輕重的作用。但基于我國(guó)市民社會(huì)仍處于萌芽階段的實(shí)際情況，政府在兒童福利保障及少年司法中的引導(dǎo)作用不應(yīng)缺位，只能進(jìn)一步加強(qiáng)，并適時(shí)引導(dǎo)社會(huì)及社區(qū)相關(guān)工作，專門的政府協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)對(duì)于構(gòu)建系統(tǒng)的兒童福利體系的重要性無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。

以美國(guó)為例，專司少年司法與兒童福利的政府機(jī)構(gòu)較多，其不但在司法部專設(shè)少年司法與未成年人違法犯罪預(yù)防署，亦在衛(wèi)生部下設(shè)兒童、青年及家庭署及兒童局，負(fù)責(zé)少年司法與兒童福利的協(xié)調(diào)、管理與服務(wù)。其中，早在1912年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)專門法案在當(dāng)時(shí)的商務(wù)與勞工部專設(shè)兒童局，負(fù)責(zé)協(xié)助各州指導(dǎo)和實(shí)施兒童福利政策。

近年來(lái)，兒童、青年及家庭署著力在家庭保全、早期干預(yù)、未成年人違法犯罪預(yù)防及改進(jìn)法院對(duì)兒童需求的回應(yīng)等領(lǐng)域拓展職能，都取得了良好效果。

針對(duì)我國(guó)當(dāng)下兒童福利專門政府機(jī)構(gòu)缺失的尷尬局面，或可推動(dòng)和促進(jìn)共青團(tuán)職能轉(zhuǎn)化，以組建兒童福利局（青少年事務(wù)局）為新起點(diǎn)，增添并擴(kuò)充其社會(huì)管理的政府職能。以共青團(tuán)組織為依托，建立各級(jí)兒童福利局（青少年事務(wù)局），靈活使用共青團(tuán)組織這一群團(tuán)性質(zhì)及兒童福利局（青少年事務(wù)局）這一政府序列局性質(zhì)，創(chuàng)造性開(kāi)展工作，把兒童福利落到實(shí)處。由兒童福利局（青少年事務(wù)局）協(xié)調(diào)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、民政與司法部門就青少年各議題的合作，推動(dòng)兒童福利創(chuàng)新。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com