◎周瑞金

轉(zhuǎn)型期改革的關(guān)鍵在于政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

◎周瑞金

什么是政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？大體有以下三大創(chuàng)新、四方面要求：三大創(chuàng)新就是觀念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新；四方面要求是：

第一，要實(shí)現(xiàn)政府管理觀念的四個(gè)轉(zhuǎn)變。

一是從傳統(tǒng)的“父母官”到現(xiàn)代“公仆”的轉(zhuǎn)變。我們正在走向公民社會(huì)，現(xiàn)代政府是公民的一種選擇，政府官員是為人民服務(wù)的公職人員，再不能有父母官的情結(jié)和思維。

二是從“全能主義”向“有限責(zé)任”的轉(zhuǎn)變。對照現(xiàn)代國家對政府的基本功能預(yù)期，應(yīng)負(fù)有保衛(wèi)功能、輔助功能、管制功能、服務(wù)功能。我國各級政府的職能也已被十六屆三中全會(huì)概括為：“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)?！爆F(xiàn)代政府著重依賴稅收和公共性收入，承擔(dān)社會(huì)再分配的職能，這是它在社會(huì)管理體制中的主要角色。

三是從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。讓依憲治國、依憲執(zhí)政成為治國理政的基本方式，按法律制度，加強(qiáng)協(xié)商民主程序，改變傳統(tǒng)人治做法。政府規(guī)章要公開透明，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，并接受公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。

四是要從“劃槳人”向“掌舵人”轉(zhuǎn)變。政府不再是社會(huì)管理的唯一“劃槳”主體，而是在眾多“劃槳”主體中起舵手作用。社會(huì)管理要從政府“統(tǒng)治”向多元主體的“共治”轉(zhuǎn)變——建立“善治結(jié)構(gòu)”。黨和政府是一個(gè)公共治理機(jī)構(gòu)，才能提高管理的科學(xué)化水平。

第二，需要建立一個(gè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的，以人為本的現(xiàn)代政府管理模式。這就是管理創(chuàng)新。

黨的十八大報(bào)告提出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制……”這四大“加快”的要求，就是政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的管理模式創(chuàng)新。

根據(jù)這個(gè)要求，要理順行政關(guān)系，收斂政府對社會(huì)部門的行政化覆蓋，減少行政審批和管制，讓社會(huì)有更多的空間，明確社會(huì)建設(shè)的核心是建設(shè)“社會(huì)”。要把黨政內(nèi)部的“大聯(lián)勤”與“分工合作”拓展到黨政部門和企業(yè)與社會(huì)公眾的聯(lián)合與合作，做到政府與社會(huì)的共建共治，實(shí)現(xiàn)真正意義上社會(huì)管理的“綜合治理”，共享繁榮與和諧。

加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，也是建立現(xiàn)代政府管理模式的重要一環(huán)。需要對全國公務(wù)員進(jìn)行一場“國家與公民”的教育，切實(shí)改變工作作風(fēng)和語言習(xí)慣。要盡快制定《國家公務(wù)員倫理法》《行政倫理法》等。

第三，要改革政府的運(yùn)行命脈——財(cái)稅制度。這是現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。

十八大報(bào)告要求 “加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查與監(jiān)督”。我國社會(huì)主義的公共財(cái)政收入包括三個(gè)部分：國家和地方政府的稅收；政府依法利用權(quán)力、信譽(yù)、資源和特定的公共服務(wù)提供的財(cái)政性非稅收入 （通常所說的“費(fèi)”）；國有資本投入市場運(yùn)行的利潤。長期以來，對政府財(cái)政進(jìn)行的人大、政協(xié)等程序性審查與監(jiān)督僅停留于政府稅收部分。這些年來，對政府非稅收入的使用和監(jiān)督越來越受到關(guān)注，特別是土地出讓金、交通路橋收費(fèi)和罰沒經(jīng)費(fèi)（上海、廣州等地還有汽車牌照拍賣費(fèi)收入等）。而對國有資本投資利潤的回報(bào)“分紅”，基本處于空白，沒有受到監(jiān)督。

我們一直把“國有企業(yè)”看作“公有制”，其實(shí)要體現(xiàn)“國有”資本的“公有”性，必須使政府掌控的國有資源和國有資本的回報(bào)，有法可依地向社會(huì)公開，惠及全社會(huì)。如果國有企業(yè)利潤歸企業(yè)自己支配，那就和私有企業(yè)無異。所以，國家和各級政府對數(shù)額巨大的國有資本，以及對土地、礦產(chǎn)、江湖海洋的實(shí)際使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，就兼具了經(jīng)濟(jì)“投資人”和稅收“負(fù)債人”（要把這部分的紅利歸還給社會(huì)民眾）的雙重角色。所以政府要意識到自己是欠債人角色，如果政府不轉(zhuǎn)型，隨意占用，權(quán)貴主體必然會(huì)濫用公權(quán)力為部門或掌權(quán)者私人利益服務(wù)。這是現(xiàn)在公權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的重要原因之一。

在我國轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，有一個(gè)問題非常突出，這就是經(jīng)濟(jì)增長后的國民收入分配，一直是政府拿大頭、企業(yè)拿小頭、居民拿零頭。拿“大頭”的政府，用于社會(huì)再分配和公共服務(wù)支出的比重又大大低于一般現(xiàn)代國家的政府；而政府自身開支占全部財(cái)政支出的比重又大大高于世界平均水平，造成我國行政財(cái)政總是大大高于民生財(cái)政。所以，財(cái)稅方面的改革勢在必行。要按以下原則方向進(jìn)行改革：

（一）薄賦輕徭，藏富于民。改變政府稅收以間接稅為主的狀況，逐步有序探索增加直接稅的比重。要完善個(gè)人收入累進(jìn)制稅收改革，探索以家庭為單位綜合扣除制度。適時(shí)建立現(xiàn)代國家普遍施行的各種直接稅，如房產(chǎn)稅、公共資源使用稅、遺產(chǎn)稅、特種消費(fèi)稅等，用于再分配。

（二）一體化布局城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，調(diào)節(jié)收入分配。依法加大對市場初次分配的監(jiān)管力度、對困難群體實(shí)行再分配的輔助力度。爭取盡快使全國農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到2008年聯(lián)合國修正后的每人每日不低于1.25美元的新標(biāo)準(zhǔn)。（我國目前的標(biāo)準(zhǔn)仍是每人每天不低于1美元。）

（三）加大財(cái)政對社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的投入，改革投資方式。緊縮財(cái)政預(yù)算需要著眼于調(diào)整投入結(jié)構(gòu)（農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科技、民生），而不是一刀切地減少各部門百分比。要有計(jì)劃地提高用于公共服務(wù)和管理領(lǐng)域的財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重，努力達(dá)到國際上現(xiàn)代政府一般比重（50%～70%，我國目前為20%左右）。同時(shí)切實(shí)制止當(dāng)前政府部門的奢靡之風(fēng)，著力減少政府自身開支成本占財(cái)政總支出的比重（國際上發(fā)達(dá)國家平均為6%，我國目前匡算為30%左右）。

（四）國有資本逐步退出競爭性領(lǐng)域，向社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要把國資投向教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、環(huán)保、養(yǎng)老安老、公共住房等事業(yè)上來，推動(dòng)公共消費(fèi)。這樣，可以讓社會(huì)保障和福利制度成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性生產(chǎn)力要素。建立國有資本投資利潤回饋社會(huì)建設(shè)和社會(huì)保障開支的制度。央企的國有資本利潤要定比例回饋國家扶貧與國民保障計(jì)劃，而地方國企的資本利潤要定比例用于地方居民 “分紅”、發(fā)紅包。

第四，深化社會(huì)事業(yè)體制改革，建立政府、市場和社會(huì)非營利部門“三元共治”、合作共贏的公共服務(wù)體系。這是現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的另一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。

社會(huì)體制改革，一定要深入到社會(huì)事業(yè)單位的改革上來。徹底改變計(jì)劃時(shí)代帶來至今的社會(huì)事業(yè) “國有國營”的現(xiàn)狀。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)、文化博覽、體育、旅游、養(yǎng)老等傳統(tǒng)社會(huì)福利和公共服務(wù)事業(yè)，都是可以用市場來配置資源的，是在聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)目錄里均被列為社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門的產(chǎn)業(yè)。國際上關(guān)注的是需要在體制上區(qū)分它們是“商業(yè)性”還是“非贏利性”，從而采取不同的分類管理方式。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，民間和社會(huì)財(cái)富也有從事公共服務(wù)的需求。近年來，我國民間社會(huì)公益組織發(fā)展很快。它們利用社會(huì)資本和志愿精神，采取專業(yè)化管理，顯示出比政府和企業(yè)提供的公共服務(wù)成本更低、效率更高的優(yōu)勢。上海、深圳等地民政部門利用財(cái)政監(jiān)管的公共資金如福利彩票資金，對各類公益組織提供創(chuàng)業(yè)投資招標(biāo)，從經(jīng)費(fèi)上支持公益服務(wù)組織去發(fā)現(xiàn)需求，提供更為精細(xì)的社區(qū)服務(wù)計(jì)劃，取得了很好的經(jīng)驗(yàn)。這類創(chuàng)新做法其實(shí)完全可以推廣到像教育、衛(wèi)生、文博、養(yǎng)老等其他社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，走向公益事業(yè)服務(wù)市場。

（摘自《同舟共進(jìn)》）