肖 勝

（深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518000）

軌道交通不僅大大提高城市交通供給水平，緩解大城市日益擁堵的交通矛盾，而且在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、支持土地集約化利用方面具有非常重要的意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的持續(xù)提升，較多大城市開始大力發(fā)展軌道交通。但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，很多城市對(duì)如何評(píng)價(jià)本地區(qū)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力認(rèn)識(shí)模糊，從而出現(xiàn)決策失誤，以至于出現(xiàn)盲目發(fā)展、相互攀比的現(xiàn)象。本文從可持續(xù)發(fā)展的理論著手，基于對(duì)影響軌道可持續(xù)發(fā)展因素的全面分析，構(gòu)建了軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為各地政府認(rèn)識(shí)本地區(qū)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力、制定本地區(qū)軌道交通發(fā)展政策提供一定的借鑒。

1 可持續(xù)發(fā)展與軌道可持續(xù)發(fā)展的涵義

可持續(xù)發(fā)展（Sustainable development）的概念最先是在1972年在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境研討會(huì)上正式討論，會(huì)議共同界定人類在締造一個(gè)健康和富生機(jī)的環(huán)境上所享有的權(quán)利。自此以后，各國(guó)致力界定“可持續(xù)發(fā)展”的涵義，現(xiàn)時(shí)已擬出的定義已有幾百個(gè)之多。1987年聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的《我們共同的未來(lái)》把可持續(xù)發(fā)展定義為“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。1997年的中共十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國(guó)“現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施”的戰(zhàn)略，主要包括社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

按照可持續(xù)發(fā)展的涵義，可持續(xù)城市軌道交通應(yīng)當(dāng)既能滿足當(dāng)前城市規(guī)模的軌道交通需求，促進(jìn)城市發(fā)展，保證經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)公平和生態(tài)和諧，又不損害環(huán)境及后人的需求。據(jù)此，城市軌道交通系統(tǒng)應(yīng)該滿足如下功能：a）基本交通功能 安全、高效、舒適、環(huán)保、準(zhǔn)時(shí)的城市公共交通；b）低碳生態(tài)功能 減少對(duì)土地資源的需求，提高土地利用效率，減少對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)的污染與破壞；c）促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步功能 通過(guò)合理的規(guī)劃和管理，平衡地區(qū)發(fā)展，保障弱勢(shì)群體的權(quán)利，體現(xiàn)公益性，促使社會(huì)公平和諧；d）支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的功能 提供滿足城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的設(shè)施與需求的同時(shí)，滿足軌道交通系統(tǒng)自身的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，不對(duì)政府財(cái)政構(gòu)成較大負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目特別是軌道交通項(xiàng)目是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)大系統(tǒng)的一部分，必須具備可持續(xù)發(fā)展的能力。對(duì)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)應(yīng)作為城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃或建設(shè)規(guī)劃的重要研究?jī)?nèi)容，以便做出合理決策。

2 影響軌道交通可持續(xù)發(fā)展的主要因素分析

2.1 政策因素

回顧國(guó)內(nèi)的軌道交通發(fā)展歷史，因?yàn)槿鄙倏茖W(xué)的政企關(guān)系和補(bǔ)償機(jī)制而造成了很多問(wèn)題。由于政企不分及軌道交通發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新不夠，政府在監(jiān)管上往往越位、缺位、錯(cuò)位，形成政府與企業(yè)間比較嚴(yán)重的高成本博弈關(guān)系。

2.2 規(guī)劃因素

目前，軌道交通規(guī)劃一般要?dú)v經(jīng)多次調(diào)整，規(guī)劃上的不穩(wěn)定性使建設(shè)用地缺乏可控性，工程實(shí)施難度大、工程費(fèi)用高，而且容易產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不合理或重要換乘節(jié)點(diǎn)存在缺陷等問(wèn)題。

2.3 資金因素

軌道交通建設(shè)、設(shè)施升級(jí)及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼都需要巨額的投資，部分大城市軌道交通預(yù)計(jì)投資高達(dá)上千億元，資金短缺是制約城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。

2.4 技術(shù)因素

我國(guó)不少城市的軌道交通進(jìn)口了國(guó)外較先進(jìn)的車輛以及配套的通訊信號(hào)等成套機(jī)電設(shè)備，不僅成本高，也不利于國(guó)內(nèi)軌道交通生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，且由于較多設(shè)備來(lái)源于不同國(guó)家和地區(qū)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式不一、難于匹配，在設(shè)備升級(jí)及維修養(yǎng)護(hù)上常常受制于人。在軌道交通竣工驗(yàn)收、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)交接等方面也無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，多借以鐵路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范做參考，既不系統(tǒng)也欠科學(xué)。

3 軌道交通可持續(xù)發(fā)展的評(píng)價(jià)原則

3.1 社會(huì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)并重

城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本高，收費(fèi)水平由政府制定，具有顯著的社會(huì)公益性；同時(shí)，軌道交通具有可經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，應(yīng)建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，提高軌道公司積極性，保障經(jīng)營(yíng)水平。因而，必須采取社會(huì)評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)并重的原則。

3.2 與環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)原則

軌道交通對(duì)土地等資源提出一定要求，且在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生一定影響，必須與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 與城市發(fā)展形態(tài)相協(xié)調(diào)，支持城市建設(shè)原則

軌道交通需支持城市空間結(jié)構(gòu)的形成、促進(jìn)外圍新城的發(fā)展、與舊城改造協(xié)調(diào)等，且應(yīng)構(gòu)建以軌道站點(diǎn)周邊高強(qiáng)度開發(fā)的集約化土地利用形態(tài)，以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 交通系統(tǒng)整體優(yōu)化的原則

軌道交通作為整個(gè)城市交通的一個(gè)子系統(tǒng)，必須與其他交通方式、交通設(shè)施等系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致，才能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分實(shí)現(xiàn)軌道交通作為城市重要子系統(tǒng)的價(jià)值。

3.5 軌道交通系統(tǒng)本身各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則

軌道交通系統(tǒng)本身由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，只有優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，通過(guò)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和功能接口，發(fā)揮軌道交通的規(guī)模效應(yīng)，從而降低成本、控制風(fēng)險(xiǎn)。

3.6 定性分析與定量分析相結(jié)合原則

影響軌道交通可持續(xù)發(fā)展的因素有些可以量化，有些則不易量化，但評(píng)價(jià)時(shí)必須考慮周全。定性分析是定量分析的前提和基礎(chǔ)，定量分析則是定性分析的深化，兩者相互結(jié)合，才能做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和判斷。

4 軌道交通可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

為了對(duì)城市軌道交通的可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，必須建立一套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的涵義以及影響軌道交通可持續(xù)發(fā)展的主要因素，可從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、技術(shù)、政策、管理、城市、交通八個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，每個(gè)方面又具體分解為一些評(píng)價(jià)對(duì)象。

4.1 經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)能力

4.1.1 國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)能力

國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的目的是對(duì)軌道建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行分析，以確定項(xiàng)目消耗社會(huì)資源的真實(shí)價(jià)值。特別是對(duì)于產(chǎn)出物不具備實(shí)物形態(tài)、且有顯著經(jīng)濟(jì)外部性特征的城市軌道交通，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可在宏觀上評(píng)價(jià)國(guó)家有限資源配置合理性、真實(shí)反映軌道交通項(xiàng)目對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)凈貢獻(xiàn)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括效益費(fèi)用比、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值、經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率和投資回收期等。

4.1.2 財(cái)務(wù)的可持續(xù)能力

軌道交通投資大、回收期長(zhǎng)，其發(fā)展一定要與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；同時(shí)，軌道交通具有長(zhǎng)期穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)的票款收入，而且附著于軌道交通的商業(yè)機(jī)會(huì)也很多，如沿線物業(yè)、地下空間開發(fā)、站內(nèi)商業(yè)、廣告等，因而具有可經(jīng)營(yíng)性。財(cái)務(wù)的可持續(xù)能力可從建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)收入（包括政策性補(bǔ)貼）兩個(gè)方面評(píng)價(jià)。

4.1.3 區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響

區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響分析的目的在于揭示軌道交通項(xiàng)目對(duì)宏觀或中觀經(jīng)濟(jì)影響的范圍和強(qiáng)度及其潛在的效益，特別是長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，一般可從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面描述。定性評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容有：對(duì)土地利用的影響、對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響等。定量評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容有：對(duì)沿線土地價(jià)值的影響、對(duì)地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的影響、對(duì)建設(shè)營(yíng)運(yùn)期的就業(yè)人數(shù)、就業(yè)收入和生活水平提高的影響等。

4.2 社會(huì)的可持續(xù)能力

4.2.1 互適性分析

互適性分析主要是分析軌道交通項(xiàng)目是否被當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、人文條件所接納，以及政府部門、居民支持參與項(xiàng)目的程度。主要評(píng)價(jià)內(nèi)容為：a）對(duì)利益主體的影響及其對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度，識(shí)別誰(shuí)是受益者和受損者，受益受損的程度以及利益主體對(duì)影響的重要性；b）公眾在軌道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中的參與度。

4.2.2 社會(huì)影響分析

社會(huì)影響評(píng)價(jià)的目的是評(píng)價(jià)軌道交通項(xiàng)目對(duì)社會(huì)組織、集團(tuán)和個(gè)人利益的影響。主要的評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：a）對(duì)沿線地區(qū)城市社區(qū)、社會(huì)組織、結(jié)構(gòu)、建設(shè)和發(fā)展的影響；b）對(duì)沿線居民生活條件的影響；c）對(duì)消除地區(qū)發(fā)展不平衡、關(guān)照弱勢(shì)群體，促進(jìn)社會(huì)公平的影響。

4.3 生態(tài)的可持續(xù)能力

4.3.1 資源利用的可持續(xù)能力

4.3.1.1 能源利用

提高能源利用效率、節(jié)約能源是可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。對(duì)能源利用效率的評(píng)價(jià)雖然可以能源消耗總量這一實(shí)物指標(biāo)來(lái)表示，但考慮到軌道交通與其它運(yùn)輸方式的差異性，采用單位運(yùn)輸量的能源消耗這一指標(biāo)更為合理。

4.3.1.2 土地利用

軌道及其附屬設(shè)施、軌道綜合開發(fā)等均需要土地資源，不同發(fā)展機(jī)制、技術(shù)水平下的土地資源利用效率不同。對(duì)土地利用的評(píng)價(jià)一般用實(shí)物指標(biāo)計(jì)算，如可考慮使用單位長(zhǎng)度軌道所需要的土地面積、軌道綜合開發(fā)面積、與軌道相關(guān)的地下空間開發(fā)利用面積等指標(biāo)來(lái)衡量。

4.3.2 環(huán)境的可持續(xù)能力

4.3.2.1 噪聲、振動(dòng)和電磁干擾

軌道交通在建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生施工噪聲，軌道運(yùn)行產(chǎn)生一定的噪聲和振動(dòng)，而變電所、列車運(yùn)行時(shí)產(chǎn)生電磁干擾。噪聲和電磁干擾過(guò)大會(huì)危害人的身體健康，而振動(dòng)有可能會(huì)破壞建筑物。

4.3.2.2 土壤和水污染

軌道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間，雨污水的處理及排放等對(duì)周邊土壤和水有較大影響。

4.3.3 沿線生態(tài)的可持續(xù)能力

軌道對(duì)生態(tài)影響分析主要包括：a）對(duì)自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的影響；b）對(duì)城市自然資源與生物多樣性的影響；c）對(duì)動(dòng)植物生長(zhǎng)分布及生活規(guī)律的影響；d）對(duì)沿線自然景觀的影響等。對(duì)生態(tài)影響一般采用定性描述。

4.4 政策的可持續(xù)能力

4.4.1 政府與企業(yè)責(zé)權(quán)利劃分

目前還未形成科學(xué)的政企關(guān)系和明確合理的補(bǔ)償機(jī)制，政府在監(jiān)管上往往越位、缺位、錯(cuò)位，且政府內(nèi)部涉及軌道交通業(yè)務(wù)的部門多，協(xié)調(diào)難度大?？蓮恼氊?zé)的合理性、企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制、對(duì)企業(yè)的監(jiān)管等方面做定性評(píng)價(jià)。

4.4.2 投融資模式

可從建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)資金籌集兩個(gè)方面對(duì)投融資模式進(jìn)行考慮。建設(shè)資金籌集主要從政府財(cái)力、特許經(jīng)營(yíng)操作經(jīng)驗(yàn)、吸納國(guó)內(nèi)外貸款的能力等方面評(píng)價(jià)；運(yùn)營(yíng)資金籌集可從軌道交通營(yíng)業(yè)收入、政府補(bǔ)貼額度、沿線受益者返還收益、銀行貸款等方面評(píng)價(jià)。

4.4.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)性與穩(wěn)定性

城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)是城市公共交通的骨干，是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，具有法定效力，必須超前規(guī)劃、嚴(yán)格控制，并保持穩(wěn)定。可從網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的穩(wěn)定性、客流預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性、可實(shí)施性等方面評(píng)價(jià)。

4.5 技術(shù)的可持續(xù)能力

4.5.1 土建技術(shù)

城市軌道交通的土建技術(shù)，包括車站、停車場(chǎng)、車輛段、維修基地與區(qū)間線路各類結(jié)構(gòu)（隧道、橋梁、路基、軌道）的設(shè)計(jì)施工技術(shù)。土建技術(shù)的評(píng)估可從技術(shù)性能和推廣價(jià)值兩個(gè)方面來(lái)考慮，技術(shù)性能主要從技術(shù)先進(jìn)性、技術(shù)安全性、技術(shù)重要性、技術(shù)成熟度等幾個(gè)方面評(píng)價(jià)，推廣價(jià)值主要從直接經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、技術(shù)需求程度和技術(shù)適用性四個(gè)方面評(píng)價(jià)。

4.5.2 機(jī)電設(shè)備技術(shù)

軌道交通的機(jī)電設(shè)備包括車輛、供電、通信信號(hào)、運(yùn)營(yíng)控制系統(tǒng)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)、環(huán)控系統(tǒng)、社保監(jiān)控系統(tǒng)、防災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)等，機(jī)電設(shè)備技術(shù)主要從設(shè)備先進(jìn)性、設(shè)備安全性、自主創(chuàng)新情況、國(guó)產(chǎn)化率、無(wú)故障工作時(shí)間等幾個(gè)方面評(píng)價(jià)。

由于進(jìn)口的機(jī)電設(shè)備費(fèi)用高，且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式不一、難于匹配，因此國(guó)產(chǎn)化率和自主創(chuàng)新情況也是機(jī)電設(shè)備技術(shù)評(píng)價(jià)中最重要的指標(biāo)。

4.6 管理的可持續(xù)能力

4.6.1 建設(shè)管理水平

安全問(wèn)題是影響城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重要因素，當(dāng)前建設(shè)速度快、工程量大、規(guī)模大，建設(shè)單位的管理、技術(shù)力量長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，安全管理形式不容樂(lè)觀。建設(shè)管理水平可從安全事故次數(shù)、死亡人數(shù)等方面評(píng)價(jià)。

4.6.2 運(yùn)營(yíng)管理水平

可從軌道運(yùn)營(yíng)主體和乘客兩個(gè)方面評(píng)價(jià)，軌道運(yùn)營(yíng)主體角度可從軌道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的安全性、經(jīng)濟(jì)性、高效性等方面評(píng)價(jià)；乘客角度可從準(zhǔn)點(diǎn)率、便捷性等方面評(píng)價(jià)。

4.7 城市的可持續(xù)能力

4.7.1 支持城市發(fā)展

軌道交通作為城市的一個(gè)部分，應(yīng)滿足城市發(fā)展及與周邊城市的聯(lián)系需求，促進(jìn)城市功能及城市空間結(jié)構(gòu)的形成?？蓮能壍琅c城市建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)協(xié)調(diào)性、與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性、與重大基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)性等方面考慮。

4.7.2 形成合理的用地模式

站點(diǎn)周邊應(yīng)盡量高強(qiáng)度開發(fā)，引導(dǎo)軌道交通與沿線土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，并對(duì)車站周邊各種設(shè)施進(jìn)行合理布局?？蓮慕ㄖ采w率、車站周邊土地利用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度、車站周邊設(shè)施布局合理性等方面衡量。

4.8 交通的可持續(xù)能力

4.8.1 對(duì)交通系統(tǒng)的改善效果

對(duì)交通系統(tǒng)的改善效果是通過(guò)對(duì)軌道建成后各項(xiàng)交通運(yùn)行指標(biāo)的分析，評(píng)判出項(xiàng)目實(shí)施對(duì)交通系統(tǒng)的影響?？蓮能壍婪謸?dān)率、出行時(shí)間改善、路網(wǎng)服務(wù)水平變化等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.8.2 與地面交通的關(guān)系

軌道交通作為大運(yùn)量系統(tǒng)，以承擔(dān)中長(zhǎng)距離出行乘客為主，需要得到地面交通系統(tǒng)的支持，兩者之間關(guān)系互為補(bǔ)充、互為輔助。在地鐵網(wǎng)絡(luò)還未充分建成的情況下，兩者互相競(jìng)爭(zhēng)的局面可能還不是特別突出，一旦網(wǎng)絡(luò)建立之后，資源的有效性問(wèn)題將很快凸顯。因此，與地面交通的關(guān)系的評(píng)價(jià)可從資源配置的有效性、換乘與銜接關(guān)系、公交與地鐵的競(jìng)合關(guān)系等方面考慮。軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表1（續(xù)）

5 結(jié)語(yǔ)

需要說(shuō)明的是，囿于篇幅，本研究只考慮了構(gòu)建軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所應(yīng)該考慮的主要因素，忽略了各個(gè)指標(biāo)所占的具體權(quán)重，因此，在具體應(yīng)用過(guò)程中需結(jié)合實(shí)際賦予相應(yīng)的權(quán)重，以對(duì)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

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