蔡如鵬

11月27日，中共下發(fā)了首個黨內(nèi)法制定五年規(guī)劃綱要，要求健全權力運行的制約和監(jiān)督體系，意圖以“家法”規(guī)范中紀委的腐敗懲治以及預防手段，比如強化巡視制度、完善領導個人事項報告制度。評論認為，這意味著中紀委職能可能有大幅調(diào)整。

這份五年規(guī)劃綱要——《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）督促中共在反腐倡廉建設方面完善黨內(nèi)立法，切實把權力關進制度的籠子里。據(jù)悉，這次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，在中共歷史上還是第一次。

“黨內(nèi)法規(guī)是中共自我治理、自我完善、自我進步的一個重器?！敝泄仓醒朦h校教授葉篤初對《中國新聞周刊》說，“這次《綱要》的發(fā)布，必將對黨內(nèi)生活產(chǎn)生深刻的影響?！?h3>法治反腐

“法治反腐敗要靠健全完善的法律和制度，而且必須是系統(tǒng)的和嚴密的法律和制度?！?北京大學法學院教授姜明安對《中國新聞周刊》說，中央既然選擇以法治方式和途徑反腐敗，自然就必須健全、完善系統(tǒng)嚴密的黨內(nèi)法規(guī)。“為此，不能沒有頂層設計，尤其不能不制定中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要?！?/p>

在反腐倡廉建設方面，《綱要》從健全權力運行制約和監(jiān)督體系，完善預防腐敗的黨內(nèi)法規(guī)，完善查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)，完善處理檢舉、控告的制度，完善紀檢監(jiān)察體制機制等六方面作出規(guī)定。

其中，關于健全權力運行制約和監(jiān)督體系，《綱要》指出要修訂《中共黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中共巡視工作條例（試行）》，強化一把手監(jiān)管，充分發(fā)揮巡視工作作用。完善領導干部述職述廉、提醒談話、誡勉談話、函詢、質詢、罷免或撤換等制度。完善領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度。

在之前的反腐風暴中，中紀委書記王岐山已經(jīng)就中共巡視工作進行了大刀闊斧的改革。而在稍早前舉行的中共十八屆三中全會上，巡視工作的強化與改革得到中共中央的再度確認和支持。

關于完善查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)，《綱要》要求研究制定《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》（以下簡稱《案件辦理工作條例》）。

多年來，中央和中紀委已就紀檢機關辦案工作制定了多項黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件。姜明安說，現(xiàn)在的問題是，這些規(guī)定過于分散、碎片化，有些規(guī)定與現(xiàn)時的法治要求、信息公開要求不符，有些規(guī)定跟不上反腐形勢的發(fā)展，對新的反腐機制，如網(wǎng)絡舉報、網(wǎng)絡反腐，沒有予以有效的規(guī)范。

因此，《綱要》要求對有關查辦腐敗案件的現(xiàn)有規(guī)定進行整合、重構、補充，研究制定新的《案件辦理工作條例》，以進一步完善辦案程序，規(guī)范辦案措施，提高辦案質量。

中紀委調(diào)查黨政官員違紀案件所采取的“雙規(guī)”辦案手段，近年來飽受詬病。最近，中央調(diào)整了反腐敗有關部門的職能定位，中紀委對構成犯罪的案件一律移交司法機關查處，并且不再負責案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作。

“這一重要轉變必然也要在《案件辦理工作條例》中體現(xiàn)出來。”姜明安說。

此外，在完善處理檢舉、控告的制度方面，《綱要》也要求明確受理檢舉、控告的范圍和方式，嚴格處理程序，對錯告、誤告、誣告行為予以明確界定，嚴肅查處打擊報復舉報人、控告人的行為，從制度上保護舉報人、控告人的合法權益。

治理重器

新中國成立以來特別是改革開放以來，中共中央制定頒布了一批黨內(nèi)法規(guī)，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供了制度保障。但是，由于統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，黨內(nèi)法規(guī)體系建設總體上比較滯后。

“一段時間以來，黨內(nèi)法規(guī)‘碎片化現(xiàn)象比較突出，法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性、整體性和計劃性還不夠?！敝醒肷鐣髁x學院教授甄小英認為，制定和修訂黨內(nèi)法規(guī)任務迫在眉睫。

姜明安告訴《中國新聞周刊》記者，由于立法缺乏頂層設計，許多領域缺少必要的基礎主干性的法規(guī)；有的領域雖有基礎主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)；還有些領域的某些法規(guī)存在著相互重復，甚至相互沖突的情形。

“盡管經(jīng)過近年來的法規(guī)清理，這些問題得到部分解決，正在減少，但是如果我們現(xiàn)在不抓緊推出黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要，特別是中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要，這些問題不可能得到根本解決。即使舊的問題得到解決，新的問題還會不斷產(chǎn)生。”他說。

十八屆三中全會提出了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨建六大領域的改革，其中黨建領域的改革是其他五大領域改革的保障。

“關鍵在于提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平，完善黨的領導體制和執(zhí)政方式。而實現(xiàn)這一目標的最重要的措施，就是健全完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系?！苯靼矊Α吨袊侣勚芸氛f，“正因為如此，中共中央在《全面深化改革若干重大問題的決定》通過半個月后，即發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》?！?/p>

據(jù)悉，編制《綱要》的目標是力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。

憲法為上

去年6月，中央對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展了清理工作。到今年8月，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改。這是中共歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理。

“清理工作是為今后黨內(nèi)法規(guī)建設開個頭，更重要的是建立長效機制?！敝泄仓醒朦h校教授、黨建問題專家葉篤初認為，一個有著強大生命力的政黨，應該努力找到不斷促進自身健康發(fā)展的法規(guī)，這樣才能全方位地回應新形勢下的新挑戰(zhàn)。

曾兩次參加黨章起草工作的葉篤初告訴《中國新聞周刊》，《綱要》的一個亮點是首次提出“憲法為上，黨章為本”。

“這個意義非常重大。”他說，“這對黨內(nèi)法規(guī)的定位以及與國家法律的相互關系，都給出了準確的詮釋。那就是，黨要在國家法律的范圍內(nèi)從事工作。”

《綱要》將黨內(nèi)法規(guī)分成六大板塊：黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設。

據(jù)統(tǒng)計，《綱要》涉及制定、修訂、健全、完善的法規(guī)包括《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國人民解放軍政治工作條例》等30多項。

其中，《綱要》提出，要抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（下稱《黨組工作條例》），明確黨組的設立、職權職責和工作方式，規(guī)范黨組決策程序，進一步理順黨組與所在機構組織的關系。

姜明安介紹說，《黨組工作條例》屬于組織性的法規(guī)，“過去，由于我們不重視法治，組織法制建設一直比較薄弱，不要說黨內(nèi)法規(guī)，就是國家法、組織法也很不完善”。

他說，制定《黨組工作條例》目的在于理順黨組與所在機關、機構、組織的關系，“既支持人大、政府、政協(xié)、司法機關、人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作，支持國有企業(yè)和事業(yè)單位依法營運，又發(fā)揮黨組在這些機構中的領導核心作用，保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實”。