趙杰

5月4日，“兩高”公布并實施針對危害食品安全者入刑新規(guī)，對辦理此類刑事案件適用法律的若干問題予以明確。

根據(jù)這份題為《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（下稱“解釋”）之新法規(guī)，“地溝油”制食用油首度被定罪名；而明星所代言食品若出問題，視不同情況確定是否入罪以及受罰方式；同時還明確了生產(chǎn)銷售“瘦肉精”等的定罪量刑。

“刑事處罰只是諸多監(jiān)管活動中的一種，食品安全監(jiān)管涉及更多的還是行政或民事處罰?！痹珖舜蟪Ｎ瘯üの姓ㄊ抑魅卫钤?，此前曾負責《食品安全法》立法工作，他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，完善食品安全監(jiān)管工作需多個環(huán)節(jié)同時發(fā)力。

延續(xù)加重處罰趨勢

就此前被社會公眾千夫所指的“地溝油”事件，“兩高”在當天舉行的新聞發(fā)布會上加以明確?！皟筛摺庇嘘P負責人結(jié)合《解釋》相關條款強調(diào)，利用“地溝油”加工食用油者，最高可判處死刑。

在李援看來，新規(guī)類似條款是中國政府數(shù)年來針對食品安全事故加重處罰趨勢的延續(xù)。不過，他也表示，加重處罰并非一概而論，而是“會根據(jù)具體情況及危害程度來判斷”。

回溯2009年《食品安全法》實施前后的歷史，一方面是食品安全事故頻發(fā)，一度出現(xiàn)“毒奶粉”等數(shù)起危及生命的重特大事故；另一方面是法律法規(guī)等制度層面的不斷推進。2009年6月1日，該法正式頒布實施。同年7月，國務院制定出臺《食品安全法實施條例》。2010年2月，國務院食品安全委員會成立，明確將“嚴懲重處”作為食品安全治理常態(tài)。

分析《食品安全法》內(nèi)容，李援告訴《中國新聞周刊》，當年在這部因密切關系民生而頗受各界高度關注甚至引發(fā)爭議的法律中，“針對諸多情形幾乎都加重了處罰力度”。

2011年2月，《刑法修正案（八）》對涉及食品安全犯罪的相關條款予以修訂，其中涉及《刑法》第143、144兩項條款，明確食品安全領域的量刑依據(jù)。李援認為，兩年前的這次修改，正是本次《解釋》制定并出臺的依據(jù)。

不過，新規(guī)出臺的根本原因在于食品安全的形勢不容樂觀。據(jù)“兩高”有關負責人提供數(shù)據(jù)，在《刑法修正案（八）》實施的這三年時間內(nèi)，法院審結(jié)此類案件數(shù)量呈逐年上升趨勢。2011年、2012年審結(jié)生產(chǎn)、銷售不符合安全（衛(wèi)生）標準的食品刑事案件和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品刑事案件同比增長分別為179.83%、224.62%；生效判決人數(shù)同比增長分別為159.88%和257.48%。

伴隨其間的，還有重大、惡性案件的發(fā)生，典型案例除了上述地溝油、瘦肉精、毒奶粉等事件，還有毒豆芽、問題膠囊、病死豬肉等系列案件。為此，國務院辦公廳在三年間連續(xù)印發(fā)相關文件，專門針對食品安全重點工作予以安排，并將“嚴懲重處”作為重點工作任務部署。

據(jù)此間北京市一中院提供資料，近十年該院僅受理4起食品安全類犯罪，其原因在于食品安全行為入罪門檻過高。主要體現(xiàn)在三個方面：進口食品的安全規(guī)制存在空白；食品安全犯罪風險的入罪范圍過窄，部分危害食品安全犯罪的預備行為難以入罪；食品安全鑒定意見的權威性難以判斷，當不同機構(gòu)作出的鑒定意見相左時，法官作為非專業(yè)人士就更難判斷。

該院相關法官認為，《解釋》對相關情形予以明確細化，在一定程度上回應了當前實踐中面臨的問題，特別是賦予檢驗報告證據(jù)資格，并充分發(fā)揮專家證人的作用，既解決了鑒定類證據(jù)的資格問題，又能貫徹刑訴法修改的最新成果，對于指導司法實踐具有重要意義。

明星代言“罪”與“罰”

《解釋》同時涉及到的一個社會熱點問題和“明星”有關。近年來，由于該群體所代言食品時有問題發(fā)生，引發(fā)公眾廣泛詬病。

這次新規(guī)第14、15條規(guī)定和明星代言有關，具體體現(xiàn)為：提供廣告等宣傳者，可按相關犯罪的共犯論處。而廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者違反國家規(guī)定，利用廣告對保健食品或者其他食品作虛假宣傳，情節(jié)嚴重的，依照刑法相關規(guī)定以虛假廣告罪定罪處罰。

據(jù)“兩高”相關負責人解釋，這并非意味著明星代言問題食品就會入罪，而是要符合上述犯罪主體的具體情節(jié)。該條款和解釋令一些公眾誤解為，明星代言問題食品不受罰。實則不然，“罪”與“罰”在該問題上有本質(zhì)不同，前者依據(jù)刑事法律而判斷，后者則依據(jù)行政法和民法而定。

上述負責人在答記者問中表示，明星代言問題食品是否擔責，要根據(jù)具體案情分析。雖然刑法第222條規(guī)定，虛假廣告罪的犯罪主體是“廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者”，一般理解為不包括代言明星，但在司法實踐中，代言明星如果兼以廣告主、廣告經(jīng)營者或者廣告發(fā)布者的身份制作、發(fā)布虛假廣告的，仍然有可能被追究刑事責任。“此外還要注意，‘不追究刑事責任不等于‘不擔責，明星代言虛假廣告宣傳的，也可能承擔民事責任或者受到行政處罰?！?/p>

李援告訴《中國新聞周刊》，這類人群在代言環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題不入罪時，仍可能承擔相應處罰?！督忉尅窂浹a了以往此類犯罪量刑標準的模糊乃至缺失，從一定程度上糾正了以罰代刑的問題。

完善監(jiān)管尚需時日

“當前食品安全犯罪易發(fā)多發(fā)，與一些部門監(jiān)管不力、行政不作為，一些監(jiān)管人員玩忽職守、包庇縱容有著較大關系?！弊罡邫z法律政策研究室副主任韓耀元坦言。

由于多部門參與、多頭管理的“九龍治水”現(xiàn)象，以及以罰代刑、有案不立等問題，加上相關信息公開力度不夠，以至于公共監(jiān)督缺位，監(jiān)管成為食品安全領域的痼疾。據(jù)悉，2011年1月至2012年12月，最高檢專門開展嚴肅查辦危害民生民利瀆職侵權犯罪專項活動，其中查辦了在食品安全領域瀆職犯罪311件、465人。

《解釋》實施的第三天，5月6日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，其中強調(diào)的工作重點之一是“建立最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度”。

明確監(jiān)管責任是《解釋》重要內(nèi)容之一。其第16條主要是約束和規(guī)范食品安全監(jiān)管責任部門的權力，并明確提出，對于涉及相關罪名的監(jiān)管人員，將“依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”。而監(jiān)管瀆職者，最高會被判以十年有期徒刑。

但是，這樣的規(guī)定在一位法學專家來看，力度仍舊不夠。原因在于：其一、食品加工涉及多個環(huán)節(jié)，造成監(jiān)管部門趨利避害，形成邊緣真空地帶，難以明確監(jiān)管責任，最終只能以罰代刑，甚至不了了之；其二，在一些食品安全事故中，如果相關責任主體涉及到監(jiān)管部門，往往會因為證據(jù)不足等原因難以追責；其三，刑罰過輕。因此，監(jiān)管機制的完善尚需時日。

這位專家還提出，進口食品的安全規(guī)制目前還存在空白，而《解釋》沒有對此作出解釋，這主要是因為這個問題涉及《食品安全法》的修改。該法規(guī)定，進口食品應當符合我國食品安全國家標準，且只有經(jīng)過出入境檢驗檢疫機構(gòu)檢驗合格后才能入境銷售。但該法還規(guī)定，進口商在滿足一定條件的情況下，可以進口尚無食品安全國家標準的食品?？墒窃谌胱锷?，違反食品安全標準是構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪的要件。這樣一來，一旦發(fā)生安全問題，就將面臨無法可依的執(zhí)法困境。

至于公共監(jiān)管缺失，中國人民大學法學院教授劉俊海認為，目前在中國，食品安全的違法成本還比較低，而公眾維權成本較高。因此，應該效仿國外維權組織，逐步建立集團訴訟制度。