饒華敏　姚迪

摘要：當(dāng)前，我國高等教育體制改革正處在承前啟后的關(guān)鍵階段。如何正確處理好大學(xué)與政府之間的關(guān)系，將有助于政府的宏觀管理，有助于現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。在分析政府參與大學(xué)管理的原因基礎(chǔ)上，提出政府對大學(xué)最理想的管理應(yīng)該是“重宏觀管理，輕微觀管理”、“重分權(quán)教育，輕集權(quán)教育”、“重服務(wù)職能，輕控制職能”、“重民主制度，輕科層制度”的管理方式。

關(guān)鍵詞：政府；大學(xué)；教育；管理

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）03-015-02

一、政府參與大學(xué)管理的原因

政府與大學(xué)的關(guān)系歷來是各國學(xué)者研究的焦點之一。作為社會組織一員的大學(xué)，在許多方面得到了政府的幫助和扶持，大學(xué)不得不接受政府的管理，這是政府作為行政管理者對大學(xué)作為社會組織的一員行使的行政管理權(quán)力。政府對大學(xué)的管理既是必然的也是必要的，政府對大學(xué)進(jìn)行管理的原因主要有：

（一）現(xiàn)代大學(xué)功能的拓展是政府管理大學(xué)的前提

大學(xué)的一個傳統(tǒng)使命就是為社會提供服務(wù)。一直以來，高等教育都是通過提供專業(yè)知識、技術(shù)來滿足社會需求的。例如，大學(xué)成立一些專門研究院、研究所、研究基地，致力于醫(yī)學(xué)、生物、礦冶、信息、化學(xué)等領(lǐng)域的研究來促進(jìn)科學(xué)的發(fā)展、服務(wù)于社會的進(jìn)步，可以說，大學(xué)是國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的堅強后盾。在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，大學(xué)的功能越發(fā)顯得重要，大學(xué)正成為影響國家宏觀經(jīng)濟(jì)改革和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。作為社會的組織和管理者，政府必然是制定和影響大學(xué)政策的重要力量，因此，大學(xué)的發(fā)展必須納入政府決策之中，要加強對大學(xué)的管理，立法、規(guī)劃、撥款等是政府影響大學(xué)發(fā)展的重要手段。

（二）保證教育公平和促進(jìn)教育發(fā)展使政府管理大學(xué)成為必然

根據(jù)公共管理的相關(guān)知識，教育產(chǎn)品是一個準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如果任由教育市場隨意發(fā)展，必定會導(dǎo)致教育資源分配不公和教育發(fā)展不平衡，就會造成教育市場失靈和混亂，因此，解決市場失靈的最好辦法就是政府介入進(jìn)行管理，政府通過制定政策，引導(dǎo)教育發(fā)展的正確方向；通過制定法規(guī)章程，規(guī)范教育部門和教育機構(gòu)的行為，保障教師、學(xué)生等教育產(chǎn)品受益者的正當(dāng)利益；通過宏觀管理的方式，不斷促進(jìn)大學(xué)的繁榮發(fā)展，保障教育公平惠及每一位公民、每一塊地方。隨著民主社會的不斷發(fā)展，高等教育的利益在未來需要更廣泛、更平等地被人們分享，而作為供給利益代表的政府，承擔(dān)著維護(hù)教育平等和提高質(zhì)量的責(zé)任，是保證大學(xué)為公共利益服務(wù)的重要力量。

二、政府對大學(xué)的管理方式

作為大學(xué)的主要舉辦者和出資者，政府在對大學(xué)的管理中具有絕對的話語權(quán)，許多國家對大學(xué)的管理進(jìn)行了一些試驗和改革，但還是沒有解決好問題，政府選擇什么樣的管理方式和方法直接決定著大學(xué)的前途和命運。綜合來看，政府對大學(xué)最理想的管理方式應(yīng)該是“重宏觀管理，輕微觀管理”、“重分權(quán)教育，輕集權(quán)教育”、“重服務(wù)職能，輕控制職能”、“重民主制度，輕科層制度”。

（一）重宏觀管理，輕微觀管理

我國高等教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的與既定目標(biāo)的偏離，在很大程度上與制度性的宏觀調(diào)控水平低下有關(guān)，這種宏觀調(diào)控或許遠(yuǎn)離學(xué)校的日常管理實踐，但由于其穩(wěn)定性、滲透性和全局性，它對大學(xué)發(fā)展的影響力往往更為深遠(yuǎn)。我國在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，我國大學(xué)與政府的關(guān)系發(fā)生著轉(zhuǎn)變，必然引起政府的角色的變化，因此，要求政府轉(zhuǎn)變職能，要由無所不包的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度管理的有限型政府，由僵化、落后的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榭茖W(xué)、合理的管理觀念，由過去微觀、直接的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮楹暧^、間接的管理方式。政府必須按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變角色，充分運用立法、規(guī)劃、撥款、政策指導(dǎo)、信息服務(wù)、評估監(jiān)督等一些必要的行政手段，由對大學(xué)實行直接行政管理轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控管理。具體來說，政府對大學(xué)的宏觀調(diào)控管理主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是統(tǒng)籌規(guī)劃。這是政府的一個重要職能之一，政府作為一個綜合部門，具有其他任何組織沒有的前瞻性和預(yù)見性，站在更高、更廣闊的角度來統(tǒng)一規(guī)劃。通常政府對大學(xué)的管理都要結(jié)合多方面的考慮對大學(xué)進(jìn)行統(tǒng)一部署，這是最常用的一種宏觀調(diào)控方法。二是指導(dǎo)監(jiān)督，即由政府制定一定時期高等教育發(fā)展的路線方針和政策法規(guī)，建立健全以大學(xué)為主導(dǎo)的現(xiàn)代大學(xué)質(zhì)量評價和監(jiān)督體系，通過評價監(jiān)督的結(jié)果來指導(dǎo)大學(xué)之后的計劃制訂，保證大學(xué)沿著正確的方向健康發(fā)展。

（二）重分權(quán)教育，輕集權(quán)教育

分權(quán)是指中央組織將重要決策權(quán)賦予不同行政管理單位或服務(wù)部門負(fù)責(zé)人的一種方法。集權(quán)是指決策權(quán)力和行動決定完全保留最高管理者決定，由最高管理者決定大小事務(wù)。政府集中對大學(xué)的管理權(quán)，能夠政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，便于統(tǒng)籌全局，有利于政府的管理及其目標(biāo)的實現(xiàn)。但是過于集中權(quán)力，卻限制了大學(xué)的自由發(fā)展，束縛了大學(xué)的自由發(fā)揮，大學(xué)里的管理者、教師、學(xué)生不得不為了完成上面規(guī)定的任務(wù)而失去大學(xué)應(yīng)有的本性。過于向上集中的權(quán)力是高等教育系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中的最大危險。政府適當(dāng)擴(kuò)大對大學(xué)的管理自主權(quán)，是增強大學(xué)自主適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力、激發(fā)大學(xué)自我尋求發(fā)展動力的前提條件，也是調(diào)動大學(xué)的辦學(xué)積極性、形成辦學(xué)特色的立足點。教育分權(quán)有五個目的：教育財政上的目的、效能的目的、政治權(quán)力分配的目的、教育質(zhì)量的目的和教育創(chuàng)新的目的。教育分權(quán)可以降低教育管理體制的科層化程度，進(jìn)而提高工作效率；政府給予大學(xué)充分的自主權(quán)，將更多的精力放在學(xué)術(shù)上而不是為了完成繁雜的行政任務(wù)，從而促進(jìn)大學(xué)的學(xué)術(shù)自由。

（三）重服務(wù)職能，輕控制職能

控制并非總是令人愉快的，從積極方面來看，對大學(xué)實行控制是適應(yīng)環(huán)境變化的需要。但對于大學(xué)這樣一個嚴(yán)重依賴環(huán)境資源輸入的組織來說，控制更加成為其發(fā)展的阻礙。大學(xué)是培養(yǎng)人才的搖籃，是科學(xué)研究的重要陣地，政府的任務(wù)是更好地為大學(xué)服務(wù)而不是控制大學(xué)，把大學(xué)作為自己的附屬機構(gòu)。政府及教育部門樹立服務(wù)的理念，擺正政府部門在大學(xué)中的位置，徹底打破“官本位”思想，以一種新型的管理模式來管理大學(xué)，就是要求政府與大學(xué)建立一種合作伙伴關(guān)系，政府將不再以“統(tǒng)治者”的姿態(tài)來管理學(xué)校，而應(yīng)以合作者的身份來治理學(xué)校。這樣，政府對大學(xué)的管理模式將實現(xiàn)從控制到服務(wù)、從規(guī)制到協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。政府管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變不是簡單地淡化政府的責(zé)任，而是強化政府的管理，讓政府作用的定位和范圍更為合理，使政府的教育干預(yù)更為有利和有效，從而促進(jìn)大學(xué)社會職能的充分發(fā)揮。大學(xué)的發(fā)展離不開政府的引導(dǎo)、幫助和扶持，這就從客觀上要求政府必須搞好指導(dǎo)、服務(wù)，促其健康發(fā)展，樹立服務(wù)觀念，及時、主動、積極地解決大學(xué)在辦學(xué)過程中遇到的實際問題。

（四）重民主制度，輕科層制度

科層制度使得大學(xué)組織之外的宏觀管理體制在很大程度上剝奪了大學(xué)的自主權(quán)，科層權(quán)力的無限擴(kuò)大導(dǎo)致了大學(xué)組織內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的沖突與對立，科層制度理性至上的原則壓制了大學(xué)師生的個性理性和學(xué)術(shù)自由。因此，在宏觀控制的前提下減少對大學(xué)組織的微觀科層控制；厘清大學(xué)組織中事務(wù)及其對應(yīng)的權(quán)力關(guān)系，有效地協(xié)調(diào)大學(xué)管理中的權(quán)力關(guān)系；以制度化的方式培植學(xué)術(shù)權(quán)力，對行政權(quán)力形成有效制衡，避免行政權(quán)力一股獨大。民主管理是現(xiàn)代大學(xué)制度的保障，實行民主管理，可以成為各種力量、各種利益、多種聲音的匯合處，充分反映著學(xué)校不同層次、不同集團(tuán)、不同利益群體的訴求，在各種力量的交流、溝通、協(xié)調(diào)中尋求利益的平衡點，并朝著共同的目標(biāo)和發(fā)展方向努力，并在這種利益兼顧的平衡中激發(fā)教職工的主人翁精神，共同促進(jìn)學(xué)校各項事業(yè)又好又快發(fā)展。

[饒華敏：六盤水市委黨校副教授，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理等研究。姚迪：中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要從事馬克思主義原理、公共政策等研究]