覃愛玲

2007年底，中共十七大提出“大部門制”的行政體制改革方向。2008年3月，國務(wù)院以“轉(zhuǎn)變職能、提高效率”為主要改革目標(biāo)，組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和環(huán)境保護(hù)部等5個“大部委”，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。

在中央層面推廣大部制改革的同時，地方的相關(guān)探索也受到鼓勵。一些地方由此推行了基層大部制改革，其中包括廣東順德的整體性的基層大部制改革實踐和深圳對民間組織管理的創(chuàng)新等。

對于5年來的實踐，眾多專家和業(yè)內(nèi)人士的普遍評價是，此次大部制改革雖然在職能相近機構(gòu)的合并和整合方面取得了一定成績，但由于所涉范圍有限，政府內(nèi)部交叉管理、權(quán)責(zé)不清的狀況并未得到根本改善，而新成立的部委也多存在內(nèi)部業(yè)務(wù)整合不足的問題，整個行政體制離真正高效的“大部制”還有很大距離。

在新一屆國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人就職之際，“大部制”概念仍然主導(dǎo)著中國政府的行政改革議程，本身即說明了改革尚在進(jìn)行之中。

大部制緩慢前行

幾大新成立部委雖然都面臨整合不充分的問題，但程度和表現(xiàn)方式各有不同。

工信部常被舉例為整合不足的典型。多地分散辦公的現(xiàn)狀和首任工信部部長李毅中在2010年底卸任時曾坦言大部制“改革還沒有完成”、“還在爬坡”，成為被引用的證據(jù)。

與流傳諸多的對于工信部整合不力的說法不同，國家行政學(xué)院教授李軍鵬認(rèn)為，工信部成立后取得了不少成績。李軍鵬2006年被抽調(diào)為國務(wù)院深化行政管理體制改革聯(lián)席會議綜合組成員，先后參與了國家深化行政管理體制改革方案和國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置、職能配置及人員編制問題的研究。

在他看來，分散辦公不是主要問題，重要的是，劃進(jìn)工信部的各個機構(gòu)確實按照新的司局設(shè)置進(jìn)行了整合。在獲得了工業(yè)、通信業(yè)和信息化領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、投資審批等廣泛職能和權(quán)限的情況下，工信部跨行業(yè)設(shè)置了原材料工業(yè)、裝備工業(yè)、消費品工業(yè)和電子制造業(yè)4個綜合性的大行業(yè)管理司局，“推進(jìn)了信息化和工業(yè)化相融合、高新技術(shù)與傳統(tǒng)工業(yè)改造相結(jié)合，對產(chǎn)業(yè)升級、淘汰落后、節(jié)能減排起到了很大作用”。

當(dāng)然，由于行業(yè)所涉的固定資產(chǎn)投資管理職責(zé)仍在國家發(fā)改委手中，這成為包括李毅中在內(nèi)的工信部人的巨大遺憾。

大交通部則寄托著建立“大交通體系”的厚望。國家行政學(xué)院教授王偉長期研究中國交通運輸體制改革，曾參與2008年交通體制改革的方案制定工作。他記得，當(dāng)時自己上報的方案中，就曾建議將鐵道部并入新組建的交通運輸部，為了表示重視，可以讓副總理兼任新部長。但這一方案最終未獲通過。最終只有國家民航總局和郵政總局劃歸到交通部內(nèi)。

王偉覺得，雖然目前交通部門的整合力度不夠，離5種運輸方式聯(lián)合、相對完整的交通運輸體系有很大距離，但還是在前進(jìn)?！跋衩窈?，長期相對獨立，有自己很高的技術(shù)和安全要求，整合進(jìn)來肯定需要一定的磨合?！?/p>

他認(rèn)為，大交通體系的一個重要優(yōu)點是，可以對全國的交通進(jìn)行通盤規(guī)劃，使各種運輸方式在互相配合中實現(xiàn)優(yōu)化。2008年，福州需要修建一條新的公路橋，恰好，鐵路部門也要在當(dāng)?shù)匦抟粭l鐵路橋。當(dāng)?shù)卣啻蔚奖本﹨f(xié)調(diào)，希望能夠修建統(tǒng)一的公路鐵路橋。結(jié)果，由于分屬不同部委管理，最后沒有協(xié)調(diào)成功。當(dāng)?shù)剡€是只得在相距不遠(yuǎn)的地方分別修了一條公路橋和鐵路橋。“如果中央有統(tǒng)一的交通管理部門，肯定不會發(fā)生這種情況?！?/p>

對于環(huán)保部，李軍鵬認(rèn)為，從中央的橫向?qū)用媸跈?quán)已較為充分，現(xiàn)在看來，離原來預(yù)期有差距，最大的問題是全國機構(gòu)不統(tǒng)一，各地仍是分級管理。目前面臨的主要是縱向權(quán)力不夠，難以有效克服地方保護(hù)主義，嚴(yán)格執(zhí)法。

作為權(quán)威專家，李軍鵬對于目前大部制改革的不足有著清醒認(rèn)識—除了新組建部委的整合問題，與經(jīng)濟相關(guān)部門仍廣泛存在的政企不分、行政審批過多等過度管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)管理職能分散、協(xié)調(diào)困難等并存，是過去5年大部制改革的一大突出難點。

例如，社會保障的管理就涉及5個以上的部門，公共文化服務(wù)的管理也涉及5個以上的部門。由于公共服務(wù)體系建設(shè)需要大量資金并涉及整體規(guī)劃，管理的不統(tǒng)一導(dǎo)致公共服務(wù)的制度分割、管理風(fēng)險與財政風(fēng)險。一些公共服務(wù)部門履行職能缺乏必要手段，也制約了公共服務(wù)體系建設(shè)。

十一屆全國人大常委會委員、社會保障專家鄭功成也認(rèn)為，管經(jīng)濟的部門應(yīng)該小下去，管社會的大起來，現(xiàn)在是該大的不大，很多該管的社會事務(wù)沒人管。

對于“大部制就是要實現(xiàn)小政府”的觀點，他頗有微詞?！懊裾康睦蠚?zhí)帲挥袃扇齻€工作人員，要管理全國的老年人和殘疾人事業(yè)，怎么管得好？哪個地方的孤殘兒童出了事，民政部那么兩三個人能負(fù)得了責(zé)？”

人社部：一個具體樣本

社會保障行業(yè)的大部制改革已經(jīng)有兩次。1998年成立勞動和社會保障部后，取消了行業(yè)統(tǒng)籌，將人民保險公司管理集體企業(yè)員工、民政部管理農(nóng)民和勞動部管理國有企業(yè)職工社保的功能統(tǒng)一合并在新的部內(nèi)，力度非常大。相對而言，2008年成立的人社部，把管理機關(guān)事業(yè)單位的人事部并進(jìn)來，雖然也有所進(jìn)步，但是力度和影響都沒有前一次大。更重要的是，人事部合并進(jìn)來后，原有的制度到現(xiàn)在為止并沒有發(fā)生根本性改變，公眾最為關(guān)心的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度尚未啟動。

鄭功成希望，大部制改革步伐應(yīng)該更快一些。據(jù)他了解，當(dāng)時成立人社部的一個重要工作，就是希望把機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險與勞動保障部管理的企業(yè)養(yǎng)老保險對接。但5年來，這個工作并無進(jìn)展。從機構(gòu)統(tǒng)一來看，目前社保部門的改革也還不完整。比如，農(nóng)村的合作醫(yī)療還屬于衛(wèi)生部門管理，由于這種部門分割，中國的醫(yī)療保障體系還處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。

還有一些更為特殊的情況。據(jù)鄭功成介紹，由于歷史的原因，目前全國各地有超過40%的社會保險費是由稅務(wù)部門征收的。上世紀(jì)90年代，由于社會保險沒有相關(guān)立法，社保部門沒有處罰措施、缺乏權(quán)威，很多地方的企業(yè)不愿參加社保，即使參加了，也經(jīng)常拖欠保費。于是有的地方想到借助稅務(wù)部門的權(quán)威，委托稅務(wù)部門進(jìn)行征收。發(fā)現(xiàn)效果不錯后，逐步推廣開來。比如，當(dāng)時有個企業(yè)，欠了社會保險費3億多元，有錢也拖著不交，后來由稅務(wù)部門出面，很快就解決了。而在有的地方還是社保部門自己征收。“在一個國家同時存在兩套征收系統(tǒng)，全世界其他國家都沒有?！?/p>

2000年，國務(wù)院出臺了《社會保險費暫行條例》，將社會保險費的收繳下放給各省。有的全省都不統(tǒng)一，部分地區(qū)是稅務(wù)部門收繳，部分地區(qū)是社保部門收繳。有的省稅務(wù)部門下面設(shè)有專門的社會保險費征繳局，有一套機構(gòu)，一支隊伍，專門征收社保費并收取手續(xù)費。

鄭功成對這種情況深為擔(dān)憂，“稅務(wù)部門征收很難真正監(jiān)管好社保費用，他們關(guān)心的是企業(yè)的收益，而養(yǎng)老保險需要關(guān)心的是企業(yè)里的人，勞動部門在這一方面有優(yōu)勢。而且不同部門征繳，將來出了事，責(zé)任也無法認(rèn)定。”

因為不是大部制，同一件事的職責(zé)被分割在若干部門，只有高于這些部門的機構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)才可能完成，也導(dǎo)致了中央政府的被動。表現(xiàn)之一就是，國務(wù)院下面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)繁多，有100多個各種委員會、辦公室和小組，這在各國行政機構(gòu)中很少見。而這種議事機構(gòu)又進(jìn)一步削弱了各主管部門的權(quán)力。在地方上是，一些本該各部門干的事，必須要地方首長才能干成，而在中央一級就表現(xiàn)為，本來是部委的事，只能國務(wù)院解決。權(quán)威不夠，問責(zé)就很難。

因為不是大部制，同一件事的職責(zé)被分割在若干部門，只有高于這些部門的機構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)才可能完成，也導(dǎo)致了中央政府的被動。表現(xiàn)之一就是，國務(wù)院下面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)繁多，有100多個各種委員會、辦公室和小組，這在各國行政機構(gòu)中很少見。

職責(zé)分割導(dǎo)致政策分割，因為各個部門都會制定和執(zhí)行自己的政策，這就造成了資源分割，從而造成權(quán)益的不平等；另一方面還會導(dǎo)致爭權(quán)，幾個部門管理，有利益的都上，沒有利益的都不動，增加了行政惰性。對法治建設(shè)也不利，“目前的很多立法，都是部門博弈，嚴(yán)重影響到立法進(jìn)程”。

理論共識與現(xiàn)實難題

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授賈義猛認(rèn)為，大部制的行政改革取得了較好成效，接下來應(yīng)做好內(nèi)部機構(gòu)和職責(zé)的調(diào)整與優(yōu)化，從“大部委”深化到構(gòu)建“大司局”和“大處室”，并在“三定方案 ”中細(xì)化和明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責(zé)范圍。

部門調(diào)整之外，還有“人”需要落實。按照現(xiàn)行國務(wù)院組織法的規(guī)定，每個部委應(yīng)該是“一個正職，二到四個副職 ”的領(lǐng)導(dǎo)職位配置，但現(xiàn)在的部委副職數(shù)量明顯超員 ，例如，國家發(fā)改委現(xiàn)有副主任多達(dá)十位。在現(xiàn)行“分管型”副職的設(shè)置模式下，副職過多，人為增加了管理層級， 提高了行政成本。賈義猛建議，要下大力氣減少副職設(shè)置，作為過渡措施，可以考慮副部長兼任新組建的大司局長，以此來減少行政層級，提高行政效能。

而參與政策咨詢的專家們最重要的共識是，大部制首先要明確政府職能的兩次劃分，第一是，清晰劃分政府與市場、社會的作用邊界，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，“在自己不該管的地方放掉”；第二，才是在政府部門間合理配置政治管理、經(jīng)濟管理、社會管理、公共服務(wù)與生態(tài)管理等職能，形成科學(xué)的政府職能結(jié)構(gòu)，“把該管的再抓起來”。

這一點，從深圳和順德等地方改革中可以看得更為清晰。李軍鵬認(rèn)為，“‘順德經(jīng)驗符合基層管理的需要，可以全國每個縣都推廣”，“如果縣一級改了，會倒逼地市一級改”。當(dāng)初廣東要選縣（市）作改革試點時，很多地方都不積極，說阻力特別大。但在順德大部制改革取得一定成績，廣東省決定進(jìn)行大規(guī)模推廣后，“大家都沒有意見了”。對中央的大部制改革也有啟示：當(dāng)?shù)氐母母锸窃趧冸x了政府審批權(quán)后進(jìn)行的，為政府大部制職能分配的科學(xué)性打好了前提。

但從當(dāng)前中央政府的改革現(xiàn)狀看，雖然也有減少審批、加大社會建設(shè)的表現(xiàn)，但在現(xiàn)實中的重要性和對整體改革的影響有限，目前重點仍然在政府部門之間和內(nèi)部機構(gòu)的職能調(diào)整上。這也使得許多學(xué)者分析，當(dāng)前的大部制改革“缺乏頂層設(shè)計”。

國家發(fā)改委包羅萬象的權(quán)力的存在，是政府職權(quán)不清的重要表現(xiàn)。李軍鵬表示，國家發(fā)改委的權(quán)力近年來已經(jīng)縮小了不少，不過沒有達(dá)到許多學(xué)者的預(yù)期程度而已，畢竟它承擔(dān)著國家油電氣運等大量具體的調(diào)控任務(wù)，沒有權(quán)力不可能完成工作。而為了應(yīng)對國際金融危機，在加強宏觀調(diào)控下一時加強了一定權(quán)力，也可以理解?！叭绾味ㄎ话l(fā)改委的職能，需要認(rèn)真思考?！?/p>