楊正蓮

4月28日，當(dāng)所有人都在期待即將到來的五一小長假時，財稅系統(tǒng)的人們卻被要求“倒排工期”。當(dāng)天，財政部、國家稅務(wù)總局召開視頻會議，部署2013年擴(kuò)大“營改增”試點工作，并指示即將試點的地區(qū)確保稅制順利轉(zhuǎn)換。

盡管豬價、房價、金價直接挑戰(zhàn)著億萬人的錢包，但事關(guān)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與收入分配格局的，當(dāng)屬財稅體制改革。眼下，“營改增”則被認(rèn)為是推進(jìn)中國財稅體制改革的“重頭戲”。

十八天前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定今年8月1日起將“營改增”試點擴(kuò)大到全國范圍。至此，2012年初始于上海的這場改革，從按地區(qū)推進(jìn)不得不轉(zhuǎn)向按行業(yè)行業(yè)推進(jìn)，或?qū)⒆罱K倒逼財稅體制改革。

“營改增”在減稅、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟(jì)升級等方面，有著非常顯著的現(xiàn)實意義。然而，由于事關(guān)多方利益，全面完成仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。

地區(qū)推進(jìn)超預(yù)期

“這個會議是一個實質(zhì)性的動作，就是要把國務(wù)院的指示落到實處。”對于最近一系列推進(jìn)“營改增”的舉措，財政部財科所副所長白景明在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，現(xiàn)在加快營改增步伐已有扎實的社會基礎(chǔ)。

對此，武漢市物流協(xié)會副會長兼秘書長韓洪保感同身受。在韓洪?？磥?，8月1日起在全國范圍推進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點，將會更加有利于企業(yè)發(fā)展?！澳壳敖煌ㄟ\(yùn)輸行業(yè)稅負(fù)增加，主要是因為許多地方開不出增值稅發(fā)票，試點企業(yè)就沒辦法抵扣，而試點企業(yè)開出去的增值稅發(fā)票，沒有試點地區(qū)的企業(yè)也沒法抵扣?！表n洪保接受《中國新聞周刊》采訪時直言，“這肯定是一個好事”，他說：“全國都實行營改增的話，抵扣鏈條打通了，稅負(fù)也就公平了。”

正是令韓洪保頭痛的這種導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)增加的地區(qū)差異，倒逼“營改增”從上海試點很快擴(kuò)圍至全國?！巴七M(jìn)速度之快已經(jīng)遠(yuǎn)超預(yù)期。”上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授胡怡建跟蹤研究營改增多年，5月2日下午他在接受《中國新聞周刊》采訪時，連連感嘆“營改增”進(jìn)度超出預(yù)期，他說：“本來認(rèn)為是要分步推進(jìn)的，現(xiàn)在卻是國務(wù)院統(tǒng)一部署，一步到位。”

胡怡建是在2008年底開始研究“營改增”的。當(dāng)時，上海正在制定十二五規(guī)劃，打算建立以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，卻發(fā)現(xiàn)服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長的并不夠快，其中一個原因就是營業(yè)稅存在“道道征收，全額征稅”的重復(fù)征稅問題。

上海的困境，只是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與財稅體制沖突的一個縮影。1994年開啟的分稅制改革，中國形成了貨物的生產(chǎn)銷售征收增值稅，而服務(wù)的生產(chǎn)銷售征收營業(yè)稅的格局。其中，營業(yè)稅以營業(yè)額為征稅對象，每經(jīng)過一道環(huán)節(jié)都對其營業(yè)額全額征稅，沒有任何扣除；而增值稅是以銷項稅減去進(jìn)項稅，只為產(chǎn)品和服務(wù)的增值部分納稅。

“營改增”，不僅可以取消重復(fù)征稅，打通第二、三產(chǎn)業(yè)抵扣鏈條，成為當(dāng)前能夠取得各方共識的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，并將兼顧穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價三重政策目標(biāo)。盡管如此，包括胡怡建在內(nèi)的多位專家在接受《中國新聞周刊》采訪時都證實，一開始各地對于營改增的態(tài)度并不積極。2012年1月1日，上海率先啟動交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點。

胡怡建沒想到，上海試點僅僅半年，國務(wù)院就決定擴(kuò)大試點，而今更是再次擴(kuò)圍至全國?！斑@說明改革效果比預(yù)期好，尤其是在經(jīng)濟(jì)形勢不是很景氣的情況下，國家減稅與企業(yè)共渡難關(guān)，特別是對小微企業(yè)減負(fù)非常明顯?！焙ǜ嬖V《中國新聞周刊》，不僅是試點企業(yè)減稅，更重要地是產(chǎn)業(yè)鏈減稅，這對促進(jìn)服務(wù)業(yè)中小企業(yè)的發(fā)展作用非常大，“試點受到很多企業(yè)歡迎，原來一些界限不明確的企業(yè)也紛紛要求加入試點”。

上海試點的減稅優(yōu)勢，吸引了大量的服務(wù)購買需求涌入上海，這對其他地方形成了倒逼壓力，紛紛主動要求試點。比如，湖北省武漢市政府參事室，6月21日就建議武漢爭取“營改增”試點。時任武漢市政府參事、武漢市國稅局局長覃先文，在建議中指出：“營改增”試點地區(qū)相關(guān)服務(wù)業(yè)稅負(fù)降低，造成上海與全國其他地區(qū)之間的稅負(fù)差異，形成了十分明顯的“政策洼地”和“吸金效應(yīng)”。

“出現(xiàn)了很多周邊省份和城市的企業(yè)將總部轉(zhuǎn)移到上海、但生產(chǎn)仍在原地的情況。”據(jù)覃先文透露，彼時已有北京、天津、江蘇等9個省市政府正在積極啟動或提出試點申請，因而他建議：“全國推行‘營改增是大勢所趨、勢在必行，晚動不如早動，被動不如主動”。

倒逼分稅制改革

全國范圍推進(jìn)的“營改增”試點，必將對行業(yè)擴(kuò)圍形成倒逼之勢。與去年7月份僅僅是地區(qū)擴(kuò)圍不同，今年8月1日“營改增”在向全國范圍推進(jìn)的同時，還將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點范圍。此外，鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)也將擇機(jī)納入“營改增”試點。

“這個改革一旦啟動，就沒有回頭路了?！敝心县斀?jīng)政法大學(xué)稅收理論教研室主任薛剛認(rèn)為，增值稅本身的特點是環(huán)環(huán)征收、層層抵扣，適用的行業(yè)面越寬范圍越大，政策優(yōu)勢才越明顯，“為解決公平問題，需要盡快實行行業(yè)稅制的公平一致?！?/p>

行業(yè)擴(kuò)圍的最終結(jié)果是，營業(yè)稅取消，這將直接打破持續(xù)多年的中央與地方財稅格局。1994年分稅制改革后，增值稅屬中央與地方共享稅，營業(yè)稅則屬地方稅收，征管機(jī)構(gòu)也相應(yīng)分設(shè)國稅、地稅兩個系統(tǒng)。其中，營業(yè)稅是地稅第一大稅種，而增值稅是國稅的主要稅種。隨著營改增擴(kuò)圍，營業(yè)稅范圍相應(yīng)縮小，地方政府稅收收入一半以上進(jìn)入地方和中央共享稅收的范圍。

這種改變，不僅直接挑戰(zhàn)地稅局的業(yè)務(wù)范圍，而且事關(guān)地方政府的財政收入，改革難度不言而喻。早在去年6月21日，武漢市政府參事室向武漢市政府提議時，武漢市政府參事、武漢市地稅局原局長徐會希就在建議中憂心忡忡地寫道：“‘營改增的實施將弱化地方政府對地方財政收入預(yù)算的主動性，對現(xiàn)行的財政分配體系帶來巨大沖擊?！?/p>

為減少“營改增”對地方財政的沖擊，目前采取的臨時性措施是，把原征收自營業(yè)稅領(lǐng)域、現(xiàn)改征增值稅之后的收入，原封不動地還給地方政府?！跋喈?dāng)是于一稅兩制，這個肯定不能長久存在。”胡怡建認(rèn)為，有些在客觀上本來就很難劃分，“比如集團(tuán)公司的服務(wù)部門現(xiàn)在獨立了，那按照現(xiàn)在的政策這個服務(wù)業(yè)稅收歸地方，這不就擠占了中央利益嗎？”

對于進(jìn)一步的利益調(diào)整，胡怡建認(rèn)為，最簡單的辦法就是中央與地方五五分成?！爱?dāng)然，也有可能是整個體制的變革?！痹诤磥恚瑥恼啓C(jī)構(gòu)提高效率的角度講，應(yīng)該考慮地稅與國稅合并，否則國稅與地稅一起征稅對企業(yè)也是負(fù)擔(dān)，他說：“將來向中央轉(zhuǎn)移的可能性比較大，這樣中央可以集中財力解決需要解決的問題，有利于公共服務(wù)均等化?！?/p>

不過，在財政部財科所副所長白景明看來，現(xiàn)在還沒到國稅與地稅合并的時候?！暗囟惥值穆毮芎芏?，稅收征管任務(wù)很大也很重，而且地稅局征收的稅種數(shù)量超過國稅征收的稅種?！卑拙懊髟诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時表示，他并不認(rèn)為現(xiàn)在地稅局萎縮了，他說：“隨著改革的深入，誰也不排除在職能的劃分上重新界定的問題，但個人認(rèn)為地稅有存在必要。”

爭議尚存，改革任重而道遠(yuǎn)。財政部部長樓繼偉4月16日就曾公開對媒體表示，中央與地方的收入分配如何劃定，如果只是調(diào)整分成比例那未免過于簡單化，這其中要研究的問題很多?！澳壳埃覀円獔詻Q穩(wěn)妥地推進(jìn)‘營改增在全國范圍的推開，并積極審慎地研究建立新的地方稅體系，設(shè)定好中央和地方的支出責(zé)任?！睒抢^偉說。