楊中旭

2012年9月7日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在出席省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)時(shí)，非常形象地描述了城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)注意的路徑選擇。

“上世紀(jì)30年代，我國(guó)有一位地理學(xué)家胡煥庸，他畫(huà)了一條線，一直被國(guó)內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱(chēng)為‘胡煥庸線。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時(shí)，這條線東南方占36%的國(guó)土居住著全國(guó)96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實(shí)是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多?！崩羁藦?qiáng)說(shuō)。

這位決策者有些擔(dān)心，“目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?，更好發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項(xiàng)緊迫的課題。”

他的擔(dān)憂，折射出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的路線難題。此前數(shù)年間，堅(jiān)持大城市為主體的城鎮(zhèn)化路線和兼顧中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化路線幾經(jīng)交鋒。

伴隨著技術(shù)進(jìn)步，特別是高鐵的遍地開(kāi)花，路線之爭(zhēng)有所妥協(xié)。2012年7月，李克強(qiáng)在湖北考察期間指出，在有條件的地方形成各具優(yōu)勢(shì)的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要注重體制機(jī)制創(chuàng)新，打破行政區(qū)域限制，使各類(lèi)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。

誰(shuí)來(lái)承載？

在選擇城鎮(zhèn)化模式上，中國(guó)長(zhǎng)期存在小城鎮(zhèn)派和特大城市派之爭(zhēng)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文和住建部分管全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的副部長(zhǎng)仇保興，力主在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不可輕言放棄小城鎮(zhèn)。

陳錫文從糧食安全的角度闡述道：“2011年城鎮(zhèn)居民每人消費(fèi)主要水平，比如說(shuō)新鮮疏菜每個(gè)人要比農(nóng)民多出28%，食用植物油24%，豬牛羊肉51%，禽蛋87%，水產(chǎn)品兩倍以上?！卑殡S著城市人口的增多，糧食需求不斷增大，而農(nóng)業(yè)人口卻在減少。

仇保興亦提出警告：“拉美、非洲一些國(guó)家把人口都集中在一兩個(gè)大城市，農(nóng)村沒(méi)有人、大城市承受力不夠，這樣農(nóng)村和城市就都不行了?！贝蟪鞘械幕盍o(wú)法直接輻射到農(nóng)村，而農(nóng)村的新鮮農(nóng)產(chǎn)品又因物流不暢等原因沒(méi)法進(jìn)城，“大小齒輪中間少了一個(gè)中齒輪”。

但仇保興也承認(rèn)：“近20年來(lái)，我們進(jìn)入小城鎮(zhèn)的人口降低了10個(gè)百分點(diǎn)?！?/p>

這位有著經(jīng)濟(jì)學(xué)和規(guī)劃學(xué)雙博士頭銜的學(xué)者型官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，重要的是財(cái)稅體制上的不匹配，“幾乎所有政策都是繞過(guò)小城鎮(zhèn)，直奔田頭”。

由于政治地位低，小城鎮(zhèn)天然處在劣勢(shì)。2007年，浙江省推出強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，為一些工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)未來(lái)升格為“市”提前鋪路。嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)時(shí)任鎮(zhèn)委書(shū)記沈國(guó)強(qiáng)和浙江省發(fā)改委體改處處長(zhǎng)洪榮喜當(dāng)時(shí)在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)透露，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之前，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的八分之七需要上繳。2006年，西塘財(cái)政收入2.3億，留給西塘的，只有2863萬(wàn)。

仇保興說(shuō)：“大城市有城市維護(hù)費(fèi)；小城鎮(zhèn)既沒(méi)有維護(hù)費(fèi)，聚集力又不夠，再來(lái)一個(gè)土地出讓金上交，造成城市結(jié)構(gòu)的兩元?！?/p>

有鑒于此，住建部在政策上有意引導(dǎo)資源向一些小城鎮(zhèn)集聚，目前正在探索的方法包括：其一，聯(lián)合發(fā)改委在全國(guó)19000余個(gè)小城鎮(zhèn)中確定1800個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，進(jìn)行重點(diǎn)扶持；其二，聯(lián)合財(cái)政部評(píng)選“綠色小城鎮(zhèn)”，要求綠色小城鎮(zhèn)有規(guī)劃管理體制，有相配套的建筑，有配套給排水，最好還能有一個(gè)“沒(méi)有假貨的超市”，此外還要試點(diǎn)三網(wǎng)合一、新能源應(yīng)用等；其三，評(píng)選120個(gè)歷史文化名鎮(zhèn)；其四，聯(lián)合國(guó)家旅游局評(píng)選特色旅游鎮(zhèn)；其五，擬聯(lián)合農(nóng)業(yè)部推廣“一鎮(zhèn)一品”發(fā)展計(jì)劃。

而陳錫文10年來(lái)亦一直嚴(yán)守政策底線，不放松土地用途管制，防止農(nóng)民利益受損、成為城市流民，小城鎮(zhèn)進(jìn)一步凋敝。2010年1月，他在一個(gè)內(nèi)部場(chǎng)合嚴(yán)肅地講道：政策的水龍頭還擰在我的手里。

這位“農(nóng)村改革之父”杜潤(rùn)生的嫡傳弟子，堅(jiān)持“中國(guó)人口較多，單獨(dú)發(fā)展大城市顯然不適合中國(guó)國(guó)情，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并行不?！钡挠^點(diǎn)。

然而，堅(jiān)守政策底線的負(fù)面效應(yīng)亦因此凸顯。過(guò)于謹(jǐn)慎的“三農(nóng)”政策，使農(nóng)地確權(quán)步伐有所延遲，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)始終未能歸位。上世紀(jì)80年代和陳錫文同在“農(nóng)村改革之父”杜潤(rùn)生手下工作的北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁就不止一次“發(fā)牢騷”，“三農(nóng)”政策過(guò)于遲緩，拖累了整個(gè)改革進(jìn)程。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在2012年3月的一次會(huì)議上透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。如果再考慮到2億多生活在城市卻沒(méi)有城市戶籍的人口，并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上，土地城鎮(zhèn)化的速度更快。

這一格局，顯然與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遲緩直接相關(guān)。周其仁告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)集體土地權(quán)利模糊之時(shí)，侵權(quán)就難避免。

和周其仁思路接近的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書(shū)記劉鶴，則更多從小城鎮(zhèn)的低效率角度，對(duì)城鎮(zhèn)化路徑提出建言。

2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重拾城鎮(zhèn)化國(guó)策之后，劉鶴在次年1月即發(fā)表講話稱(chēng)，與發(fā)達(dá)國(guó)家作為大城市衛(wèi)星城的功能不同，中國(guó)小城鎮(zhèn)的主要特點(diǎn)是生產(chǎn)出口產(chǎn)品，在人多地少的中國(guó)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低的小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮(zhèn)中，開(kāi)始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)浪潮，沖擊了傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根基，并且成為中國(guó)加工貿(mào)易的主要力量。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，維護(hù)小城鎮(zhèn)模式的呼聲十分強(qiáng)烈。

劉鶴指出，令人遺憾的是，除了資源生態(tài)破壞等現(xiàn)象加劇之外，缺乏國(guó)際市場(chǎng)將使生產(chǎn)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去國(guó)際市場(chǎng)支持。因此，大部分小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量都在下降，中等城市的情況也不例外。

人往高處走

在劉鶴看來(lái)，轉(zhuǎn)移的富余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力遠(yuǎn)離故土，越來(lái)越多地流向省會(huì)以上級(jí)別的大城市。

2012年，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心受北京市政府、原國(guó)家人口計(jì)生委委托，做了一個(gè)北京人口的調(diào)研報(bào)告。數(shù)據(jù)一出來(lái)，就連李鐵這個(gè)出身“三農(nóng)”、后來(lái)專(zhuān)司城鎮(zhèn)化研究的資深學(xué)者都嚇了一大跳。

最近16年，北京人口還在暴漲，凈增人口接近800萬(wàn)，以河南、山東、河北的外來(lái)戶為最多。原以為北京房?jī)r(jià)高，物價(jià)也會(huì)水漲船高，結(jié)果發(fā)現(xiàn)副食品消費(fèi)價(jià)格方面，北京低于上述三省。而電價(jià)、天然氣價(jià)格同樣更低。城市地鐵、公交價(jià)格之低則是全國(guó)之最。水價(jià)雖然略高，但水和收入比仍然低于三省。

該中心研究員易鵬表示，這說(shuō)明在現(xiàn)階段，人們對(duì)收入的重視程度，勝過(guò)空氣質(zhì)量等其他因素，“不要說(shuō)北京，農(nóng)民工為了收入，往往不顧深入各地礦井挖煤的風(fēng)險(xiǎn)”。

全國(guó)人大代表、江西省撫州市市長(zhǎng)張和平3月9日表示，大城市的補(bǔ)貼多，主要在于財(cái)力的傾斜，而縣城欠賬就不少。

根據(jù)李鐵的研究，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)會(huì)不均等。主要表現(xiàn)為：一是行政等級(jí)高的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張更快。2000？2010年，中國(guó)地級(jí)以上城市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)了95.8%，而同期中國(guó)縣級(jí)以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%。

包括張和平在內(nèi)的多位官員道破了“中國(guó)式大城市”的“天機(jī)”：誰(shuí)的政治資源多，誰(shuí)發(fā)展得好。

3月9日，兩會(huì)城鎮(zhèn)化沙龍上，多位與會(huì)者均指出，京滬兩地過(guò)度集中了太多資源，集政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心于一身。

但是，行政資源的強(qiáng)大并非是特大城市獲得青睞的唯一原因。即使是對(duì)大城市道路持不同看法的官員和學(xué)者，也不否認(rèn)大城市在資源配置方面的效率優(yōu)勢(shì)。對(duì)城鎮(zhèn)化有著極深研究的北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁不止一次告訴《中國(guó)新聞周刊》記者：勞動(dòng)力也是生產(chǎn)要素，要素的自由流動(dòng)、向上流動(dòng)終究難以阻擋。

這位經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至說(shuō)：北京完全可以發(fā)展到五六千萬(wàn)人口的規(guī)模。

但劉鶴亦“平衡”指出，一味支持特大城市發(fā)展的模式也走不下去。在現(xiàn)存的社會(huì)資源配置特別是教育、醫(yī)療資源配置條件下，具備資金、知識(shí)條件的群體大量涌進(jìn)大城市，進(jìn)入門(mén)檻越來(lái)越高，同時(shí)交通基礎(chǔ)設(shè)施和教育衛(wèi)生條件也難以適應(yīng)城市人口密度的急速提高。這種情況在很大程度上限制著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

“我在北京住，每天早晨上班，10公里路，坐汽車(chē)去，正常情況下用35分鐘，稍微有點(diǎn)堵就是45分鐘，10公里路要這么長(zhǎng)時(shí)間，效率太低。很多地方都面臨這個(gè)問(wèn)題”。作為正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，陳錫文忍不住對(duì)“大城市病”發(fā)了牢騷。

2012年，北京市常住人口達(dá)到2100萬(wàn)，其中外來(lái)人口800萬(wàn)。資源承載力已到極限的說(shuō)法不絕于耳，尤其是水資源的短缺，一直是京城的最大短板。

《北京市“十一五”時(shí)期水資源保護(hù)及利用規(guī)劃》顯示，“十五”期間，北京萬(wàn)元GDP用水量由137立方米下降到51立方米，全市用水總量呈下降趨勢(shì)。總用水量由2000年的40.4億立方米下降到2005年的34.5億立方米，年均下降近1億立方米。

問(wèn)題是，過(guò)度開(kāi)采地下水的城市，絕不止北京。

《中國(guó)水危機(jī)》一書(shū)寫(xiě)道：華北地區(qū)的海河流域，大小300條支流，無(wú)河不臭，無(wú)河不干。地下水嚴(yán)重超采，600億立方米不可補(bǔ)給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過(guò)4萬(wàn)平方公里的地下水漏斗區(qū)。書(shū)中說(shuō)，這個(gè)漏斗區(qū)的面積，位居世界第一。

盡管即將通水的南水北調(diào)工程有望緩解北京的水資源困境，但全國(guó)人大代表、陜西省西咸新區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任王軍透露，北京一直從陜西漢江調(diào)水，成本28元/噸，價(jià)格不菲，“與其調(diào)水耗費(fèi)大量成本，為何

不調(diào)人？”這位廳級(jí)官員說(shuō)。

王軍表示，京津冀地區(qū)并不具備過(guò)度發(fā)展重工業(yè)的條件，而大量集聚于此的鋼鐵等重工業(yè)，已經(jīng)越來(lái)越讓這一地區(qū)變得“不宜居”。

此前，新加坡“規(guī)劃之父”劉泰克在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)曾表示，大城市的規(guī)劃管理水準(zhǔn)，亦是決定城市承載力的關(guān)鍵因素。“以交通為例，如果京滬這樣的特大城市不收交通擁堵費(fèi)、不提高購(gòu)車(chē)和用車(chē)成本，路修得再寬也難抵車(chē)輛的增多，尾氣的排放也會(huì)使低碳城市遙遙無(wú)期”。

“組團(tuán)”潮流

大城負(fù)重、小城凋敝的難局，使“城市群”這一概念開(kāi)始升溫。特別是高鐵、城際鐵路、地鐵建設(shè)在近年取得不小的進(jìn)展之后，城市群內(nèi)“一小時(shí)都市圈”開(kāi)始形成，“組團(tuán)城市”漸成潮流。

2011年5月，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》全文公布，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“零的突破”。其中的優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，包含了“兩橫三縱”21個(gè)城市群，擺脫了30多年來(lái)“一城一縣一鎮(zhèn)一地”的單一規(guī)劃模式。

自此，與大巴黎地區(qū)和大法蘭克福地區(qū)類(lèi)似、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限分離的局面開(kāi)始試水，最近六七年間，包括長(zhǎng)株潭一體化、沈撫同城化、西咸新區(qū)、長(zhǎng)三角協(xié)作區(qū)等地區(qū)不斷推陳出新，一位跨區(qū)域地方主官告訴《中國(guó)新聞周刊》，土地證、房產(chǎn)證、建設(shè)許可證已歸新區(qū)發(fā)放。

西咸新區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任王軍表示，由特大城市—中等組團(tuán)城市—小城鎮(zhèn)—村落（優(yōu)美小鎮(zhèn)）形成完整的市鎮(zhèn)體系，以開(kāi)闊田園和山川水系襯托其中。其中，特大城市如西安，作為區(qū)域中心，聚集數(shù)百萬(wàn)人口；若干中等組團(tuán)城市形成30平方公里？50平方公里不等的城市板塊，可容納人口30萬(wàn)？50萬(wàn)人；圍繞大中城市布局若干小城鎮(zhèn)，人口3萬(wàn)？5萬(wàn)人；村落包括保留一部分自然村和興建特色優(yōu)美小鎮(zhèn)，星羅棋布散落在城鄉(xiāng)之間。按照這種空間格局，市鎮(zhèn)各有明確的邊界，在城市規(guī)劃建設(shè)上停止“攤大餅”的老路，以克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“城市病”，在形態(tài)布局上有效承載產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)一體的功能，形成“開(kāi)敞田園、緊湊城市”的“大開(kāi)大合”空間布局?！氨热鐫h中，以后不再發(fā)展工業(yè)，保留它的風(fēng)貌，發(fā)展為休閑旅游中心”。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬的研究，城鎮(zhèn)化破局過(guò)程中，伴隨著時(shí)代變遷、技術(shù)進(jìn)步，以往路走不通就回頭的線性思維已經(jīng)過(guò)時(shí)，“城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)多元函數(shù)，起碼包括了五大變量”。

其一，要研究人口流動(dòng)規(guī)律。易鵬表示，上世紀(jì)末的希望工程學(xué)校在布局之時(shí)，未考慮人口流動(dòng)這一變量，如今已有多所學(xué)校關(guān)門(mén)。

其二，人口需求標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)變動(dòng)。哈爾濱市市長(zhǎng)宋希斌告訴易鵬，之前成都的“大城市+大郊區(qū)”是優(yōu)勢(shì)，如今哈爾濱的“大城市+大農(nóng)村”在環(huán)境保護(hù)需求日益強(qiáng)烈的今天反而是優(yōu)勢(shì)。

其三，國(guó)際關(guān)系變數(shù)開(kāi)始增多。中國(guó)邁入中等收入國(guó)家之后，隨著美國(guó)重返東亞，黃巖島和釣魚(yú)島相繼出現(xiàn)領(lǐng)土紛爭(zhēng)，將在某些方面可能會(huì)影響中國(guó)城鎮(zhèn)化布局。以往更多按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律、遵循胡煥庸線布局的思路或已調(diào)整，蘭州將成為西北新一極。

其四，政治體制、土地等關(guān)鍵改革的走向和進(jìn)展，將直接影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。此前，起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委官員稱(chēng)，土改固然已經(jīng)滯后，但仍不能操之過(guò)急，拉美化的失地農(nóng)民和城市貧民窟即是前車(chē)之鑒。

其五，技術(shù)進(jìn)步必將改變?cè)谐擎?zhèn)化規(guī)劃思維。曾培炎分管發(fā)改委期間，一知名港商援助百萬(wàn)美元，研究中國(guó)工業(yè)布局，得出的結(jié)論是：最好不要離開(kāi)沿海200公里。在高鐵已成規(guī)模后，這一結(jié)論已被推翻。王軍告訴《中國(guó)新聞周刊》，來(lái)北京開(kāi)兩會(huì)，今年第一次坐了高鐵，“北京的很多服務(wù)，因此也將分散到‘組團(tuán)城市”。

《中國(guó)新聞周刊》記者獲悉，國(guó)家發(fā)改委正在制定的“十二五”城鎮(zhèn)化專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，除了突出以人為本、基本公共服務(wù)均等化、土地變革，城市群空間布局、城鎮(zhèn)可持續(xù)承載力和多樣性亦位列其中。