覃愛玲

在被稱為最后的壟斷堡壘“鐵道部”被撤銷之后，人們的眼光重新轉(zhuǎn)向上一輪市場化改革已確定好市場化路徑、有待執(zhí)行的一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。電力，無疑是其中最典型的代表之一。

從2002年發(fā)布以市場化改革為主導(dǎo)的標(biāo)志性5號文件起，中國社會已然過去一個長達(dá)10年的政治周期，電力改革被眾多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)際上無所進(jìn)展。隨著曾被當(dāng)作主要改革對象的國家電網(wǎng)公司的業(yè)務(wù)范圍和實(shí)力已進(jìn)一步壯大，中國電力改革重新回到了“怎么改”這一起點(diǎn)問題上。

無論是來自國家發(fā)改委，還是國務(wù)院發(fā)展研究中心等部門的相關(guān)學(xué)者，在《南風(fēng)窗》記者問及關(guān)于電力改革的進(jìn)展和個人觀點(diǎn)時，一致的回應(yīng)是：等三中全會后再說。顯然，在輸配電改革、電力市場建設(shè)和電價改革等牽涉重大利益重置和分配的電力改革領(lǐng)域，業(yè)內(nèi)人士對被賦予“改革之會”的三中全會普遍抱有較大希望。

改革方向仍在研究

2002年，在時任國務(wù)院總理朱镕基的推動下，國務(wù)院發(fā)布《中國電力體制改革方案》（業(yè)內(nèi)簡稱5號文件），啟動了以市場化為方向的改革，核心是16個字—廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)。

各種分拆方案很多時候是“為市場而市場”，未必有利于中國電力行業(yè)的健康發(fā)展，而目前電價完全由國家定價，積累下的價格扭曲和經(jīng)濟(jì)評價體系失效，越來越嚴(yán)重，已經(jīng)影響到整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監(jiān)管委員會應(yīng)運(yùn)而生。這一改革模式被認(rèn)為是借鑒了英國的電力改革的模式。

在這一初步改革之后，曾進(jìn)行廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競爭，降低了發(fā)電設(shè)備和裝機(jī)的造價。但此后，電改即限入舉步不前之境，擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點(diǎn)陷入僵局。

與此同時，國家電網(wǎng)悄然完成了對五大區(qū)域電網(wǎng)的削權(quán)，將五大區(qū)域電網(wǎng)公司改為五大區(qū)域電網(wǎng)分部，將財權(quán)等下放到省級公司，區(qū)域電網(wǎng)成為單一的調(diào)度中心。而政府繼續(xù)對上網(wǎng)電價和終端銷售電價實(shí)行行政管制，國家電網(wǎng)保持著在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷，原本計劃進(jìn)一步完成輸配分開的國家電網(wǎng)公司“坐大”，在金融、電建、礦業(yè)等多個領(lǐng)域和海外大力擴(kuò)張。

與此相對照，因電力市場改革而成立的電監(jiān)會則被認(rèn)為是10年無功，終于在今年初被撤銷，并入國家發(fā)改委能源局，使得對于電力行業(yè)的監(jiān)管方式，從政監(jiān)分離再次調(diào)整為政監(jiān)合一。作為電力市場化改革的產(chǎn)物，因?yàn)殡娏Α笆袌觥睕]有真正意義上形成，電監(jiān)會一直處于“無市場可監(jiān)管”的尷尬境地。在業(yè)內(nèi)人士看來，10年來，它的主要成績是進(jìn)行了一系列以市場為導(dǎo)向的電力政策研究。

究其原因，電監(jiān)會的職責(zé)與原先的設(shè)計差異很大，其應(yīng)擁有的最重要的兩個權(quán)力，即定價權(quán)（包括價格監(jiān)管）和制定市場規(guī)則的權(quán)力，包括市場準(zhǔn)入、退出以及投資要求等，前者仍在發(fā)改委價格司手里，后者由于國家電網(wǎng)在系統(tǒng)內(nèi)迅速的收權(quán)，也被擋在行業(yè)之外。在這種缺乏實(shí)施行業(yè)監(jiān)管的手段和資源的窘境下，電監(jiān)會缺乏權(quán)威性在所難免。

另外，有研究者已經(jīng)指出，只有用戶容量相對飽和，電網(wǎng)容量和發(fā)電能力都有富余的情況下，廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)的改革才能真正發(fā)揮作用，當(dāng)時也不具備這個條件。

于是，頗有諷刺意味的是，在理想色彩濃烈的市場化為導(dǎo)向的改革方案下，中國的電力改革逐漸形成了具有絕對壟斷權(quán)的巨型國企。

一位業(yè)內(nèi)人士向《南風(fēng)窗》記者表示，說到電力改革，一兩年前談，半年前談，和現(xiàn)在談，沒有什么大的區(qū)別，基本問題都是一樣的，政策層面也并無大的動向，仍是在研究不同的改革方向。

唯一被認(rèn)為有市場化改革亮點(diǎn)的是大用戶直購電。但甚至是直購電這樣被認(rèn)為非核心、并不足以影響整個電力行業(yè)大格局的改革措施，在現(xiàn)實(shí)中的規(guī)劃力度也非常小。而且由于一般用電大戶都是高耗能產(chǎn)業(yè)，直購電得到的價格優(yōu)惠，甚至存在鼓勵需要淘汰的落后產(chǎn)能的可能，與國家通過電力改革升級經(jīng)濟(jì)的意圖相背離。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯渠對《南風(fēng)窗》記者表示，直購電概念不錯，在發(fā)達(dá)國家也是普通操作方式，但在中國推行幾年以來，在現(xiàn)實(shí)中存在許多具體操作的問題：在目前電價不能動，各個企業(yè)的供電量也不能動的情況下，直購電對電價市場化形成影響有限。

重回討論起點(diǎn)

今年3月，有媒體報道，決策者正醞釀通過分拆國家電網(wǎng)公司，推動新一輪電力體制改革，停滯10年的電力體制改革即將重啟，并表示，改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。

因?yàn)樾乱淮鞴芙?jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)人明顯的市場化改革形象，這一報道再次引起了電力改革是否會沿續(xù)市場化思路，具體而言就是國家電網(wǎng)分拆與否的猜想。但隨即中電聯(lián)發(fā)表聲明，表示未有聽過分拆電網(wǎng)一說。并進(jìn)一步表示，國務(wù)院深化2013年經(jīng)濟(jì)體制改革征求意見中，也沒有拆分國家電網(wǎng)的改革內(nèi)容。所謂市場化，是傳言，而非預(yù)言。

安全和效能，一向是國家電網(wǎng)回應(yīng)市場化改革的重大武器，過去10年，雖然在市場化改革方面進(jìn)展有限，但國家電網(wǎng)作為一個巨型企業(yè)進(jìn)行了急速擴(kuò)張，在電力建設(shè)方面也取得了長足進(jìn)展。作為全球最大的電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)2012年售電量32539億度，收入18855億元，在世界500強(qiáng)中名列第七。發(fā)展到如今的狀況，也使得國家電網(wǎng)在電力行業(yè)決策時，具有很大的話語權(quán)。