梁廣珍，孫艷磊

（通化市國土資源局，吉林通化134002）

基于土地利用結(jié)構(gòu)合理性的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系研究

梁廣珍，孫艷磊

（通化市國土資源局，吉林通化134002）

該文在綜合分析目前開發(fā)區(qū)土地集約利用評價模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》中評價指標(biāo)體系中存在的問題，重點(diǎn)闡述土地利用結(jié)構(gòu)對開發(fā)區(qū)土地利用的影響，提出建立以土地利用結(jié)構(gòu)合理性為基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價體系的建議。

土地利用結(jié)構(gòu)；土地集約利用評價；指標(biāo)體系；開發(fā)區(qū)

當(dāng)前，開發(fā)區(qū)作為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中區(qū)域，其土地利用水平越來越受到重視。節(jié)約集約利用土地既是開發(fā)區(qū)解決土地供需矛盾的基礎(chǔ)，也是其科學(xué)發(fā)展的前提。我國自2004年以來先后出臺了一系列關(guān)于節(jié)約集約利用土地的相關(guān)文件，特別在《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號)文件中明確要求對開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行評價，以促進(jìn)對開發(fā)區(qū)土地進(jìn)行節(jié)約集約利用?；谝陨险吆臀募?，國土資源部于同年下發(fā)了《關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕145號)文件，標(biāo)志著開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作全面開始，要求評價成果原則上應(yīng)每兩年更新一次。

盡管目前開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作已經(jīng)具有較為完備的評價模式，但其評價體系、評價指標(biāo)仍需要完善，特別是評價體系中關(guān)于土地利用結(jié)構(gòu)的部分，選取指標(biāo)較少，評價層次單一，不利于客觀真實地反映出開發(fā)區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)及集約利用水平。因此建立以土地利用結(jié)構(gòu)合理性為基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價體系，既能全面、客觀、真實地評價開發(fā)區(qū)土地集約利用的真實水平，亦能夠為今后開發(fā)區(qū)的擴(kuò)區(qū)升級、土地利用動態(tài)監(jiān)管等方面工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和參考價值。

一、目前開發(fā)區(qū)土地集約利用評價模式

開發(fā)區(qū)土地集約利用是指以符合有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃等為導(dǎo)向，通過增加對土地的投入，改善經(jīng)營管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高開發(fā)區(qū)土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的一種開發(fā)經(jīng)營模式[1]。目前，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是以國土資源部下發(fā)的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）為重要依據(jù)，對全國范圍內(nèi)的經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法審批的開發(fā)區(qū)界線范圍內(nèi)的全部土地進(jìn)行評價。以政策導(dǎo)向性、綜合性、因地制宜性為原則，通過對開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查，并對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行匯總分析。在此基礎(chǔ)上，按照評價指標(biāo)體系，運(yùn)用多因素綜合評價法，計算評價指標(biāo)現(xiàn)狀值，采用目標(biāo)值法、經(jīng)驗借鑒法、專家咨詢法等方法確定評價指標(biāo)理想值，將評價指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后，再計算土地利用集約度分值，得出集約度綜合分值，從而評價開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況。結(jié)合用地調(diào)查情況和程度評價的結(jié)果，測算土地集約利用潛力，包括擴(kuò)展?jié)摿Α⒔Y(jié)構(gòu)潛力、強(qiáng)度潛力、管理潛力，推算尚可供地年數(shù)。在以上步驟基礎(chǔ)上，編制相關(guān)文字、圖件成果。

二、開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系存在的問題

目前，《規(guī)程》中的評價體系共設(shè)置3個層次，6個子目標(biāo)，涉及14個評價指標(biāo)，國內(nèi)已完成的各類開發(fā)區(qū)土地集約利用評價均以此評價體系為基礎(chǔ)進(jìn)行開展。通過對這些評價結(jié)果進(jìn)行集中整理、對比分析，可以看出這樣一個問題，即所得評價結(jié)果與開發(fā)區(qū)土地集約利用真實情況存在一定的偏差。

表1 開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價指標(biāo)體系

通過對評價體系進(jìn)行綜合分析，結(jié)合大多數(shù)開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結(jié)果，可以看出評價體系存在的問題主要有以下方面：

（1）指標(biāo)選取范圍較窄，未能全面代表開發(fā)區(qū)整體土地集約利用水平。開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價主要目的就是通過對開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢有較為全面、深刻的了解與認(rèn)識。要求選取的評價指標(biāo)應(yīng)該能夠全面、真實、客觀并清晰地反映開發(fā)區(qū)土地利用、投入產(chǎn)出等基本情況之間的內(nèi)在聯(lián)系，及時掌握開發(fā)區(qū)各類用地的比例變化以及其變化的數(shù)量和速度[2]。但目前評價體系選取的指標(biāo)中，大多數(shù)指標(biāo)如工業(yè)用地率、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度等指標(biāo)均是為工業(yè)用地而設(shè)置的，未設(shè)置其他類型開發(fā)區(qū)土地集約利用評價所需要的指標(biāo)。

（2）評價結(jié)果未能體現(xiàn)土地集約利用過程的動態(tài)連續(xù)性。土地集約利用不是靜止的，而是一個動態(tài)的過程，對于其評價需要從動態(tài)角度進(jìn)行。目前評價體系中評價指標(biāo)均選取于固定的評價時點(diǎn)，因此所得到的結(jié)果屬于靜態(tài)評價，未客觀地評價出開發(fā)區(qū)每個時間段的土地集約利用情況，可能導(dǎo)致評價結(jié)果與開發(fā)區(qū)土地利用的真實情況存在偏差。

（3）忽略了土地利用結(jié)構(gòu)對于土地利用現(xiàn)狀的重要影響。土地利用結(jié)構(gòu)對于土地所產(chǎn)生的效益影響較大。目前評價體系中對于土地利用結(jié)構(gòu)的評價只選取了工業(yè)用地率這個指標(biāo)，涉及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也只是僅僅增加高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率指標(biāo)。單一的用地率指標(biāo)，未能完整地說明土地利用結(jié)構(gòu)狀況。

（4）缺少對人地關(guān)系因素的考慮。盡管開發(fā)區(qū)主要是以工業(yè)用地為主，但土地集約利用的水平也不能忽略人地關(guān)系的因素。開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的高低，應(yīng)適當(dāng)考慮人地關(guān)系的影響，增加人口增長的耗地指數(shù)、人口密度等反映人地關(guān)系的指標(biāo)。

表2 基于土地利用結(jié)構(gòu)合理性開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價指標(biāo)體系

三、土地利用結(jié)構(gòu)對開發(fā)區(qū)發(fā)展的影響

土地利用結(jié)構(gòu)是指在一定區(qū)域內(nèi),各種土地利用類型在空間上組合而成的格局。在其動態(tài)變化的過程中,既受自然因素的制約,也受人為因素的制約。同時土地利用結(jié)構(gòu)合理程度對于土地資源可持續(xù)利用具有重要影響,是土地利用的核心內(nèi)容。合理的土地利用結(jié)構(gòu)是一定區(qū)域內(nèi)土地利用系統(tǒng)產(chǎn)生最大效益的前提。

（1）對經(jīng)濟(jì)效益的影響。開發(fā)區(qū)作為工業(yè)集中發(fā)展地區(qū)，對于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。各種土地利用類型空間布局合理，不僅可以集約節(jié)約利用土地，更可以使單位面積內(nèi)的土地產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益。反之，則會造成土地的浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益低下。通過收集國內(nèi)部分開發(fā)區(qū)的土地集約利用評價資料，可以看出經(jīng)濟(jì)效益較高的開發(fā)區(qū)其土地集約利用水平也較高。

（2）對社會效益的影響。按照開發(fā)區(qū)的布局特點(diǎn)以及其與母城的依托關(guān)系，可以將開發(fā)區(qū)分為海島型、遠(yuǎn)郊型、近郊型和中心型四種類型[3]。不同類型的開發(fā)區(qū)對于城市以及周邊地區(qū)的影響是不同的。開發(fā)區(qū)中住宅用地、商服用地、公路與道路用地等具有社會性用地的合理程度直接影響開發(fā)區(qū)土地利用整體布局。因此開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，不僅要注重工業(yè)用地布局合理，同時也要結(jié)合工業(yè)用地的分布情況，綜合其他社會性的特點(diǎn)，合理優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

（3）對生態(tài)效益的影響?，F(xiàn)代型開發(fā)區(qū)已經(jīng)逐漸向綠色環(huán)保靠攏，單純地以發(fā)展工業(yè)為主，忽略生態(tài)效益的開發(fā)區(qū)正在逐漸減少。優(yōu)美的園區(qū)環(huán)境、成熟的配套設(shè)施現(xiàn)已成為吸引企業(yè)進(jìn)駐的先決條件。加之社會對于環(huán)境保護(hù)意識的加強(qiáng)，注重園區(qū)的生態(tài)布局對于開發(fā)區(qū)發(fā)展具有長遠(yuǎn)意義。

四、基于土地利用結(jié)構(gòu)合理性的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系

綜上所述，在進(jìn)行開發(fā)區(qū)土地集約利用評價過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮土地利用結(jié)構(gòu)的合理程度。在評價指標(biāo)體系中，適當(dāng)增加能夠代表土地利用結(jié)構(gòu)的指標(biāo)。通過進(jìn)行測算，反映出開發(fā)區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的真實情況，進(jìn)而對土地集約利用給予較合理的評價。

結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)對于開發(fā)區(qū)發(fā)展的影響，綜合考慮人地關(guān)系的因素，本文將開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系進(jìn)行了擴(kuò)充，將評價體系由原來的3個層次升級為4個層次，增加了土地利用動態(tài)狀況這個目標(biāo)。將子目標(biāo)調(diào)整為9個，即：土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、增長耗地指數(shù)、人口密度指數(shù)、用地彈性指數(shù)、土地利用監(jiān)管績效、土地供應(yīng)市場化程度。在這些評價指標(biāo)中，主要增加了土地利用結(jié)構(gòu)的評價指標(biāo)，選取工業(yè)用地率、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率、住宅用地率、商服用地率、道路覆蓋率、綠地覆蓋率、其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地率這些指標(biāo)對土地利用結(jié)構(gòu)狀況進(jìn)行評價，豐富目前《規(guī)程》僅以工業(yè)用地率、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率兩個單一指標(biāo)為主的評價體系。

五、結(jié)論與討論

開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作是為了有效地、全面地、清晰地掌握開發(fā)區(qū)土地集約利用現(xiàn)狀，進(jìn)而促進(jìn)開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地節(jié)約集約利用，同時為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級、土地動態(tài)監(jiān)管與利用規(guī)劃及有關(guān)政策制定提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和參考依據(jù)。其工作核心之一就是建立合理全面的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系。評價體系應(yīng)該能夠科學(xué)客觀地反映出開發(fā)區(qū)土地利用情況，特別是要注重土地利用結(jié)構(gòu)的評價，因此以開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)合理性為基礎(chǔ)的評價體系，就是試圖做到有效地、全面地、清晰地反映開發(fā)區(qū)土地集約利用的實際水平，為開發(fā)區(qū)的土地利用情況提供參考依據(jù)。但僅僅完善評價體系還是不夠的，對于評價指標(biāo)的理想值的確定也需要進(jìn)行更深入的探討。此外，評價過程也應(yīng)該對開發(fā)區(qū)在土地利用結(jié)構(gòu)評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的建議，便于開發(fā)區(qū)更好地發(fā)展。

[1]國土資源部.開發(fā)區(qū)土地集約利用利用評價規(guī)程[S].2010.

[2]劉向東,高潔.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011,39（10）.

[3]馬洪.中國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資管理指南[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，1994.

[4]陳秧分.長沙市區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)變化及其優(yōu)化研究[D].長沙：湖南大學(xué),2007.

[5]侯永庭，趙盛相，周振文.開發(fā)區(qū)建設(shè)新思路[M].北京：海洋出版社，1990.

[6]顧朝林，趙令勛.中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與園區(qū)[M].北京：中信出版社，1998.

[7]王慧.開發(fā)區(qū)與城市相互關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理及空間效應(yīng)[J].城市規(guī)劃，2003,27（3）.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

Land Intensive Use Evaluation Indicator System of Development Zone Based on Rationality of Land Use Structure

LIANG Guang-zhen,SUN Yan-lei
(Tonghua Land Resources Bureau,Tonghua,Jilin 134002,China)

Based on the comprehensive analysis on the current land intensive use evaluation model of development zone,combination of the problems of evaluation indicator system in the Land Intensive Use Evaluation Procedures of Development Zone,it emphasized the impact of land use structure on land use of development zone,and proposed the establishment of land intensive use evaluation system based on rationality of land use structure.

land use structure;land intensive use evaluation;indicator system;development zone

F061.5

A

1008—7974(2013)04—0050—04

2013-03-17

梁廣珍（1977-）女，吉林延邊人，法學(xué)碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；孫艷磊（1985-）女，吉林通化人，管理學(xué)碩士，研究方向：土地利用與規(guī)劃。